获得社会救助:被害人的福利还是权利?

刘晓兵

被害人是一个刑法学上的概念,指直接或间接地受到犯罪侵害的自然人。目前,中国对被害人的社会救助被视为针对贫困人口的一般福利性的社会救助的一部分,统一适用2014年国务院发布的《社会救助暂行办法》(以下简称《办法》)。在这一制度框架下,被害人获得的社会救助在实质上属于贫困人口的“福利”,是政府对贫困人口的“恩恤”。①陈彬:《由救助走向补偿——论刑事被害人救济路径的选择》,《中国法学》2009年第2期。换而言之,被害人之所以获得此种“福利”或“恩恤”,并非因其身份是被害人,而是因其符合贫困人口的标准。

然而,把被害人社会救助当作贫困人口福利对待是不合理的。深入分析被害人的致贫原因、救助需求以及被害人社会救助的价值目标,不难发现被害人社会救助具有很大的特殊性。这种特殊性意味着对被害人的社会救助应当不同于对一般贫困人口的社会救助。同时,鉴于这种特殊性,中国应当建立专门的被害人社会救助制度,赋予被害人获得社会救助的权利,使之不再成为“躲在黑暗中独自哭泣的人”。①晓武、周和:《救助被害人需要立法》,《四川法制报》2016年7月13日,第A 3版。

一、关于“福利说”的反思:社会救助是被害人的福利吗?

关于被害人社会救助的性质,学界存在多种意见,其中主要包括利益说、福利说、社会保障说。②任克勤:《被害人学基本理论研究》,中国人民公安大学出版社、群众出版社2018年版,第400—409页。利益说论及的“利益”的涵义太过宽泛,难以在最低限度上说明被害人社会救助的特殊性。社会保障说与社会救助的目标不符,因为社会保障并非建立被害人社会救助制度的主要目的,在实践中被害人社会救助也未被纳入社会保障部门的职责范围。总体来看,福利说的观点似乎受到学界更多的推崇,甚至得到无锡、包头和宁夏等地方立法的认可和支持。③任克勤:《被害人学基本理论研究》,中国人民公安大学出版社、群众出版社2018年版,第400—409页。

福利说认为,社会福利由全体社会成员共同创造,政府负有增进社会福利和确保公民社会福利需求的职责,在被害人因受犯罪侵害而陷入贫困境地时,政府理应运用社会福利机制予以救助。④陈彬:《由救助走向补偿——论刑事被害人救济路径的选择》,《中国法学》2009年第2期。按照福利说的观点,被害人社会救助以政府的财政水平为基础,是政府以“看得见的手”对社会资源进行的再分配,是人道主义观念在社会资源再分配领域的体现,不仅体现国家对被害人利益的保护,而且体现国家利益与人民利益的一致性。⑤任克勤:《被害人学基本理论研究》,中国人民公安大学出版社2018年版,第411—412页。同时,该理论还对被害人与犯罪人的福利待遇作了比较,认为犯罪人在被囚禁的情况下都能享受权利的保障和福利的待遇——国家每年要为维持或改善犯罪人的监舍、饮食和学习条件而投入大量资金,如果被害人因受犯罪侵害而陷入贫困却不能享受社会福利的覆盖,政府也不为之增加投入并提升相应的福利水平,这既不人道,更不公平。⑥汤啸天等:《犯罪被害人学》,甘肃人民出版社1998年版,第266页。

“社会福利说”肯定对被害人提供社会救助的必要性,主张对被害人的社会救助应与犯罪人的人道待遇一样受到重视,因而有其可取之处。同时,“社会福利说”之所以得到学界的推崇,也和它契合于当前的国家立法和管理现状具有一定关系。就立法现状而言,2014年国务院发布的《社会救助暂行办法》本身就是一部提高贫困人口福利的行政法规,被害人在事实上被涵盖于一般贫困人口之中。根据该《办法》,如果被害人因陷入贫困而需要获得社会救助,也可以和一般贫困人口一样依据该《办法》向民政部门申请社会救助。同时,根据该《办法》第1条和第2条的规定,这种救助的目标是“保障公民的基本生活”,而“保障公民的基本生活”正是中国社会福利法规、政策的核心涵义和价值目标。就管理现状而言,在目前中央和地方各级政府中,被害人社会救助在事实上未和刑满释放人员一样被纳入司法行政部门统筹管理,而是被纳入社会福利体系并由民政部门管理,而各级民政部门正是主管社会福利的政府机构。不仅包括儿童福利、老年人福利、残疾人福利和贫困人口福利在内的特殊人群福利事业都由民政部门管理,各地福利彩票和残疾人福利工厂也由民政部门负责管理。根据中国民政部官方网站的描述,民政部下设社会福利中心,该中心负责“参与社会福利工作的政策法规、发展规划、理论研讨和各类服务机构标准评定的调研、论证工作”⑦具体信息参见民政部官网:w w w.m c a.g o v.c n.。因此,从上述两个方面来说,有的学者对被害人社会救助抱持“福利说”也不是没有理由的。

尽管如此,该学说也一直受到学界的质疑。归纳起来,学界对福利说的质疑主要在于其存在的以下几点不足:其一,对被害人的社会救助不同于对一般贫困人口的社会救助,在被害人社会救助中过多强调生活困难的要素,会模糊被害人社会救助与一般社会福利在价值目标上的区别,从而弱化被害人社会救助的重要性。①对一般贫困人口的社会救助旨在实现分配公正,对被害人的社会救助主要关注司法公正。参见赵国玲、徐然:《中国被害人救助的现状、突围与立法构建》,《福建师范大学学报》(哲学社会科学版)2015年第1期。其二,被害人毕竟不同于普通的贫困人口,更不同于因失业、懒惰或患病而致贫的贫困人口,将遭受犯罪侵害的被害人视为社会福利救济的对象,不太符合被害人的心理感受,甚至还可能使被救助者感到羞辱。②任克勤:《被害人学基本理论研究》,中国人民公安大学出版社2018年版,第403页。其三,依据“福利说”,既然被害人社会救助是一种福利,则被害人在实际获得这种福利之前通常需要接受严苛的资格审查,在资格审查合格之后还要经过繁复的申请程序,这些环节都可能为被害人带来“二次伤害”,甚至使其产生悲观或反社会的情绪。③任克勤:《被害人学基本理论研究》,中国人民公安大学出版社2018年版,第403页。除此之外,如果把被害人社会救助理解为社会福利,也难以解决以下两个方面的问题:其一,福利说过于狭隘地理解了被害人社会救助的主体,社会救助的主体绝非止于政府,个人(含志愿者)、企业、民间组织、非政府组织(NGO,含社会团体)都可以成为被害人社会救助的主体;其二,被害人社会救助不限于经济层面的救助,还包括经济层面之外的其他多种形式的救助,如物资救助、精神救助、医疗救助、庇护救助、就业救助、法律救助等,但福利说把被害人社会救助局限于经济层面,从而排除被害人获得其他形式的社会救助的可能。④有时候,由被害人的救助需求所决定,其他形式的社会救助甚至比经济救助更重要。例如,在莫焕晶纵火案中,被害人林先生经济条件尚好,其所需要的社会救助主要在于精神层面。

事实上,福利说的最大问题并不在于上述诸多方面。从根本上来说,如果认为对被害人的社会救助是一种福利,则意味着被害人社会救助只能适用针对贫困人口的社会救助制度,从而否定被害人具有“以被害人的身份”从社会上获得不同于贫困人口的社会救助的权利。尽管从广义上来说福利也是一种权利,但它只是一般社会救助对象共同享有的权利,无法体现被害人在身份属性上的特殊性以及被害人所需社会救助在内容上的特殊性。一个明显的标志就是,被害人在申请这种救助时,其需要履行的程序性义务并非证明自己是“被害人”,而是证明自己是“贫困人口”,即被害人只有作为“贫困人口”才有资格获得这种福利。显而易见,对社会福利说的检讨目的并不是要否定福利本身的权利属性,而是要强调被害人应当享有获得不同于贫困人口的社会救助的权利。

在具体操作上,把被害人社会救助作为一般社会福利对待也会面临一定的困境。《办法》中的社会救助以贫困人口为福利覆盖对象,完全没有明确对被害人这个特殊群体作出任何规定。以北京为例,该市民政局公开的社会救助情况分为两类:一是临时救助;二是城乡低保、城乡特困人员的救助,其历年数据中没有被害人救助一项。⑤参见该局官方网站的信息公开项,网址为:http://mzj.beijing.gov.cn/col/col427/index.html.最后访问时间:2020年2月20日。在被害人不被作为社会福利覆盖的一个子类对待的情况下,怎么体现被害人的福利?更重要的是,由于社会福利主要是一个物质性或经济性的概念,把被害人社会救助作为福利对待是否意味着救助部门可以怠于提供包括精神救助在内的其他形式的社会救助?甚至把它们排除在外也无须受到道德上或法律上的责难?如此一来,对那些属于社会贫困阶层的被害人而言,即便其获得救助,结果也仅仅是在一定程度上弥补其受到的经济损害而已,而经济损害之外的其他救助需求则难以得到满足。同时,对于那些在福利覆盖范围之外,不属于贫困人口的被害人而言,不但无法得到经济救助,而且在事实上也被剥夺了从救助机构获得经济救助之外的其他形式救助的机会,这也容易给救助机构拒绝向被害人提供包括精神救助在内的其他形式的社会救助提供借口。由此可见,如果把被害人社会救助理解为一种福利,对被害人——无论是否属于贫困人口——获得其他形式的社会救助也是不利的。

综上所述,对被害人的社会救助相较于对贫困人口的社会救助在救助目的、救助标准、救助内容、救助方式和救助机制等诸多方面都是不同的。福利说把被害人社会救助和贫困人口社会救助混为一谈,不但否定了被害人不同于贫困人口的特殊性,而且否定了被害人社会救助不同于贫困人口社会救助的特殊性,从而弱化被害人社会救助制度的独特性和重要性。

二、获得社会救助应当成为被害人的权利

基于上文论述,在“福利说”的语境下,对被害人的社会救助在本质上是一种“社会福利”,而不是被害人应当享有的权利。然而,福利和权利是有差异的,二者具有本质的不同。在形式上,福利表现为被害人获得一定的物质利益,而权利则表现为被害人具备从社会获得帮助的法律资格。在依据上,权利是法定的,而福利则不一定是法定的,福利的依据可以是法律,也可以是国家政策或部门的命令、决定。换言之,作为福利的被害人社会救助不具有权利那样的稳定性,它完全可能成为一种基于当地政策的权宜之计。此外,权利的享有具有平等性,而福利的享有则不要求平等性。在“福利说”的语境下,刑事被害人难以主张获得社会救助机会的平等性,对刑事被害人的社会救助完全可能成为一种因人而异的“恩赐”。

既然如此,对“福利说”的反思应当站在被害人权利保护的视角——充分认识社会为被害人提供救助的责任,把被害人获得社会救助确立为一种法律资格,使之具备权利应当具备的法定性、稳定性和平等性。相应地,在“社会救助获得权”的语境下,社会对被害人的救助不再被视为一种“福利”,而是一种责任,其目的也不限于解决被害人的生存问题,而且还要着眼于解决被害人的发展问题。至于被害人是否因被害而面临生活困难,这不应属于救助的决定性因素。

作为一项逻辑上的任务,下文论证确立这一权利的正当性、合理性和必要性。

(一)正当性:把获得社会救助确立为被害人之权利的法律依据?

关于权利的依据,中国秉持不同于西方“神权论”或“自然权论”的法定权利观。①神权论认为权利来源于神或上帝的授予,是神或上帝的意志的体现。文艺复兴之后,人的主体地位得到了肯定,人性也相应地得到极大的解放,这个时期的法学家不再从神或上帝那里寻找权利的外在依据,转而从自然法寻找权利的依据,认为人人生而具有生命权、安全权、财产权等自然权利。在法定权利观下,无论权利的表现形式为何,它们都来源于立法者制定的法律,并需要得到法律的维护与保障。②尹奎杰:《权利发展与法律发展的关系论略》,《河北法学》2010年第10期。在中国现行法律框架下,被害人获得社会救助的权利具有以下制定法的依据:

1.宪法

宪法是权利之源。被害人获得社会救助的权利在中国具有宪法上的依据,这个依据就是中国宪法第33条关于人权保护的规定。根据中国在人权问题上的基本观点,人权保护的首要保护内容就是生存权和发展权,没有生存权和发展权,其他一切人权均无从谈起。对许多被害人而言,特别是对那些不能从犯罪人处获得赔偿或从国家获得补偿的被害人来说,社会救助几乎成了平复其因遭受犯罪侵害而导致的经济损害和心身创伤的唯一途径。如果这些被害人不能获得社会救助,其基本人权——生存权也好,发展权也罢——都难以得到保障。

2.立法性文件

为加强对被害人基本人权的保护,中国自21世纪初开始探索建立被害人救助制度。2009年,中央政法委主导发布《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》(以下简称《若干意见》),该文件虽不是正式意义上的法律,但具有一定的立法性质,故也可以为被害人获得社会救助的权利提供一定依据。该文件规定:“开展刑事被害人救助工作是在当前相关法律制度尚未建立的特殊时期,为解决刑事被害人特殊困难而采取的一种过渡性安排,既不同于国家赔偿,也有别于现行其他社会救助。各地要结合本地情况,就开展刑事被害人救助工作作出部署,根据本意见制定具体实施办法,并在实践中不断总结、完善,切实发挥维护稳定、促进和谐、救助急迫、有利于刑事案件依法妥善处理的积极作用。”根据该条文原意,对被害人的社会救助最终将以法律的形式作出规定,使之上升为法律权利。在此之前,整个社会都要积极为被害人提供必要的救助,切实维护好刑事被害人的合法权益,在被告人及其他赔偿义务人无力赔偿的情况下,帮助刑事被害人解决基本生活方面的突出困难。

3.地方性法规

在《若干意见》的要求下,全国已有多个省份开展了刑事被害人社会救助的试点工作,一些省份的地、市已专门制定适用于本地的被害人社会救助规范性文件。例如,2011年12月27日,包头市第十三届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过《包头市刑事被害人困难救助条例》。该条例于2012年5月30日由内蒙古自治区第十一届人民代表大会常务委员会第二十九次会议批准,自2012年7月1日起施行。

4.中国加入的国际法律文件

从目前来看,被害人获得社会救助的权利业已成为国际社会的共识,也得到了中国加入或签署的诸如《联合国宪章》《世界人权宣言》以及《公民权利和政治权利国际公约》等国际法律文件的确认。

(二)合理性:社会因何对被害人负有救助的责任

合理性旨在进一步解释权利与责任之间的对应关系。从目前学界的研究成果来看,犯罪学理论、犯罪的社会危害性理论、社会防卫理论均可从不同角度诠释被害人缘何可以从社会得到救助而社会又缘何应当为被害人提供救助。

1.犯罪学理论的诠释

社会对被害人的救助责任可以在犯罪学理论中得到支持。在西方犯罪学中,社会学派认为犯罪不纯粹是犯罪者个人的问题,社会对犯罪的产生也负有一定的责任。既然如此,社会就不应对需要救助的被害人袖手旁观。中国的犯罪学理论同样承认社会在犯罪形成中的作用。一方面,从具体犯罪行为的产生来讲,“一个人走上犯罪道路当然是在他的犯罪心理支配下实施的,但犯罪人为何产生犯罪心理,为何最终在犯罪心理的支配下选择犯罪,如何确定犯罪的时间、地点和手段,如何权衡各种利害关系,都不可避免地要受到其所处的社会环境的影响”。①尹奎杰:《权利发展与法律发展的关系论略》,《河北法学》2010年第10期。另一方面,作为辩证唯物主义与历史唯物主义的一个基本观点,犯罪本身就是一种社会现象,这种社会现象既是社会关系病态的反映,也是一定社会的物质生活条件的必然产物。失业、贫困、贫富差距、利益冲突、居住条件恶劣等社会问题尤其容易成为犯罪的催化剂。②邱国棵:《我国犯罪学理论的几个问题》,《犯罪学研究》1999年第1期。显而易见,在中国的犯罪学理论中,尽管犯罪人应当为自己的行为负责,但社会也对犯罪的产生具有一定的影响。既然如此,在犯罪人作为加害者无法赔偿被害人的情况下,由社会向被害人提供必要的救助在逻辑上和法理上都是合理的。

2.犯罪的社会危害性理论的诠释

任何犯罪都有程度不同的社会危害性。有的犯罪的社会危害性是间接的,比如人身伤害型犯罪;有的犯罪的社会危害性是直接的,比如反社会型的犯罪以及危害公共安全犯罪或妨害社会管理秩序犯罪。社会对被害人的救助责任同样可以在犯罪的社会危害性理论中得到诠释。就反社会型犯罪而言,犯罪者意图侵害的对象是社会,犯罪行为实际侵害的对象却是个人。在此类犯罪中,犯罪者意图侵害的对象与犯罪行为实际侵害的对象发生分离,犯罪行为导致的损害或伤害的结果并非由社会直接承担,而是由被害人直接承担。③王圆圆:《报复社会型犯罪的概念及特征分析》,《法制与社会》(旬刊)2014年第35期。危害公共安全犯罪或妨害社会管理秩序犯罪同样如此。在此类犯罪中,犯罪者意图侵害的对象也不一定是被害人,甚至被害人对犯罪的发生也没有任何过错,但犯罪行为实际侵害的对象却是个人,犯罪行为导致的损害或伤害的结果往往也由被害人直接承担。在危害社会主义市场经济秩序罪中,以电信诈骗犯罪、集资诈骗犯罪和非法吸收公众存款犯罪为例,尽管被害人具有一定过错,但其在为自身过错付出代价的同时也在为社会的问题买单。显然,就这些类型的犯罪而言,社会对被害人具有一定亏欠,因为被害人在一定程度上是“代人受过”或者“代整个社会受过”。因此,无论上述何种情况,既然被害人以自己的生命、人身或财产安全为社会付出代价,社会就应对被害人予以适当救助,这样才符合正义原则。

3.社会防卫理论的诠释

社会防卫理论的目标是维护社会安定与构建和谐社会。为此,这一理论主要关注三个方面的任务,即打击既有犯罪、防止增量犯罪和培养守法观念,这三个方面均可诠释社会对被害人的救助责任。首先,把社会救助纳入被害人权利体系是打击犯罪和激励社会同犯罪作斗争的需要。根据社会防卫理论,打击犯罪是对公民和社会的保护,但它不能代替对被害人的保护。相反,保护被害人的权利却具有打击犯罪和预防犯罪的双重功能。“国家和社会通过制定被害人保护的法律政策以及建立被害人社会救助体系,可以使人们更多地了解被害人的境遇和心灵创伤,增强正义感和与犯罪作斗争的责任感,使之认识到包括自己在内的每一个社会成员都可能成为犯罪的牺牲品,成为无辜的被害人。”①田思源:《犯罪被害人的权利与救济》,法律出版社2008年版,第131页。同时,根据社会防卫理论,为了提高刑事案件的破案率,应当鼓励被害人主动报案,揭发犯罪人,积极配合警方逮捕犯罪人,从而形成强有力的社会防卫体系,增强社会防卫功能。相反,如果漠视被害人的被害状态,疏于对被害人进行社会救助,势必在追诉犯罪过程中失去被害人的配合。②任克勤:《被害人学基本理论研究》,中国人民公安大学出版社、群众出版社2018年版,第406页。其次,把社会救助纳入被害人权利体系也是防止增量犯罪的需要。“被害人遭受犯罪侵害后有惩罚犯罪和获得赔偿之类的心理需求。当这两个愿望不能得到满足时,在物质资源日益紧张、精神状态每况愈下,被害人的挫败感就会增强,此时无论在物质上还是在精神上都急需来自社会的救济和帮助。当穷尽了公力救济和合法的私力救济之后,又缺乏来自社会的支持力量时,被害人走投无路,只能铤而走险了。”③兰跃军、廖建灵:《作为一种犯罪现象的被害人“恶逆变”》,《上海法学研究》(集刊)2019年第3卷。更为严重的是,社会救助的缺乏还容易导致被害人与国家和社会之间的紧张关系,造成被害人对社会正义的扭曲理解,从而使其为了自身的被害恢复而走向报复社会的道路。④田思源:《犯罪被害人的权利与救济》,法律出版社2008年版,第130页。许多反社会型的犯罪就是这样形成的。最后,把社会救助纳入被害人权利体系还能促进守法观念的形成。美国犯罪学家弗兰西斯·卡伦曾经指出,社会救助具有缓冲器的功能,它能培养一个人利他的观念或行为——在被害人得到足够的社会支持时,这种获得感对减少其心理创伤和增强其守法意识具有重要作用,从而可以将犯罪被害人带入守法的良性循环。⑤曹立群、任昕:《犯罪学》,中国人民大学出版社2008年版,第94页,第92页。总之,关于社会防卫和赋予被害人社会救助权利之间的关系,卡伦曾经有过实证研究结论,即社会救助权利的实现程度与被害人犯罪的可能性成反比——在一个给予被害人社会救助越多的社会,其犯罪的可能性就越低;而在一个给予被害人社会救助越少的社会,其犯罪的可能性就越高。⑥曹立群、任昕:《犯罪学》,中国人民大学出版社2008年版,第94页,第92页。

(三)必要性:促进被害人与犯罪嫌疑人或被告人在权利保护上的平衡

长期以来,在被害人权利保护的立法配置上,一直存在较之于犯罪嫌疑人或被告人权利保护的失衡现象。⑦对于这种失衡现象,法学界难辞其咎。长期以来,基于刑事被告人面对强大的国家追诉机器所反衬出来的弱势,法学界(特别是刑法和刑事诉讼法学界)主要关注犯罪嫌疑人或刑事被告人的人权保护问题,结果导致对被害人权利保护问题的研究反而不及对犯罪嫌疑人、被告人或犯罪人权利保护问题的研究。这种学术现象在未成年司法领域尤为突出,整个未成年司法领域的学者都在反复讨论和不断强调如何加强对未成年犯罪人的权利保护,而对未成年人犯罪被害人的权利保护问题却采取视而不见的态度。显然,这种失衡的学术研究必然在一定程度上导致被害人权利体系在立法上的不足,从而加剧被害人权利保护较之于犯罪嫌疑人、被告人或犯罪人权利保护之间的失衡。作为这种失衡现象的一个显著标志,就是包括沉默权制度、无罪推定制度、辩诉交易制度、非法证据排除制度、未成年人犯罪司法制度在内的绝大部分现行刑事司法人权保护制度都是为犯罪嫌疑人或被告人量身定制的。而在被害人的权利保护问题上,立法至今仍止步于如何保障其应有的诉讼地位这样一个陈旧的话题,以至于在被害人社会救助问题上一直没有取得任何实质进展。⑧当然,这个问题并非中国独有。美国学者雷格尼里(A.S.Regnery)早在20世纪70年代也指出过美国刑事司法领域的这个问题。其在《1979年美国国会的被害人立法情况》(1979 Victim Legislation in the USCongress)中写道:“在美国刑事司法制度中,每一个可想到有援助和支持作用的方面,都给予了被告人,犯罪被害人成了被遗忘的角落。”See A.S.Regnery,1979 Victim Legislation in the US Congress:From Victim in International Perspective,National Criminal Justice Reference Service,Hans Joachim Schneider ed.(1982),pp.375-380.2012年《刑事诉讼法》修改时,无论理论界还是实务界都期望该法修改时能对被害人权利保护作出更多规定,但其时该法修改的重点是犯罪嫌疑人和被告人的权利保护,最终在被害人权利保护方面没有加入任何有实质意义的条款,更谈不上涉及被害人社会救助权利的规定。不仅如此,此后最高人民检察院于2014年发布的《关于依法保障律师执业权利的规定》(以下简称《规定》)反而对被害人权利作了不必要的限缩。例如,该《规定》第6条对辩护人的阅卷权规定为“应当允许”,而对被害人代理人的阅卷权则作了“经人民检察院许可”和“也可以”的限定。①该条规定的原文是:“人民检察院应当依法保障律师的阅卷权。自案件移送审查起诉之日起,人民检察院应当允许辩护律师查阅、摘抄、复制本案的案卷材料;经人民检察院许可,诉讼代理人也可以查阅、摘抄、复制本案的案卷材料。”

在实践中同样如此。司法行政部门每年都对刑满释放人员进行社会救助并纳入统计数据,但对被害人的社会救助情况没有任何统计。②这一点可以从《中国法律年鉴》的统计空白得到反映。参见:中国法律年鉴编辑部:《中国法律年鉴》(2018年),中国法律年鉴社2018年版,第213页。在民政部门针对一般社会贫困人口的社会救助名目中以及在各地政府民政部门信息公开的数据中,被害人的社会救助情况同样没有得到任何反映。③参见该局官方网站的信息公开项,网址为:http://mzj.beijing.gov.cn/col/col427/index.htm l。最后访问时间:2021年2月1日。不仅如此,国家每年在被害人权利保障方面的投入也远逊于在犯罪人权利保障方面的投入。以2017年为例,全国监狱系统经费支出共计861亿元,而全国城乡最低生活保障支出只有640.1亿元(农村0.105亿元,城市640亿元),二者相差220多亿元。④中国法律年鉴编辑部:《中国法律年鉴》(2018年),中国法律年鉴社2018年版,第207页。在上述640.1亿元的最低生活保障支出中,扣除特困人员救助、生活无着人员救助和临时救助的支出,能有多少分配到被害人社会救助上?这是不难得出结论的。⑤在国外,比如加拿大,也存在同样的问题。立法者也承认政府对监狱的预算大幅增加而对一些帮助被害人康复服务项目的投入却明显不足。参见:[加]欧文·沃勒:《被遗忘的犯罪被害人权利——回归公平与正义》,曹菁译,群众出版社2017年版,第30页。因此,基于此种现状,为了扶正犯罪人和被害人之间权利保护的失衡状态,实现现代刑事司法和社会正义理论倡导的权利对等和均衡保护的目标,立法很有必要把被害人获得社会救助的权利纳入被害人的权利体系中,以增加被害人权利体系较之于被告人或犯罪人权利体系的比重。

三、权利的范围:被害人有权获得哪些社会救助?

在理论上,福利的范围更多地受制于福利提供者的意愿和财力,而权利的范围则主要受制于权利主体的需求和法律的规定。⑥杨立雄:《社会保障:权利还是恩赐——从历史角度的分析》,《财经科学》2003年第4期。一方面,被害人社会救助获得权与被害人在受犯罪侵害后产生的社会救助需求密切关联,缺乏主体需求基础的权利是没有实质意义的。因此,解析被害人在受犯罪侵害后产生的各种救助需求,是探究被害人社会救助权利范围的基础。另一方面,并非被害人对社会救助的全部需求都能够被法律认可并上升为权利,作为权利基础的社会救助需求必须是合理的、可予规制的。只有那些合理的、可予规制的社会救助需求才能被法律认可并上升为权利。

关于被害人对社会救助的需求和法律(以及为促进此项立法而制定的政策)对社会救助需求的认可或支持之间的对应关系,可以参考加拿大犯罪被害人学者欧文·沃勒关于被害人的核心需求与可予立法(及为促进此项立法而制定的政策)应对的措施之间对应关系的图表。在其中,沃勒把它们总结为八个方面。

表1 被害人的核心需求与可予立法(及为促进此项立法而制定的政策)应对的措施①[加]欧文·沃勒:《被遗忘的犯罪被害人权利——回归公平与正义》,曹菁译,群众出版社2017年版,第33页。

在上述图表中,左列是被害人的社会救助需求,右列是表现为“被害人有权享有的相关立法和政策实施”的应对措施,即国家或社会的责任或被害人的权利。其中,第2项和第6项属于法律救助的内容,可以合为一项社会救助权利;第8项则属于纯粹的政府行政责任,不宜纳入社会救助权利的范围,应当予以排除。这样一来,关于被害人社会救助权利的范围,可以在参考沃勒图表的基础上进一步明确为以下几个方面:

(一)获得经济救助的权利

经济救助主要是指以货币形式提供的救助,代表一定额度货币的购物卡也可以视为经济救助的范畴。由于被害人没有类似于交通肇事被害或责任事故被害那样的保险赔付制度,经济救助对于被害人解决生活困难的重要性不言而喻。如果被害人有生产或恢复生产的需求,除了获得现金给付,应当有权从社会获得必要的贷款支持。对于那些因受犯罪侵害而死亡或丧失劳动能力的被害人而言,其受养人属于间接被害人,他们也应有权从社会获得经济救助。其中,被害人的在学子女应当有权从社会获得助学金或奖学金的救助。

(二)获得物资救助的权利

经济救助虽有操作简易的优点,但不一定能达到具体的救助效果,同时也易被用于日常生活之外的目的。因此,作为经济救助的替代,可以对被害人给予物资救助。物资救助可以体现为被害人所需的食品、衣物、家具以及日常用品,也可以体现为肢体辅助器具、体能恢复器具以及其他相关设备设施,等等。对于有物资需求的被害人,社会应当像对待自然灾害受害者那样,向被害人提供物资救助。特别是对于年老、体弱或行动不便的孤寡被害人,物资救助还可以为之省去难以承受的体力劳动。

(三)获得医疗救助的权利

遭到暴力犯罪侵害的被害人可能因为身体受伤而需要得到医疗救助,这是经济救助或物资救助难以替代的。医疗救助主要是为被害人提供所需的医疗机构、专业医师等医疗资源以及身心康复所需的诊疗服务。提供医疗救助的主体并不限于医疗机构或其工作人员,个人(含志愿者)、企业、民间组织、非政府组织(NGO,含社会团体)以及处理案件的警察也可以帮助被害人寻求医疗救助。对于身体受到伤害需要紧急送医的被害人,上述相关救助主体应将被害人快速送医。对于身体受伤危及生命的被害人,应当提供急救服务。对于受到性犯罪侵害的女性被害人,实施医疗救助的人员不但要告知其被传染性病或怀孕的可能性,而且还要尽快采取相关的医疗救助措施。

(四)获得庇护救助的权利

庇护救助旨在帮助被害人免受犯罪人的再次伤害并使之获得必要的安全感。为了避免再次受到侵害,被害人总是希望自己的人身安全能够得到庇护,这样才能摆脱恐惧心理。通常,在寻衅滋事和家庭暴力之类的犯罪中,由于被害人持续受到暴力或软暴力的侵扰,被害人的这种需求更为强烈而迫切。庇护救助需要一定的场所和设施,各地可以参考2016年《中华人民共和国反家庭暴力法》实施以后一些地方建立“家庭暴力受害者庇护中心”的做法,为被害人建立庇护中心,或把“家庭暴力受害者庇护中心”改造为综合性的庇护中心,为包括刑事被害人在内的各类受害人提供庇护服务。庇护中心不能仅仅提供食宿等基本救助服务,还要提供法律援助、医疗救助、心理帮助等专业性的救助服务。这些专业性的庇护服务可由律师、心理咨询师以及社区志愿者提供,高等院校的专业师生也可以参与其中。同时,庇护救助还需要治安警察的参与和帮助,因为治安警察往往是被害人最初接触的专业人员,对被害人的受害情况以及庇护需求比较了解。

(五)获得精神救助的权利

犯罪对被害人带来的不只是经济损失,也有精神损害。相应地,只要存在精神损害,国家和社会就应尽可能为之提供精神救助,这和经济救助是一样的道理。不过,精神救助不像经济救助那样可以简单地通过给付一定数额的货币或票据而完成,其在具体救助方式上主要表现为精神抚慰和精神疏导,即以精神手段为遭受精神损害的被害人提供救助。在现实中,近年发生的一系列影响力较大的案件也使人们越来越多地关注对被害人的精神救助问题。例如,2011年发生的安徽中学女生周岩毁容案、2016年发生的中国留日学生江歌被杀案以及2017年发生于杭州的保姆莫焕晶纵火案、2019年发生于大连的未成年人蔡某某强奸杀人案,它们无不引起社会舆论的强烈反响并激发人们对精神救助问题的关注。特别是在未成年人犯罪案中,犯罪人往往由于未满法定刑事责任年龄而不被追究刑事责任或不被判处特定刑罚,被害人在心理上难以藉由犯罪人受到刑罚制裁而得到抚慰,因而尤其需要从社会获得精神救助。

(六)获得法律救助的权利

法律救助不限于传统意义上的法律援助,也包括其他相关的法律帮助。律师是为被害人提供法律救助的主要社会力量,高等法学院校的专业师生以及退休的法官、检察官也可以成为法律救助的专业社会力量。就诉讼前而言,法律救助的主要内容在于向被害人提供法律咨询,告知其依法享有的各种权利。就诉讼中而言,法律救助的主要内容在于为被害人提供及时而准确的诉讼信息,帮助被害人提起刑事附带民事诉讼。就诉讼后而言,法律救助更多地体现为与法律相关的人文关怀,既包括告知被害人如何保护自身的安全,也包括协助或代理被害人申请司法救助或寻求社会救助,还包括向被害人提供有关其权利、相关救助机构以及能够帮助被害人身心恢复的各种法律信息资源。

四、被害人获得社会救助的权利在中国的立法化

如前所述,尽管被害人获得社会救助的权利在中国当前具有一定的宪法、立法性文件和地方性法规的依据,但宪法、立法性文件和地方性法规对这一权利的规定还不够具体,也不够明确。在这种情况下,中国仍需进一步对被害人获得社会救助的权利进行立法,以使之明确化和具体化。

在具体操作中,中国对这一权利的立法模式不外乎三种选择:其一,制定单独的被害人社会救助法律或法规,在其中对被害人获得社会救助的权利作出明确而具体的规定,此可谓单独立法模式。中国香港地区采用这一立法模式。早在1973年,当时的港英政府由于受宗主国英国的影响,率先建立被害人社会救助制度,并确立被害人享有从社会接受支援和康复救助的权利。①田思源:《犯罪被害人的权利与救济》,法律出版社2008年版,第67页,第113—117页,第111页。其二,制定综合的被害人救助法律或法规,把被害人获得社会救助和司法救助的权利一并作出规定,此可谓综合立法模式。日本是采用这一立法模式的国家。该国于2004年制定的《犯罪被害人法》把被害人社会救助制度与刑事司法保护制度、司法救助制度、国家补偿制度规定在一起,要求被害人社会救助机构与综合卫生部门以及福利部门进行整合,以帮助被害人获得包括心理康复和情绪复原在内的社会救助。②[加]欧文·沃勒:《被遗忘的犯罪被害人权利——回归公平与正义》,曹菁译,群众出版社2017年版,第98页。不过,由于综合立法模式要求建立跨越法院、检察院、民政部门或司法行政部门的综合救助管理机制,中国移植这一模式将面临较大的技术性障碍。其三,分散立法模式,即在宪法、人权法、被害人保护法、刑事诉讼法或专门的被害人保护法中分别对被害人获得社会救助的权利作出规定。美国是采用这一立法模式的国家。在联邦层面,该国先后通过了《犯罪被害人法案》(Victims of Crime Act,1984)、《普遍公正法》(General Justice Act,2004)③该法即未被美国参议院通过的《全国犯罪被害人宪法修正案》(National Victims of Crime Amendment Passage)。参见[加]欧文·沃勒:《被遗忘的犯罪被害人权利——回归公平与正义》,曹菁译,群众出版社2017年版,第132页。、《性侵被害人法案》(Sexual Assault Survivors Bill,2016)等与被害人权利保护相关的法律,比较全面地规定了被害人获得社会救助的权利,即“在一切被害人需要的领域,向其提供并使其获得相应的服务,以保障被害人能得到必要的援助和支持”。④[加]欧文·沃勒:《被遗忘的犯罪被害人权利——回归公平与正义》,曹菁译,群众出版社2017年版,第43页。各州也有自成体系的被害人社会救助法律。以加州为例,被害人获得社会救助的权利可以在该州宪法、加州被害人权利法案(California’s Victims’Bill of Rights,2008)以及《被害人补偿法案》(Compensation for Victims of Crime Amendment Act,1979)等法律中找到依据。不过,分散立法模式更为适合英美法系国家的立法传统,移植这一立法模式意味着法律体系的重大结构性变动。

相对而言,上述单独立法模式在中国更为可取。这种立法模式适合中国的部门立法传统,在实务界也受到一定支持。例如,时任全国人大代表、河南省高级人民法院院长张立勇曾提交关于制定刑事被害人社会救助法的建议,主张建立对被害人社会救助单独立法。⑤吴倩、乔良:《健全刑事被害人社会救助机制》,《大河报》2013年3月7日,第3版。在被害人社会救助单独立法模式下,被害人获得社会救助的权利在中国的立法化应重点关注以下几个方面:

(一)发展被害人社会救助专业机构

被害人社会救助专业机构承担救助工作的具体实施任务。这类机构可以是政府设立的,也可以是民间成立的。在国外,由“小政府大社会”的理念所决定,被害人社会救助主要依赖民间机构完成,民间的被害人社会救助专业机构是被害人社会救助的重要力量,其中比较著名的有美国的“全美被害人救助组织(National Organization for Victim Association,简称NOVA)”、英国的“被害人支援协会(Victim Support,简称VS)”、德国的“百环组织(Weisser Ring)”以及日本各地的“被害人援助中心”。⑥田思源:《犯罪被害人的权利与救济》,法律出版社2008年版,第67页,第113—117页,第111页。这些机构由法学、医学、社会学、心理学和精神病学等领域的专家以及志愿者组成,既可以提供经济救助,也可以提供经济救助之外的精神救助等其他各种形式的专业救助。⑦田思源:《犯罪被害人的权利与救济》,法律出版社2008年版,第67页,第113—117页,第111页。

迄今为止,中国尚无类似于上述西方国家那样有影响力的被害人社会专业救助机构。在现实中,中国妇联、中国妇女儿童基金会可以对遭遇犯罪侵害的妇女儿童提供一定的社会救助,前述各地的“家庭暴力受害者庇护中心”可以对家庭暴力犯罪被害人给予一定的社会救助,高等法学院校的“法律诊所”⑧法律诊所是一种可以为被告人提供法律援助或为被害人提供法律救助的法学实践教育模式。最早提出“法律诊所”这一概念的是美国现实主义法学教育的领军人物弗兰克(D.Franker),他在对兰德尔经院主义判例教学法的批判中率先提出了“法律诊所”(clinical legal education)的改革设想。中国于21世纪初开启法律诊所这一教学模式并在中国法学会之下设立专门的诊所法律教育专业委员会。参见朱景文主编:《对西方法律传统的挑战——美国批判法律研究运动》,中国检察出版社1996年版,第312—316页以及中国诊所法律教育专业委员会官网:www.cliniclaw.cn。可以对被害人提供法律方面的社会救助。但总体而言,中国的被害人社会救助专业机构还有巨大的发展空间,其中民间的被害人社会救助专业救助机构尤其需要国家为之提供宽松的政策环境和完善的立法保障。

(二)建立被害人社会救助基金

建立被害人社会救助基金是从经济上对被害人进行社会救助的有效手段。1985年联合国通过的《为罪行和滥用权力行为受害者取得公理的基本原则宣言》第13条要求,各成员国应当鼓励设立、加强和扩大被害人救助基金。美国、日本和中国台湾地区均设立了这种基金。①任克勤:《被害人学基本理论研究》,中国人民公安大学出版社、群众出版社2018年版,第416页。基金的来源一般是政府投入和社会捐助。政府投入实质上是源于国家税收,其中美国对基金的政府投入除了国家税收还有刑事罚金。②任克勤:《被害人学基本理论研究》,中国人民公安大学出版社、群众出版社2018年版,第416页。就中国现阶段而言,鉴于政府在社会生活各方面居于主导地位的现实,基金的筹集应当以政府投入为主,在此基础上可以发挥社会力量的作用,鼓励社会资金的进入。在政府投入方面,中国完全可以借鉴美国的做法,在条件成熟时把刑事罚金的一部分或全部投入被害人社会救助基金,使之成为被害人救助基金的一个稳定来源。

救助基金的给付条件既可以是补充性的,也可以是发展性的。被害人在接受国家司法救助之后仍然面临生活困难的,有权获得补充性的基金救助。同时,对于有的被害人来说,即使其可能不符合接受国家司法救助的条件③现行司法救助的适用条件太过严苛。参见赵国玲、徐然:《中国被害人救助的现状、突围与立法构建》,《福建师范大学学报》(哲学社会科学版)2015年第1期。,仍然有权获得基金救助,以满足自身基本生产或生活的需要,或受养人的养老之需,或供养人的教育之需。

(三)合理设定被害人社会救助条件

从域外立法和中国有关规范性文件来看,被害人社会救助条件大体可以分为消极条件和积极条件两个方面。消极条件就是针对不予救助的情形作出规定。例如,如果被害人业已从被告人处获得充分的经济赔偿,社会救助机构可以不再向被害人提供经济救助。积极条件就是针对需要救助的情形作出规定。一般来说,只要被害人遭受犯罪侵害后在经济、医疗、安全庇护、精神状况、法律服务和基本生活物资方面陷入困境并需要救助,原则上就可以获得社会救助。

在经济救助方面,被害人社会救助主要以“救急”和“弥补”为目标,故救助条件不能过严或过苛。例如,就现阶段而言,在被害人社会救助制度中规定接受救助的被害人“不能有小汽车或高档住宅”是合理的,但规定接受救助的被害人不能有基本住房,不能有手机、电视或不能养猫狗之类的宠物,就是不合理的。那么,能否对被害人获得社会救助设定额外的价值评判标准并把它作为是否给予救助的条件呢?对于这个问题,完全可以中性地看待。如果从人权保障的层面进行审视,更容易发现它是完全没有必要的。因此,即使被害人曾有吸毒史、犯罪史、劳改史或曾违反计划生育政策的情况,也有权获得社会救助。

(四)对经济救助之外的其他救助形式作出明确规定

经济救助无疑是重要的,其他社会救助形式同样重要。如前所述,在许多情况下,被害人更关注或更需要的并非单纯的经济救助,而是物资救助、医疗救助、精神救助、庇护救助或法律救助。但是,上述诸种除经济救助之外的救助形式在中国目前完全处于立法空白状态,在实践中也付之阙如。以精神救助为例,暴力犯罪的被害人往往都会因为受到一定程度的精神损害而需要得到精神救助,但精神救助即便在现行被害人司法救助制度中也没有任何体现,遑论以救济贫困人口为主旨的一般社会救助了。正因为如此,未来的被害人社会救助立法应当充分考虑承接现行司法救助和社会救助未能解决的这些问题,把包括精神救助在内的其他各种救助形式作为一个立法重点。

(五)权利的救济途径

“无救济则无权利”。这句法律谚语的意思是:法律对权利规定得再完备,如果公民在权利受到侵犯之后无法获得有效的法律救济的话,这些权利终究只能是停留在纸面上的权利。具体到被害人社会救助领域,既然被害人享有获得社会救助的权利,立法就应保障这一权利的实现并为此设置必要的救济途径。例如,对于行政机关怠于救助或拒绝救助的情形,立法应当赋予被害人提起行政复议或行政诉讼的权利。同时,立法也可以参照残疾人社会救助制度,要求相关企事业单位承担一定的救助责任。对于拒不承担此项责任者,主管部门可以依法进行处罚。

余 论

在被害人社会救助立法完成后,中国将形成不同于贫困人口社会救助制度的被害人社会救助制度。前者主要以“扶贫”和“济困”为目标,是一种福利性的社会救助制度;后者主要以“救急”和“弥补”为目标,是一种权利性的社会救助制度。自此,被害人社会救助不再适用针对低收入者、特困人口、失业人员、受灾人员等贫困人口的一般社会救助制度。

目前,针对贫困人口的一般社会救助是由民政部门负责管理的,但新的被害人社会救助制度建立以后不应仍由民政部门管理,而应由司法行政部门管理。一方面,被害人社会救助虽然具有一定的社会属性,但司法或司法行政属性更强。在具体实施中,救助人员既需要具备一定的司法理念,也需要和公检法部门合作,这些都是民政部门难以胜任的。另一方面,可以作为参照的是,刑满释放人员在中国的社会救助工作也一直由司法行政部门而不是民政部门负责管理。①中国法律年鉴编辑部:《中国法律年鉴》(2018年),中国法律年鉴社2018年版,第213页。既然刑满释放人员的社会救助都能采用这种机制,为何被害人的社会救助反倒不能?

在上述管理机制下,司法行政部门可以建立类似于刑满释放人员社会救助中心的被害人社会救助机构,负责被害人社会救助的承接、决定、实施工作以及相关的统计、调查、沟通工作。具体而言,司法行政机关和公安司法机关之间应当建立被害人社会救助信息沟通机制,由公安司法机关把需要给予社会救助的被害人及其具体情况通报司法行政部门,由司法行政机关负责档案接收、人数统计、受害情况调查。对于符合社会救助条件的被害人,无论先前是否已由公安司法机关给予司法救助,均可由司法行政机关对被害人的受害情况进行调查并据此决定是否向被害人提供社会救助,这是依职权救助。同时,被害人也可以向当地司法行政部门提出社会救助的申请,如果受理申请的司法行政部门认为被害人符合救助条件,也应作出给予社会救助的决定,这是依申请救助。对于符合社会救助条件的,可以直接运用被害人社会救助资金进行救助或组织社会力量为被害人提供救助。在此基础上,各级司法行政部门还有必要通过基层派出机构联络被害人所在的乡镇、村委会或街道办、社区居委会,跟踪救助效果并掌握信息反馈。