澳大利亚联邦政府早期保育与教育改革的政策及实践

张泽东 任晓玲

婴幼儿期是个体发展的初始阶段,心理学、神经科学从实证角度确立了早期保育与教育对儿童发展的重要性,特别是对0～3岁婴幼儿进行高质量的早期保育与教育对其一生的心智、情感、认知的发展都有着深刻的影响。世界学前教育组织调查指出,近50%的国家有针对0～3岁儿童的国家保教项目。①陈建飞、冯丽娜、郑庆文:《0～3岁早期教养指导教师现状的调查研究——以浙江省宁波市为例》,《早期教育》2011年第3期。世界经济合作与发展组织(OECD)于1998年成立了早期保育与教育项目组,对成员国早期保育与教育相关工作进行调查研究形成报告并提出参考意见,于2001年、2006年、2012年、2015年分别发布了一系列和早期保育与教育相关的报告。②赵敏:《OECD强势开端:监测儿童早期教育与保育质量研究》,福建师范大学硕士学位论文,2017年。美国于20世纪80年代就着手建立早期教育质量认证标准,经过修订现已趋向完善,主要包括《早期教育机构质量认证标准》《0～8岁儿童发展适宜性实践》《教师专业标准》等。①张鸿宇:《美国早期教育质量认证发展研究》,东北师范大学博士学位论文,2017年。1994年加拿大提出“第一国族和因纽特早期儿童保育计划”,实施针对原住民儿童抢先早期保育与教育服务。②王晓燕:《加拿大原住民早期教育和保育研究》,南京师范大学硕士学位论文,2011年。开展早期保育与教育服务已成为世界各国教育发展的一大趋势。

政策法规是维护早期保育与教育事业蓬勃发展、捍卫人民群众权利的最强有力的武器,集引导、促进、规范等多项功能为一身的基本、综合性工具。自2006年起,澳大利亚开始进行新一轮的早期保育与教育改革,短时间内其早期保育与教育事业有了飞跃性发展,这与其建立了较完善的政策体系,力图创立一个统一、科学、规范的早期保育与教育系统不无关系。我国与澳大利亚虽然在社会制度和经济发展水平方面有所不同,但两国早期保育与教育面临的诸多问题有一定的相似性,同时我国当前早期教育与保育政策较为缺乏,澳大利亚早期保育与教育政策的制定、实施所积累的经验对我国早期保育与教育的政策完善具有一定的借鉴意义。

一、澳大利亚早期保育与教育改革的政策背景

二战以后,随着澳大利亚移民数量的激增,女性外出工作的需求暴增,使得早期保育与教育服务紧缺问题尤为突出。20世纪80年代澳大利亚联邦政府开始实施多项战略计划以大规模扩大早期保育与教育服务机构数量,如《三年行动计划1983—1985年》《国家早期保育与教育战略计划》《新增长战略》等。③员春蕊:《澳大利亚联邦政府学前教育质量保障发展研究》,东北师范大学博士学位论文,2015年。在数量上满足社会需要的同时澳大利亚联邦政府意识到早期保育与教育的重要价值,开始注重提升早期保育与教育质量,成为世界上首个进行日托机构质量认证的国家,并于21世纪初将校外看护、家庭日托机构纳入到质量认证体系。为进一步完善早期保育与教育,为国家储备大量高质量人才,提高国家未来生产力,实现为所有澳大利亚儿童提供一个优质的童年,赢得国家未来的竞争优势,2006年澳大利亚联邦政府提出,加强政府在儿童早期保育与教育服务中的职责,同时加大了相应的财政投入;2007年年底,澳大利亚政府委员会在联邦选举期间成功地达成了政府首脑协议,提出深入改革儿童早期保育与教育,拉开了新时期早期保育与教育改革的序幕。④曹小敏:《澳大利亚早期保育与教育和保育人员发展战略》,西南大学硕士学位论文,2015年。在早期保育与教育改革的初始阶段,其效果并不尽如人意,2007—2008年,约30%的幼儿接受不到早期保育与教育,与此同时2009年《澳大利亚儿童早期发展指数全国报告》发布,通过对全国98%的正在接受小学一年级教育的儿童在身体健康和社交能力、幸福感、情感成熟度、语言和认知技能以及沟通能力和一般知识等五个方面的发展情况进行分析,发现虽然大多数儿童发展良好,但仍有一些儿童在某一两个方面表现较差。⑤王春亚:《澳大利亚学前教育和保育改革研究》,西南大学硕士学位论文,2015年。为迅速提升早期保育与教育服务质量,近10余年澳大利亚联邦政府出台了一系列政策用于引导、规范早期保育与教育发展并取得显著成效。

澳大利亚早期保育与教育服务主要为0～5岁儿童提供,在一些政策文件中甚至将早期保育与教育服务从儿童出生延至8岁。在澳大利亚联邦政府不断努力下,早期保育与教育服务现已拥有一套较为完善的制度体系,组建了动态协调的管理运行机制,形成了以幼儿园(Preschool/Kindergarten)、家庭日托(Family day care)、课外看护中心(Outside school hours care)、日间基础照顾中心(Centre based day care)、家庭照看(In home care)等多种形式相结合的早期保育与教育机构类型,初步建立了早期保育与教育投入管理与保障机制,设立了高质量的早期保育与教育服务质量标准,培养了高质量的师资队伍并不断提高其专业化水平。澳大利亚早期保育与教育服务在短时间内得到迅猛发展离不开政策的引导与规范。2010年,随着《国家中长期教育改革与发展规划纲要》的颁布,我国学前教育事业迎来了春天,并提出重视0～3岁婴幼儿教育,同时随着“全面二孩”生育政策的开放,国家及广大人民群众对早期保育与教育有了新的需求与期盼,这就需要进一步完善早期保育与教育政策。

二、澳大利亚早期保育与教育改革的政策体系及其执行

(一)以法律、法规形式全方位确保早期保育与教育的地位

法律较一般政策、规章制度而言更具权威性、保障性、稳定性,澳大利亚以法律形式保障早期保育与教育服务顺利开展。国家及地方法律对早期保育与教育服务的开展进行了明确规定,通过法律强制推行早期保育与教育服务改革的进行。当前澳大利亚一些专门法律对早期保育与教育的开展进行了明确规定,如《国家保教服务法》(Education and Care Service National Law Act)《儿童照看法》(Child Care Act)等明确了早期保育与教育制度,维护各方主体的合法权益,为早期保育与教育发展提供了根本的法律保障。同时其他多项法律也对早期保育与教育各方面进行了强有力的规范与引领,如《教育法》(Education Act)《公共部门就业与管理法》(Public Sector Employment and Management Act)《儿童和青年委员会法》(Commission for Children and Young People Act)《家庭援助法》(Family Assistance Law)《新税制法》(A New Tax System Act)《早年质量基金专户法》(Early Years Quality Fund Special Account Act)等法律法规对早期保育与教育的管理体制、组织运行、资源配置、财务管理、安全保障与意外防范等诸多方面进行了明确规定。

澳大利亚与早期保育与教育服务相关的法律体系可分为两个部分:国家保教服务法律(Education and Care Services National Law)和国家保教服务法规(Education and Care Services National Regulations)。国家保教服务法律为澳大利亚儿童保教服务的开展树立了国家标准,规定早期保育与教育服务宏观发展方向、核心思想、基本理念与原则,虽普遍适用于每个州或领地,但每个州或领地又有其不同的需求,故澳大利亚一些州或领地在国家法律的基础上结合各地实际修改并通过一系列与儿童保教相关的法律,如维多利亚州通过了《国家保教服务法(2010)》(Education and Care Service National Law Act2010),其他司法管辖区通过了各种应用性法案(见表1)①“National Law”,https://www.acecqa.gov.au/nqf/national-law-regulations/national-law,2018年12月1日。。国家保教服务法规通过详细说明保教服务的一系列业务要求,以支持国家保教服务法律,如对早期保育与教育质量标准、供应商和服务审批流程、早期保育与教育服务评价程序、人事安排及资质、财务制度等方面均进行了明确解说以方便相关部门、人员理解法律并按规执行。同时随着时代的发展、社会的进步及早期保育与教育服务新问题的出现,澳大利亚及时修正、完善相关的法律内容以适应新时代早期保育与教育发展的需求,②“Education and Care Services National Regulations”,https://www.legislation.nsw.gov.au/#/view/regulation/2011/653,2018年12月1日。如2017年对1999年出台的《新税制法》(A New Tax System Act)中和早期保育与教育密切相关的家庭援助、儿童支持等方面的条款进行了修订并于2018年开始执行。

表1 澳大利亚各州/地区通过的法案

(二)以纲领性政策统领早期保育与教育开展

21世纪初在明确进行儿童早期保育与教育改革后,2009年,澳大利亚政府理事会(Council of Australian Governments)与州、地区政府广泛合作制定了纲领性文件——《早期投入——国家早期儿童发展战略》(Investing in the Early Years—A National Early Childhood Development Strategy)引领儿童早期保育与教育服务开展,③赵顺彩:《澳大利亚儿童早期保育与教育与保育资助制度改革》,《现代中小学教育》2018年第11期。以确保到2020年所有儿童都有最好的生活开端,为他们自己及国家创造一个更好的未来。该战略涉及早期保育与教育服务的诸多方面,全面指导0～8岁儿童保教,详细介绍了早期保育与教育需要采取行动的领域,支持澳大利亚政府更好地满足家庭的多样化需求,明确政府责任,突出社区、非政府组织在儿童早期发展方面的重要作用。

为实现改革与发展目标,破解早期保育与教育服务发展难题,澳大利亚政府明确提出近些年所要进行的重大举措。《早期投入——国家早期儿童发展战略》呈现了13项澳大利亚早期保育与教育改革的重点工作:①建立国家早期保育与教育体系,到2013年实现入学前所有儿童接收一年优质早期保育与教育;②国家帮扶土著儿童接受早期保育与教育,建立35个新的儿童和家庭中心,增加土著儿童和家庭获得产前保健、青少年性健康、儿童及家庭保健服务的机会;③为期6年的国家预防、卫生安全计划,重点预防儿童早期慢性疾病;④开展国家早期保育与教育质量议程,包括提高标准、精简管理办法、完善评估制度和制定幼儿学习框架;⑤提高早期保育与教育劳动力质量和供应的国家战略;⑥消除差距,促进教育公平;⑦建立保护儿童国家框架;⑧制定澳大利亚年轻一代教育目标宣言;⑨形成全国性家庭支持方案;⑩增加带薪育儿假;[11]防范对妇女和儿童使用暴力的国家计划;[12]根据《国家残疾协定》(National Disability Agreement)制定早期干预和预防框架;[13]出台针对无家可归儿童的国家计划,重点是早期干预面临无家可归风险的儿童及其家庭。同时《早期投入——国家早期儿童发展战略》呈现了未来十年儿童早期保育与教育发展框架(见图1),确保工作有质有序开展。①“Investing in the Early Years—A National Early Childhood Development Strategy”,http://apo.org.au/system/files/19168/apo-nid19168-67466.pdf,2018年12月1日。

图1 儿童早期保育与教育发展框架

(三)以具体标准落实早期保育与教育各方面工作

1.设立标准保障早期保育与教育服务质量

澳大利亚早期保育与教育改革的目的在于提高其质量,众多政策均围绕这一目标开展。2009年7月澳大利亚联邦政府颁布第一个国家早期保育与教育专门性的质量标准《国家质量框架》(National Quality Framework for Early Education and Care),以提高早期保育与教育服务质量。该政策规范了早期保育与教育的审批程序与费用;提出早期保育与教育国家质量标准,涉及教育计划与实践、儿童健康与安全、物理环境、人员安排、儿童关系、家庭与社区的合作伙伴关系、领导与管理等内容;明确了早期保育与教育评估、定级程序与标准;执行早期保育与教育国家质量标准的操作程序等。①“What is the NQF?”https://www.acecqa.gov.au/nqf/about,2018年12月2日。为切实落实《国家质量框架》,2009年10月由澳大利亚政府教育、就业和工作场所关系部(Australian Government Department of Education and Training)为澳大利亚政府间理事会(Council of Australian Governments)编订了《澳大利亚早期学习框架》(The Early Years Learning Framework for Australia)以协助教育工作者为幼儿提供最大限度发挥自身潜力的机会,为未来的学习成功奠定良好基础,促进澳大利亚政府间理事会愿景的实现,该框架分阶段以“归属、存在和形成”来看待儿童,同时由原则、实践和学习成果这三个内在元素呈现早期保育与教育理论、实践、目标,他们间的关系如图2所示。其中详细罗列儿童从0～5岁所应达到的水平:形成强烈的身份认同感、能联结自己的世界并做出贡献、拥有强烈的幸福感、成为自信与投入的学习者、能有效地沟通与交流,并对教育者提出了相应的指导建议。②“THE EARLY YEARSLEARNING FRAMEWORK FOR AUSTRALIA”,https://www.acecqa.gov.au/sites/default/files/2018-02/belonging_being_and_becoming_the_early_years_learning_framework_for_australia.pdf,2018年12月2日。

图2 澳大利亚早期学习框架核心组成

为较好落实《澳大利亚早期学习框架》,2010年由澳大利亚政府教育、就业和工作场所关系部主持编订了《澳大利亚教育者指导早期学习框架》(Educators’Guide to the Early Years Learning Framework for Australia)旨在支持教育者课程建设,以丰富0～5岁儿童的学习,关注儿童早期学习与幸福,规范儿童早期课程中的语言,促进及评估儿童学习的基础,改善早期保育与教育机构质量、确保原住与非原住儿童及家庭的文化安全,促进家庭与社区中儿童的学习。③“ACECQA’smonthly newsletters highlight the latest news and information on the NQF”,https://www.acecqa.gov.au/sites/default/files/acecqa/files/National-Quality-Framework-Resources-Kit/educators_guide_to_the_early_years_learning_framework_for_australia_2.pdf,2018年12月2日。该框架和指南旨在将反思性实践和探究嵌入到教育者的日常实践中,其提供了一系列指导儿童学习的方法、原则和策略,也包含了诸多教育案例等教育资源。与此同时一些州或领地也根据各地实际情况参考国家框架建立了地方早期学习与发展框架,以保障早期保育与教育质量,如维多利亚州出台了《维多利亚早期学习与发展框架》(Victorian Early Years Learning and Development Framework)。①“Victorian Framework for Early Learning and Development”,https://www.education.vic.gov.au/Documents/childhood/providers/edcare/veyldframework.pdf,2018年12月2日。

2.明确早期保育与教育管理架构及职能定位

澳大利亚在法律及各项政策中明确了各方管理责任,建立了完善的管理体制。以国家保教服务法律、国家保教服务法规及《早期投入——国家早期儿童发展战略》《国家质量框架》为主明确政府及相关部门职责定位,合理划分权责。早期保育与教育管理体系可分为以下几个部分:①各级政府有计划地为儿童和家庭提供服务和支持,通过资助、规划、劳动力发展、研究和监测等方式领导、确保儿童早期发展。②州和地方监管机构对其管辖范围内的儿童保育与教育机构的批准、监测和质量评估负有主要责任。③澳大利亚儿童保教质量局(Australian Childrens Education Care Quality Authority,ACECQA)是负责早期保育与教育质量管理的专门国家机构,支持各州和地区实施最佳做法并确保儿童早期保育与教育服务的公平。④托育服务提供者依照法律及各项规章制度经营、提供儿童早期保育与教育服务。⑤社区营造重视和支持儿童和父母的文化氛围,建筑和社区环境考虑儿童和家庭的需要,确保社区安全,友好对待儿童及家庭。⑥父母和其他主要照顾者提供良好家庭养育环境,以最大限度满足儿童情绪、安全、身体健康、社会化、文化认同和基于游戏刺激的学习体验方面的发展需要。②“National Quality Standard”,https://www.acecqa.gov.au/nqf/national-quality-standard,2018年12月1日。

澳大利亚联邦政府层面,主要由教育、就业、劳动关系部负责早期保育与教育管理,制定全国性的政策文件,监管早期保育与教育质量,通过家庭帮助办公室(Family assistance office)发放与管理各项早期保育与教育补贴;各州及地方政府设置相关管理、督导部门负责监管、审核、支持本辖区实际的早期保育与教育服务。其中澳大利亚儿童保教质量局是一个协助各级政府实施国家质量框架的独立国家机构,其下属多个部门共同采取一切措施确保早期保育与教育质量,其组织结构见图3。③“National Quality Framework”,https://www.acecqa.gov.au/what-we-do,2018年12月1日。澳大利亚儿童保教质量局主要职责:负责13岁以下儿童及其家庭教养活动;监测和促进与早期保育与教育相关国家法律在各地的适用性;支持相关部门提高教育质量;为各地提供培训、测试和资源;奖励在早期保育与教育方面表现优秀的地区;审查评级;开发国家质量信息系统;发布各项指南;发布早期保育与教育国家质量数据;维护已注册的早期保育与教育服务机构;利用互联网等方式与澳大利亚各地方政府合作,促进全国早期保育与教育质量提升。④“Whatwe do?”https://www.acecqa.gov.au/what-we-do,2018年12月1日。澳大利亚儿童保教质量局制定了《一致行动计划》(Reconciliation Action Plan),承诺所有儿童无论种族、性别等因素的差异均能享受公平、高质量的早期保育与教育服务,该计划会公布澳大利亚儿童保教质量局为期一年的行动安排,呈现该年度澳大利亚儿童保教质量局将采取的行动、预计成果、时间安排、职责主体等详细信息。①“Reconciliation Action Plan”,https://www.acecqa.gov.au/sites/default/files/2018-01/ACECQA_RAP.pdf,2018年12月1日。

图3 澳大利亚儿童保教质量局的组织机构

3.建立投入机制夯实早期保育与教育开展的经济基础

澳大利亚联邦政府特别注重加大对早期保育与教育的投入,以为其发展提供坚实的物质基础。《家庭援助法》中明确提出政府要为家庭早期保育与教育提供经费支持,这是早期保育与教育服务机构获得经费支持的重要法律依据。2010年澳大利亚教育、就业、劳动、社会联合部(Australia Ministry Education,Employment and Labor Relations,Social Solidarity)颁布了该年度的《技能与基础建设预算》(Skills and Infrastructure Budgets)提出加大教育投入并向早期保育与教育倾斜,此后每年度的《技能与基础建设预算》均对早期保育与教育投入进行了规划。②“A growth in skills,qualifications and productivity through funding to improve teaching quality,learning,and tertiary sector infrastructure”,https://docs.education.gov.au/documents/portfolio-budget-statements-2011-12-outcome-3-growthskills-qualifications-and-0,2018年11月28日。澳大利亚联邦政府为保证投入的实效性,2014年澳大利亚教育与培训部(Department of Education and Training)推出了《儿童保育支付合规计划》(Child Care Payments Compliance Program),明确了澳大利亚联邦政府每年所需提供的儿童早期保育与教育经费数额,确定了经费拨付形式及拨付的程序、规则、监管,以确保经费投入的公平与实效。③“Child Care Payments Compliance Program”,https://docs.education.gov.au/documents/child-care-paymentscompliance-program,2018年12月2日。此后澳大利亚政府每年会出台《托育服务计划》(Child Care Package),明确规定不同经济水平家庭儿童获得补贴的上下限,清晰呈现影响托育服务津贴的因素:家庭总收入、家庭提供托育服务水平、托育服务类型,以更好地分配托育服务补贴。④“New Child Care Package-information resources for families”,https://www.education.gov.au/new-child-carepackage-information-resources-families,2018年12月2日。2018年7月起澳大利亚以儿童保育补助金(面向所有家庭)与额外儿童保育补助金(面向特殊家庭)替代原有的儿童保育援助金,为儿童早期保育与教育提供经费支持。家庭需在人力资源部官网上填写详细家庭资料,提交补助金申请和预估可获得的补助情况。政府将以直接拨款的形式拨付给家庭所选择的儿童保育机构,以减少经费拨付中间环节,避免经费被挤占、挪用。⑤“Child Care Package-for families”,https://www.education.gov.au/child-care-package-families,2019年10月19日。在每个财政年度结束后,政府会通过比较每年家庭所提交的预估收入与实际收入情况来,调节、审查其所获得的儿童保育补助,以保障家庭获得其所应得的补助权利。如果在这一年中家庭未获得足够的保育补助,将会为家庭追加其应得补助;如果家庭获得过多保育补助,家庭必须偿还其非法所得,会从其未来的保育补助、家庭税收福利中扣除政府多支付的保育补助,以这种保育补助调节、审查方式促使家庭理性、客观申请保育补助。⑥“Child Care Subsidy(CCS)balancing”,https://www.education.gov.au/child-care-subsidy-balancing,2019年10月19日。

4.实施人员发展战略促进早期保育与教育师资专业化

照顾和教育儿童的工作是复杂的,需要专业、高质量的保育与教育服务人员。2009年在教育、幼儿发展和青年事务理事会(Ministerial Council for Education,Early Childhood Development and Youth Affairs)的领导下,澳大利亚联邦政府开始设计新的教师专业标准(Australian Professional Standards for Teachers),并于2010年正式出台。该标准明确了教师职业所需的知识、技能和专业素养,有助于教师专业化发展,提高教师职业地位。①“Teaching and School Leadership”,https://www.education.gov.au/quality-teaching,2018年12月3日。澳大利亚教师专业标准将教师发展分为四个阶段:新任教师、能手教师、娴熟教师和主导教师。②“Australian Professional Standards for Teachers”,https://www.aitsl.edu.au/teach/standards,2018年12月3日。四个专业等级围绕专业知识、专业实践、专业发展三项专业素质展开,形成七大标准,分别对四个专业等级及三项专业素质作了详细的解释与介绍。③姜勇:《国际学前教师教育政策研究》,华东师范大学出版社2012年版,第185页。

在明确教师专业标准的前提下,当前澳大利亚政府正不断努力提升早期保育与教育服务人员质量。2012年,澳大利亚学校教育和幼儿教育常务委员会(Standing Council on School Education and Early Childhood)发布了《幼儿劳动力战略》(Early Years Work force Strategy),这是澳大利亚联邦政府第一个针对早期保育与教育劳动力长远发展的战略计划。④“National Partnerships-Education”http://www.federalfinancialrelations.gov.au/content/npa/education.aspx,2018 年12月3日。该战略的目的是指导各级政府及部门为早期保育与教育提供可持续、高质量、专业的劳动力;培养灵活、能力强、积极服务于早期保育与教育的劳动力,满足儿童和家庭的需求;支持早期保育与教育劳动力(包括从事儿童、家庭卫生和家庭服务的专业人员)广泛、深入地参与到早期保育与教育服务领域。在《幼儿劳动力战略》中呈现了早期保育与教育劳动力培养指标,划分了各级政府、机构、社区、家庭之间分担促进幼儿劳动力可持续发展的责任(见图4)⑤“National Partnerships-Education”,http://www.federalfinancialrelations.gov.au/content/npa/education.aspx,2018年12月3日。。在此项战略中划分了劳动力发展层级:职业劳动力、发展性劳动力、合格劳动力、积极劳动力、互助劳动力,并详细叙述了每个层级的目标、发展标准、主要方式,以便指导早期保育与教育劳动力可持续发展。

图4 各方主体在促进劳动力发展中的责任

(四)以评估促进早期保育与教育服务健康可持续发展

2018年7月澳大利亚教育部委托澳大利亚家庭教育研究所(the Australian Institute of Family Studies,AIFS)牵头,并与澳大利亚国立大学社会研究与方法中心(Centre for Social Research and Methods(CSRM)at the Australian National University,ANU)、新南威尔士大学社会政策研究中心(Social Policy Research Centre,SPRC at the University of New South Wales)、社会研究中心(Social Research Centre)合作对儿童早期保育与教育进行评估,考察各项儿童早期保育与教育政策执行情况。在2018年至2021年期间,澳大利亚家庭教育研究所将计划对父母、祖父母、监护人和儿童保育服务机构进行调查,通过对儿童保育提供者和其他主要利益相关者的访谈、对行政数据的分析,获得一系列信息以审查儿童早期保育与教育服务对家庭、服务和提供者的影响。在评估过程中设计相关评估标准,从而对所搜集到的信息资料进行分析形成评估报告;评估过程特别注重评估伦理,要符合国家健康和医学研究委员会及澳大利亚家庭研究所概述的道德标准;注重评估数据保护和管理,必须符合澳大利亚政府数据信息的相关标准。其评估内容重点如表2所示。①“Child Care Package Evaluation”,https://aifs.gov.au/sites/default/files/1807_child_care_brochure_square-web.pdf,2019年10月19日。

表2 评估重点内容

三、澳大利亚联邦政府早期保育与教育政策的特点

(一)凸显政策制度的权威性与灵活性

法律是一种普遍、严谨且由国家强制保障实施的行为规范,是国家的基本准则,每个公民都必须遵守;法规是为进一步落实法律而由国家机关或地方制定的规定性文件。政策上升到法律、法规,凸显该项政策的地位,强有力保障政策执行的实效。澳大利亚多项法律文件中均涉及了早期保育与教育服务的内容,一些州及地方政府还根据各地的早期保育与教育发展的实际,修订、出台地方法规。截至2017年10月1日,除西澳大利亚州外,澳大利亚所有地区都对《国家保教服务法》(Education and Care Service National Law Act)进行了修订,该项法案可视作为早期保育与教育发展设立的专项法案,涉及早期保育与教育各方面的内容,使早期保育与教育开展有法可依。澳大利亚是全世界少数以立法的形式明确开展早期保育与教育服务的国家,有力保障了早期保育与教育质量以及幼儿的权益,凸显了早期保育与教育的重要地位。

(二)公平性与全纳化成为政策的重要价值追求

澳大利亚早期保育与教育服务旨在确保所有儿童在人生之初得到良好的发展,故一系列早期保育与教育政策在关注普通儿童的同时注重向弱势儿童及家庭倾斜,将所有儿童均纳入到早期保育与教育服务体系之内,并提出优先解决弱势儿童早期保育与教育问题,力求保教结果的公平。如在《保护澳大利亚儿童国家框架》(National Framework for Protecting Australia’s Children)中提出改善对弱势儿童及其家庭的早期保育与教育服务,特别关注残疾儿童、无家可归儿童、部分土著儿童、不同语言文化背景的儿童、失业家庭中的儿童等。①“Theatre Previous Events”,https://www.education.gov.au/theatre-previous-events,2018年12月4日。在早期保育与教育投入方面,澳大利亚特别出台了《额外托儿服务津贴指南》(Guide to Additional Child Care Subsidy)用于指导如何为各类弱势儿童及家庭提供充足的经费支持。②“Child Care Subsidy”,https://www.education.gov.au/child-care-subsidy-0,2018年12月4日。

(三)强调政策制度的系统性与融合性

政策制度系统性、完整性和先进性直接影响早期保育与教育发展。澳大利亚早期保育与教育迅猛发展离不开其较为完善的政策制度体系。在内容方面,澳大利亚联邦政府先出台了纲领性文件阐明早期保育与教育的重要意义与作用、发展目标、发展规划及方针策略,然后陆续出台了包括经费投入、管理运行、人员发展、质量保障、评价监督等在内的与早期保育与教育发展密切相关的多方政策,以保障早期保育与教育各方面的发展有章可循。在职能分工层面,负责早期保育与教育发展的从中央到地方各级政府、各相关机构职责明确,中央政府制定宏观的发展战略,地方政府负责统领各地的早期保育与教育,形成了完善的早期保育与教育服务管理体系;在实施方面,澳大利亚联邦政府采取的是“自上而下”与“自下而上”相融合的模式,中央及地方政府虽在制定政策、项目选择、分配资源等工作中发挥主导作用,但社会群众在早期保育与教育项目的选择、设计与实施中也发挥着主体性作用,政府在制定政策时会广泛听取社会各界的意见,能较好融合两种政策模式的优势。

(四)注重政策制度的战略性与前瞻性

自2006年以来,澳大利亚政府意识到早期保育与教育的重要意义,颁布了大量政策推动早期保育与教育改革,不断提升早期保育与教育的质量。一系列早期保育与教育政策均表现出鲜明的战略性与前瞻性,澳大利亚政府认识到国家在早期保育与教育方面作出的努力将间接提高其社会的包容性、储备人力资源、提高生产率,通过开展高质量的早期保育与教育服务,应对强调责任与义务、鼓励就业的积极社会福利国家建设的形势与挑战,最终服务于澳大利亚的经济增长与社会发展及其国际竞争力的巩固与提升,强调早期保育与教育对于个体、社会、国家发展的战略性作用。与此同时各项政策文件不仅着眼于当前早期保育与教育的实际问题,而且详细规划了早期保育与教育未来的发展方向。如,2009年出台的《早期投入——国家早期儿童发展战略》详细规划了早期保育与教育未来10年发展目标,《国家质量框架》更是强调要为儿童未来发展奠基,培养适应不断发展变化的新儿童,《早期劳动力战略》则强调通过不断的培训、学习等措施促进教师专业化,实现终身学习,从而帮助早期保育与教育与时俱进。

(五)关注政策制度的执行与评估

澳大利亚早期保育与教育相关政策只有得到执行才能彰显其作用,为促进各项有益政策的执行,不断提升儿童早期保育与教育服务质量。2018年澳大利亚政府开启了早期保育与教育服务的评估工作,为避免政府部门自监自督的弊端,将评估工作委托给第三方机构进行规划设计与实施。评估工作涉及儿童早期保育与教育工作的方方面面,依据一系列的早期保育与教育政策设立了评估标准,以确保能科学、公正地进行评估。评估工作有助于各利益相关群体保质保量地落实早期保育与教育政策,有助于审视当前早期保育与教育服务的不足。未来早期保育与教育服务评估工作将成为常态性工作,从实践中发现问题,并不断完善政策体系,促进儿童早期保育与教育服务健康可持续发展。