划转国有资本充实社保基金的若干思考

■文／余少祥

2017 年11 月，国务院印发《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，从2018 年开始试点到2020 年末，中央政府共划转93 家中央企业和中央金融机构国有资本总额1.68 万亿元。划转工作事关我国养老保险制度设计和财务安排，牵涉诸多方面利益格局的调整，又与国资改革、国企改革、金融市场发展等有着紧密的联系，探索出一条资本收益的分配方案，对市场经济条件下财政分配理论的拓展和衍生具有十分重要的意义和作用。

社会各界尤其是国有企业必须统一认识

为什么要统一认识？划转部分国有资本补充社保基金的讨论从1997 年我国养老保险统账结合制度设立之初就开始了，但这项改革一直没有启动。虽然2009 年出台了国有股减、转持补充社保基金方案，但从全国社保基金公布的数据来看，每年仅有几十亿元。财政部也曾牵头成立“划转部分国有资产充实社保基金工作小组”，由于社会上没有达成共识，尤其是国有企业认识不足，最终未能落实。这次国有资本划转社保基金，找到了国企帮助政府服务社会的恰当路径，为我国公有制产权模式创新提供了有益的尝试和实践场景。

国有资本补充社保基金是偿还历史欠债的必须。1997 年前，我国职工不缴纳养老保险费，在他们退休后这一段时间是视同缴费的，养老保险历史债务因此形成。当时，为了改制、轻装上阵，国家将大量预算投入国有企业，而将退休人员的养老义务交给社会，一方面造成国有资本巨量增长，另一方面导致现在职工养老保险的企业缴费费率居高不下。因此，划转国有资本充实社保基金，是国企履行当年义务、回馈社会的重要途径。

国有资本补充社保基金是弥补其远期缺口的必须。由于我国人口老龄化趋势加剧，退休人口比重不断上升，导致养老保险缴费增长低于支出增长，资金收不抵支。统计显示，2020 年我国养老、失业、工伤保险的总收入5.02 万亿元，总支出5.75 万亿元，当期基金缺口达7300 亿元。尽管“延迟退休”能起到一定作用，但不能无限延迟，也不能将缺口完全留给公共财政。我们为什么要发展国有企业？国有资本补充社保基金正是它的使命之一。

国有资本补充社保基金是现实的必然选择。在全国社保基金成立初期，资金的主要来源之一就有国有股的减、转持。随着国企改制基本完成，这个渠道正在枯竭，社保基金需要拓展新的筹资渠道。在提高缴费费率和扩大覆盖面都已不现实的情况下，针对养老保险所面临的收支不平衡，政府实际上只有两条路可走：一是划转国有资本补充进来，二是继续靠财政补贴。显然，后者十分有限，而前者对体现国有资本全民所有、全民受益理念，以及提高国家社会保障能力、推动国有企业改革、完善国资监管体制都有重要意义。

国有资本如何补充社保基金

国资股份转持或减持。通过全流通的股权分置改革，在国有股上市时划一部分股份给社保基金或将国家控股比例过高的中央企业(包括金融企业)的一部分股份划拨到社保基金，是比较稳健和高效的一种方式。也可通过减持国有股数量，吸引民营资本进入国资领域，将获得的资金用于补充社保基金。通常来说，将国企股份划转社保基金对于国企和社保是双赢，不仅能给社保资金增添保障，而且能给股市形成支撑，有利于打破垄断，逐步实现股权多元化、企业市场化，激发中国经济的内生活力。但是，国有股转减持可能会造成股市价格波动，影响股民利益，这一点在操作时一定要慎重。

划转国有资本的收益权。对于尚未上市或股份化的国企，可以划拨相同比例的国有资本收益权给社保基金，使之通过年度分红获得持续不断的收益。在法律上，社保基金没有资产经营和管理权，但其收益权可依法转让。这种办法需要国家统一安排，制度要规范，具体比例也要统一。但目前有一个现实情况是，我国国企包括上市公司普遍分红很低。而且，拥有收益权不等于就能分红，因为企业经营效益不确定。即便企业有盈利，能否分红，拿多少分红，也不是社保基金能决定的。如果社保基金分红了，其他权利人必定也要分，企业能否承受？这些都需要进一步研究。

将国企利润划拨社保基金。我国国企从1997 年到2007 年没有上缴利润，后来上缴的比例也很低。根据现行规定，烟草、石油石化等资源垄断性行业上缴比例为10%，钢铁、运输、贸易等一般竞争性企业上缴比例为5%，军工企业转制和科研院所企业3 年内暂不上缴。无论是5%还是10%，这个比例都很小。同为国有企业，欧美国家上缴利润比例为42%－65%、新西兰为70%、挪威为20%－53%。因此，用国企利润充实社保基金大有可为。具体可先提高国有资本经营收益分配中划拨社保基金的份额（目前万分之五确实太低），然后再提高现行国企利润上缴比例。参照国外的做法，逐步提高到30%左右是完全可行的。当然，划转利润与股权分红一样，也要避免经济和道德风险。

变卖不良资产直接并入社保。现代政府理论认为，政府作为公共管理和服务机构，主要靠纳税人缴税来维持运转，而不是与民争利，垄断生意和买卖，赚取钱财。政府不是一个经济人，其举办企业通常不以盈利为目的，而是以公共服务为职能，做民间不愿投资或投资周期很长的项目，如邮政、公路和铁路建设等。因此，政府部门不应该有那么多以企业形态存在的资产。在我国，对于破产国有企业以及国企中的闲置和不良资产，完全可以在处置、变卖后直接划入社保基金。对于结构性转型中产能过剩、面临淘汰的国有企业资产，也可以通过招投标和拍卖等方式变现，用所得资金补充社保基金。

划转国有资本的比例

划转股份和收益权的比例。根据现行规定，境内含国有股的上市公司，应将首次公开发行时实际发行股份数量的10%转由社保基金持有。但总体上看，目前国有资本划拨至社保体系的比例偏低，不足国有股份总市值的10%。有部门提出，为实现社会养老保障收支长期平衡，可将国有资本30%－50%甚至超过51%的股份划拨到社保基金。实际上这是不可能的，最终会毁了国企。建议转减持国有股比例和划定国有资本收益权以25%为宜，而且要区别对待，逐步推进，不能急于求成，否则资本市场会有大变动，甚至可能被冲垮。

划转利润的比例。统计显示，2019年我国国企资本总额超过233.9万亿元。根据财政部的数据，2019 年我国国企总利润为3.6 万亿元（利润率1.5%）。而且，国企上缴利润总体比例低，有的一边垄断资源、一边“连年喊亏”，使得国企事实上成为小部分人的“盛宴”，其收益沦为小部分人的利益，在发挥社会保障功能方面严重不足。因此，必须坚持国企改革的理想目标，即成为“公法人”，履行公共职能。参照国外的做法，如果不划转国企股份和收益权，从中划出30%的利润补充社保基金，是完全可行的。

划转国资的总体比例。从山东的情况看,该省已将471 家国企30%的国资陆续划转到省社保基金，总体效果尚可。从全国来看，可考虑将国有股或收益权划转的总体比例限定为20%，太高可能会造成负面效应。划转不是越多越好，而是够了就好。根据世界银行测算，我国养老金缺口为8 万亿－10 万亿元，如果划转20%的国资，就是46.8万亿元，基本能覆盖缺口和还清历史欠债，并将目前过高的缴费率降下来，实现良性循环。

划转资本的经营、管理和监督

企业的经营和管理。按照山东省目前的做法，对完成划转的企业，由省国资委和省社保基金理事会按持有的产权分别行使股东职权、履行股东义务，提名并选举董事、监事。也就是说，社保基金理事会将实质性参与企业的经营管理。有人认为，此举可以促进企业改善治理结构，完善公司制度。事实上，较为理想的状态是，社保基金只行使划转国有资本的收益权和处置权，不参与企业的经营管理，这样既不会改变当前的国有资本经营和管理格局，也不会影响国资委作为国有资本出资人对国有资产的监管工作。

社保基金的经营和管理。对于划转的国有资本，社保基金理事会必须制订合理的投资运营策略，确保这部分资本保值增值。具体来说，可以根据资本形式的不同采取不同的经营管理方式。比如，对于划拨利润和红利收入，可以直接投资国债、地方债、企业债券、中期票据、国家重大工程和重大项目建设等，也可以依法投入股市。对于公司股份（权）和收益权，宜长期持有，以取得所持股份每年分派的红利和滋息，而不是马上变现股票并花掉变现所得，或者违规冒险进行投机炒作，以保证国资支持养老金体系运行的可持续性。

国家对划转资本的监管。建议对划转国有资本充实社保基金建立完整的法规和制度体系，并将国务院有关部门制定的管理办法上升为国务院的专项条例。这个条例就是要对国资划转社保基金进行全面规范。比如，什么样的资本可以划转股份，什么样的资本划拨利润？什么样的资本直接变卖？划转利润和红利是直接划入社保基金，还是在国家财政预算作出安排后，再转移给社保？哪些应该划转全国社保基金，哪些应该划转地方社保基金？在什么情况下、经过什么程序可以使用社保基金？遇到哪些重大事项应向社会和公众披露信息，哪些应该定期披露，哪些需要及时披露？等等，都要明确规范。■