宅基地使用权改革进路法治探析——以农地“三权分置”为视角

吴 迪

（北京化工大学 文法学院 ，北京 100029）

众所周知，土地承 包经营权 的概念是我国 改革开放以后提出的，即将土地所有权和承包经 营权分设，所有权归集体，承包经营权归农户，实行所有权与承包经营权的“两权分离”[1]。土地承 包经营权制度对于解决农民温饱问题，调动农民 的生产积极性起到了积极作用。但是，随着我国的农村经济改革进入深水区，当前的农村经济体制已经难以满足农村的经济发展。国家结合现阶段农村的实际情况，在政策上实行农地所有权、承包权、经营权的“三权分置”。2016年10月中共中央 办 公 厅、国 务院 办 公厅 发 布 的《关于 完善 农 村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》明确肯定并细化了农地“三权分置”的制度设计。2019年再次明确提出了完善落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权的法律法规和政策体系。农地“三权分置”逐步实现对土地经营权的放活流转，并就土地经营权的担保融 资开展实践探索。2018年1月15日，（原）国土资源部部长姜大明在全国国土资源工作会议上，首次提出了宅基地“三 权分 置 ”的 概 念 ，即 宅基 地 所有 权 、资 格权 和使用权的“三权分置”。2018 年中央文件再次明确宅基地“三权分置”，强调通过宅基地“三权分置”，逐步激活农村的闲置住房和宅基地，并 探索宅 基 地所 有 权、资 格 权 和使 用 权的“三 权 分 置 ”。通 过宅 基 地“三 权 分 置 ”，强 化 宅 基 地 所 有 权 ，保留农户资格权，适度放活宅基地和农民房屋财产权[2]。过去“一地两权”的宅基地使用权制度，对于保障农民基本住房需求意义深远 ，但随着农村经济的进一步发展，城市化进程加快 以及农村人口向城市集聚，当前宅基地使用权的 权利内涵已经与我国农村经济的发展需求相背离。“三权分置”下 宅 基 地 制度 势 必需 要改 革 ，如何 改 革 ，如 何 进行 法 律 构 造 可以 借 鉴土 地承 包 经营 权 的 改 革 经验 ，农 地“三权 分 置”提 出较 早，实 践 经验 较 为 丰富，这都为 宅基 地“三权分 置”提 供 了 丰 富的 理 论和实践土壤。

一、历史视 角下耕地集聚的回顾与 宅基地放开流转的困扰应对

宅 基地 制 度 改 革 的 核 心 问 题 就 是 可 能 出 现由于放开宅基地使用权的流转，而导致 农民丧失土地，进而丧失基本的社会保障，从而流离失所 ，成为社会的不稳定因素等问题。现实改革无法通过数据假设完全实现，但是历史研究可以为宅基地制度的改革提供必要的参考。据龙登高（2018）对我国各地1934年的土地普查数据表 明，我们感性地 认 为可 能 出 现 土 地 集聚 最 严 重 的 时 代 反 而并没有出现严重的土地兼并。具 体情况如下：关中地 主富 农 仅 占 土地 12.9%；福 建 、广 东 ，地 主 富农占地比重分别是18%、32%；长江中下游地区，地 主 富 农 占 地 比 重 ，浙 江 为 27% ，安 徽 为 32.5% ；苏南地区最高，达35.3%[3]。而这还没有计算由于永佃权和田面权的存在，大量农地实际 上仍由农民占有。从历史数据上看，即使是剥削相对严重的时代，我国也没有出现土地过度集中的情况。现实的数据足以证明，存在相应的制约因素导致土地无法实现过度集聚。本文将这些制约因素统称为土地自发调节的负反馈机制，土地自发调节的 负反 馈 机制 同 样 也 会 作 用于 宅 基 地 使 用 权 的流转，导致宅基地不会过度集聚。土地自发调节的负反馈机制主要包括如下内容：

（一）中国传统农村社会的继承制度

我国实行的是“一户一宅”，每增加一个自然“户”，就可能新产生一户宅基地。随着 新户的增加，原 来 的 宅 基 地 并不 因 此收 回 ，除 非 这 户 已 经一个 人 没有 了，现 实是 很 难实 现 的，因 为 宅 基 地取得的无偿性和占有的无偿性，使得农户更倾向于拥有更多宅基地。而中国农村的继承制度，使得宅基地的占有更加分散。我国现在女性地位的提高，将继承制度由诸子继承制向所有子女继承制演 进，这与 传 统 的 长子 继 承 制 已 经 完 全 背 道 而驰了。如此分散的占有制度自然也不利于土地的集中，这是我国农村现实的情况所决定的。

（二）流转模式的多样性

宅基地使用权需要创新流转模式，出租、抵押、包括信托和典权等模式的创新，都可以有效的防止出现土地兼并和土地集中的情况。宅基地转让可以设置更为严格的限制，而缓和其他流转方式，这样可以有效抵消和减缓土地集中的趋势。宅基地使用权流转模式的丰富，可以方便农户选择何种方式流转自己的宅基地，保证土地使用权仍保留在自己手里。所以不能因为法律构造麻烦就随意取消我国传统和普遍的交易方式，这也是立法时过度考虑立法成本带来的问题。

（三）土地价值凸显导致农户并不愿意丧失自己的土地使用权

当前我国农地征收的补偿数额非常巨大，导致农户都倾向于保留自己的农地和宅基地。这种投机心理在农户中广泛存 在，所以农户为 了更多利 益，并 不 愿 意丧 失 自己 的 土地 ，但 流 转 宅 基 地获得经济效益是他们所期待的。市场的调节作用完全 可以 应 对农 户 对 于 自 身 土 地 的 流 转 意 愿 和流转方式的选择，并不需要过多行政干预。

（四）国家和政府的 宏观调控

国 家 对 可 能 引 发 土 地 兼 并 的 企 业 或 者 个 人可以通过宏观调控的方式加征房产税，所有的经济行为都是趋利行为，如果高税率依然无法阻挡资本对土地的兼并，那这部分税收正好可以反馈给农户，增加农户的财产性收入，用于发展乡村、建设乡村。目前，房产税没有涉及到宅基地，一旦宅基地入市，宅基地及其上的房屋也将成为房产税的主要税源。与城市房屋相比，农 村房屋材料的 鉴 定 、 房 屋 等 级 的 划 分 都 存 在 巨 大 差 异 ，因此，城市 的 评估 方 法 和 评 估 依 据 难 以 直 接 适 用农 村[4]。但随着国家放开宅基地使用权的流转，宏观调控对于经济的指引作用不断加强，农村不动产的集聚难度也会不断加大，且充足的税收也可以成为社会主义新农村建设的有力支持。

综上，利用 历史分析方法分析当前 宅基地制度流转的困境和担忧，可以为我们改革 宅基地制度减少顾虑、坚定信心。宅基地使用权作为用益物权，本身就该由农民自由处分，如果限制流转，农民就没有办法进行资本融通，不利于农村经济发展。此外，将农民限制在农村，不利于我国城市化的进程。随着宅基地使用权的财产属性日益凸显，激 活宅 基 地 的 财产 属性 ，有 利于 拓 宽 农 民 的财产性收益增收渠道，有利于打破城乡二元格局,促进 城乡 经 济一 体 化 ，对于 实 现社 会 公 平 、带 动农村落后生产力的发展意义深远。放活宅基地的流转可以激发宅基地的资本融通功能，宅 基地的财 产属 性 可 以 为 农 民提 供 创业 和 生 产 经 营 活 动的 启 动 资 金 ，同样 具 有保 护 弱势 群 体 的“ 扶 贫 济困”的功能。宅基地制度的改革和创新，要紧紧围绕农民收入水平的提高，而提高农民的收 入水平就要激发宅基地的财产属性。

二、农地“三权分置”的法理对 比与分 析

土 地 承 包 经 营 权 体 现 了 农 户 对 农 地 的 利 用权 ，宅基 地 使用 权 体现 了 农 户 的 居 住权 ，二 者 都是农户行使其集体成员权能的重要表现。通过对比土地承包经营权和宅基地使用权，分析二者的共同性和差异性，着眼于我国土地 改革的大局。宅 基 地“三 权 分置 ”应 该 和农 地“ 三权 分 置 ”改革形成联动机制，构建统一的农地法律体系。中央系列文件提出并解释了“三权分置”思想，这本身就是农村经营制度的自我创新和完善。土地承包经营权和宅基地使用权的制度创新, 是我们建设现代农村的客观要求。从“两权分离”到“三权分置”的 政 策 调整 ，需 要我 们 在 制 定 政 策时 不 要 孤立地 看待 问 题 ，将 农地 体 系联 动考 虑 ，并 统 筹 和完善相关配套的法律法规。适度的规模经营和农地市场的建立、完善可以切实保障农民权益，并最终达到增加农民财产性收入与城乡一体化发展的“双赢”效果，为实现农业现代化创造有利的条件。

（一）土地承包经营权与宅基地使用权的共同性

宅基地“两权”到“三权”，与农地“三权分置”一 样 ，宅 基地 所 有权 并 没 有 发 生 改变 ，仍 然 是 集体所有。集体所有权制度是从集体所有制发展而来 的 ，并 被 2018 年 修 正 的 《中 华 人 民 共 和 国 宪法》、2019 年 修 正 的 《中 华 人 民 共 和 国 土 地 管 理法》（下 文 简 称“2019《土 地 管 理 法》”）《中 华 人 民共 和国 物 权法》（下 文 简称“《物 权 法》”）乃 至《中华人民共和国民法典》（下文简称“《民法典》”）等法律法规所确认。坚持社会主义土地公有制性质不动摇，无论是土地承包经营权的改革还是宅基地 使用 权 的改 革 ，土 地 的 集 体所 有 权 不 会 因“三权分置”而改变。这是宅基地“三权分置”与农地“三权分置”的根本共同所在。土地承包经营权与宅基地使用权作为集体所有权的重要行使方式，所面临的问题也具有共同性，主要包括集体所有权的虚化和农民集体独立人格的 缺失。《中华人民共和国民法通则》（下文简称“《民法通则》”）将集体所有的组织形式定性为“农民集体”，后来于2018 年 修 正 的 《中 华 人 民 共 和 国 农 村 土 地 承 包法》（下 文 简 称“2018《农 村 土 地 承 包 法》”）《中 华人民 共 和国 村民 委 员会 组 织法》《物 权 法》 以 及《民法典》中都继承了《民法通则》的概念。但“农民 集 体 ”需要 落 地，如 何界 定农 村 集 体 所 有 权 的行使主体是学界所争论的焦点。2018年修正前的《中 华 人 民 共 和 国 农 村 土 地 承 包 法》（下 文 简 称“原《农村土地承包法》”）第12条将土地 发包权赋予给 村 集体 经 济组 织 、村 民 委 员 会 或 者 村 民 小组。2018《农村土地承包法》第13条基本沿袭了原《农村土地承包法》的规定，并未做改变。如果简单的将“农民集体”继续按照三级划分，那么村民委 员 会 和 村 民小 组 都将 成 为 集 体 所 有 权 的 行 使主体。但村民委员会作为国家意志的延伸，显然具备公权的性质，而“农民集体”的经营性财产属于集体的私有利益，赋予村民委员会对集体财产的处 分 权显 然 就等 于 赋 予 了 村 民 委 员 会 对 集 体财产的私有利益[5]。此时，村民委员会成为兼具公权和私权的主体，村民委员会代表农民行使集体所有权，其公权身份和私权身份发生冲突时必然牺 牲私 权 ，而 发生 公 权力 的 无限 扩 张，实 践 中 村民委员会滥用权力的情况并不少见。“农民集体”需要落地，“农民集体”需要相 应的组织形式行使权利，这都是我们下一步改革农村土地制度过程中所必须要解决的。我国当前法律和政策缺乏对农村集体经济组织形式的明确规定，“农民集体”如何行使所有权，如何真正让村民的意志可以有效表达，需要村民个体的成员权与农民集体的所有权相结合，形成统一的权利体系。“三权分置”的初衷绝不是弱化农村集体的所有权，而是通过“三权分置”的引入，真正让“农民集体 ”的所有权得以彰显[6]。

（二）土地承 包权与 宅基地资 格的性 质争论

1.土地承包权的性质争议

一 些 学 者 认 为 土 地 承 包 权 是 成 员 权 （身 份权），理由是承包权类似资格权，经营权是从承包权引申出来的。本文支持承包权是财 产权，不是身份权。具体理由如下：

（1）承包权是本集体 经济组织成员所享有的一项民事权利，但权利人并不一定可以获得支配承包地的权利。我国施行的“增人不增地，减人不减地 ”政 策 ，实际 取 得承 包地 与 集 体 成 员 身 份 不产生必然联系。

（2）土 地承 包 权 以 户 为 单 位 ，宅 基 地 的 分 配制度上也是“一户一宅”。从这个意义上，二者都不具备集体成员资格的构成要件，因为集体成员权的主体是成员个体。集体成员具有自愿选择退出集 体的 权 利 ，一 人退 出，并 不 影 响 其 所 在 户 的承包资格。成员权类似民事权利能力，始于出生，终于死亡，显然二者的存续期间不 同。成员权的管理属性也是承包权所不具备的，强行将承包权理解为集体成员权，显然不符合放活流转土地经营权的目的[7]。

（3）从 承 包 关 系 的 稳 定 来 看 ，强 调 承 包 权 是成员权，显然会引发关于农户主体资格如何 认定的问题。这一方面可能加大村民委员会或村农民集体对于资格认定的风险，因为一旦认定承包权人不具备成员权资格，那就 会使其丧失承 包权，而承包权的变动必然会影响 经营权的流转 ，牵一发而动全身。另一方面，承包权本身就是用益物权 ，作 为 用益 物 权又 兼 具身 份性 ，显 然 难 以 为 我国现有的法律权利体系 所涵盖。由此可见 ，土地承包权更接近于财产权，而非身份权。

2.宅基地资格权兼具身份性和财产性

“两权”下的宅基地使用权制度，农房所有权和土地所有权是分开的，这事实上就是一种类似地上权的制度。我国特有的土地利用状况决定了无 论是 城 市 土 地 和 还是 农 村 土 地 都 以 土 地 使 用权这一土地利用方式而存在。陈小君等学者认为“土地使用权”属于土地所有 权使用权能的 表现形式，是一种独立的民事权利。宅基地使用权是我国农村土地制度下的特有使用权，它与国有建设 用 地 使 用 权 并列 为 我国 建 设 用 地 的 两 种 主 要方式[8]。我国土地所有权归属于国家和集体，农房的所有权归属于农户，事实已经产生了建筑物所有权和土地所有权分离的状况。我国当前的宅基地制度，继承了罗马法上“土 地吸附地上建 筑物”的原则，房地一体。宅基地使用权制度就是为了构 建集 体 所 有 权人 和 宅基 地 使 用 权 人 之 间 共 享收益、共担风险的物权平衡关系。

目 前 ，我 国 宅 基 地 的 分 配 原 则 是 “ 一 户 一宅”，新分出去的户可以向村 农民集体 申请宅基地，用来建造房屋。宅基地“三权分置”提出要保留 农户“资 格权 ”，解读 宅 基地“ 三 权 分 置 ”，就 要明确农户“资格权”的定义。宅基地资格权到底是身份权还是财产权，一直为学术界 所争论。宅基地资格权的身份属性，来源于 农村集体经济组织成员身份与农村集体经济组织的紧密联系，没有集体成员资格身份，就没有相应的成员权身份。但随着宅基地使用权财产属性的日益凸显，宅基地使 用 权的 流 转能 否 突 破农 村 集 体 经 济 组 织 成员身份的限制已经被提上了日程，但 目前从2019年中央农村工作领导小组办公室、农业农村部发布的 《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（下文简称“《农村宅基地管理 通知》”）中可知，中央 还是 严 格 将 宅 基 地流 转 限定 在 农 村 集 体 经 济组织内部的，《农村宅基地管理通知》明确提出严禁城镇居民到农村购买宅基地，严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。严禁借流转之名违法违规圈占、买卖宅基地。宅基地“三权分置”实 质是 放 开 宅 基地 使用 权 的流 转 ，去 激 活 宅基地 作 为财 产 权 利 的属 性[9]，但 宅 基 地 资 格 权 的身份 属 性需 要 被 保 留 ，因 此，宅 基 地 资 格 权 是 一项兼具身份性和财产性的复合型权利。作为一种复合 型权 利 ，宅 基 地资 格 权 主 要 包 括 两 方 面 内容：一 是 宅 基 地身 份 权，即 农户 基 于 成 员 身 份 享有的分配宅基地并占有、使用宅基地的身份权 ；二是 宅基 地 利用 权 ，即 农 户可 以占 有 、使 用 宅 基地的权利。《民法典（物权编）》第362条明确将“宅基地 使用 权 ”规 定 为我 国法 定 物权 ，并 将 宅 基 地使用权定性为具有占有、使用权能的土地用益物权。宅基地“三权分置”就是要强调宅基地成员的资格 身份 ，要 保 障 农村 村民“户 有所 居 ”，要 充 分保障农村居民的居住权。放活宅基地使用权的流转，前提是要构建“户有所居”的农民住房保障体系，逐步提高农民的居住水平和生活质量。农村经济需要发展，但农村的安定也是需要 在发展和改革中予以坚持的，保留农户资格权对 于农村的长治久安具有深远影响。

（三）土地经营权的次级用益 物权架 构与宅基地使用权的流转受限

1.土地承包经营权法理解析

我国2018《农村 土地承 包法》明确 规定了土地经营权，并规定承包方可以通过出租 、入股或者其他方式向他人流转土地经营权，土地经营权已经完全进入流通领域。本文参考了蔡立东关于用益物权之上设立次级用益物权的观点。蔡立东（2017）认 为农地 所有权、土地承 包 权 与 土地经营权三者的关系可以表述为：土地承包权的客体为农地所有权，经营权的客体为承包权，承包权与经营权虽然都为用益物权，但客体指向不同[10]。张克俊（2016）对土地承包经营权的权利构造做了更细致的论述，即土地承包经营权的母权是土地承包经营权所有权，土地承包权和土地经营权都是由土地承包经营权所有权派生而来的。土地承包权和土地经营权属于独立的用益物权，而土地经营权由土地承包权衍生而来[11]。土地承包权限制土地承包经营权所有权的行使，这体现了用益物权在一定范围内限制所有权的行使，同理，土地经营权在一定范围内也抑制着土地承包权的行使。由此可知，土地承包权与经营权彼此重叠且相互制约，土地经营权实质是对土地承包权的时间分割，土地经营权的行使，会限制土地承包权的行使。实践中，赋予农户流转土地经营权，母权利生成子权利，土地承包权作为母权利产生土地经营权，这种权利构造完全符合地上权制度中用益物权上可以设立新的次级用益物权的推论。通过设立次级用益物权的方式，对于稳定农户承包权，保障土地经营权主体的利益，提高土地产出率、资源利用率，推动农业结构升级具有重要的现实意义。农地“三权分置”的权利构造核心是多层次权利客体的创设，通过土地承包人设定土地经营权，其客体标的直接指向土地承包权，而土地承包权则是土地所 有权人设立的用 益物权，土地承包权与土地经营权属于不同层次客体上存在的用益物权，可以同时成立而并不冲突[12]。权利用益物权体系的构建，使得用益物权体系的包容性大大加强，承包权与经营权分置的制度设计正是基于权利用益物权体系的构建[13]。

2.宅基地使用权与宅基地资格权的关系

宅基地“三权分置 ”可以借鉴 农地“三权分置”模式，但二者权属构造存在较大差别，不可等同而视。宅基地资格权被认为是兼具成员属性和财产属性的权利，这与“两权分离”下的宅基地使用权基本一致，只是“两权分离”下的宅基地使用权受政策和法律限制，不得流转 。通过梳理宅基地使用权的发展历程，我们可以发现“三权分置”下 的宅 基地 资 格权 是“两 权 分离 ”下宅 基 地 使 用权的继承和发展，二者都旨在严格保护集体成员的利益，具有较强的福利性和身份性。《农村宅基地管理通知》强调农村宅基地只限于农村集体成员使用，任何城市居民到农村购买宅基地建造会所是明令禁止的。显然，宅基 地只限于村集 体经济组织内部成员享有[14]。

“三 权 分 置 ”下 宅基 地 资格 权 涵 盖 了“ 两 权 ”下宅基地使用权的内容，属于兼具身份性和财产性的权利。宅基地资格权人基于身份，占有、使用宅基 地，而 并 不 对 宅基 地进 行 流转 ，此 时 的 宅 基地资 格 权与“两权 分 离”下 的宅 基 地 使 用 权 就 基本一致。而一旦宅基地资格权人对宅基地进行流转，也 就是“三权 分 置”下 的宅 基 地 资 格权 ，相 较于“两权分离”下的宅基地使用权，此时受限制的宅基 地使 用 权就 成 为完 整 的 、不 受 限 的 用 益 物权。“三权分置”下宅基地资格权继承和发展了“两权分离”下宅基地使用权的内容。如此制度设计，主 要有 以 下 两 方面 考虑 ：一 是“三 权 分 置 ”下宅基 地 资格 权 延续 了“两 权分 离 ”下宅 基 地 使 用权的 权利 属 性，有 利于 维 护 现 有 法 律 框 架 的 稳定；二是宅基地使用权的用益物权的性质并未发生改变，而政策提出的宅基地资格权完全可以定义为兼具财产性和身份性的复合权利，而无需在身份权和财产权的性质上一直争论不休。本轮土地改革的目的就是放活宅基地使用权的 流转，激活宅基地的财产属性，为此目的，不需另起争执。《民法 典（物 权 编）》所 指 的“宅 基地 使 用 权 ”并 没有发生改变，其完全被政策术语中的宅基地资格所覆盖和发展，不仅能维持既有法律制度内容不变，还可以减少立法成本。

三、宅基地“三权分 置”的法律进路

宅基地“三权分置”包括宅基地所有权、宅基地资格权、宅基地使用权。宅基地所有权并未发生改变，针对宅基地所有权的改革主要侧重于“强权赋能”和加强管理。宅基地“资格权”如何定性？“三权分置”下宅基地使用权如何放活流转？这些问题都是我们研究宅基地“三权分 置”的核心所在，本文在此基础上也拟提出 宅基地“三权分置”的未来法律发展进路，以期为宅基地制度改革提供参考。

（一）落实宅基地所有权权能

强 化集 体 所有 权 是宅 基 地“ 三 权 分 置 ”的 起点和基础，宅基地所有权人对宅基地享有占有、使用、收益和处分的权利。虽然一定程度上，宅基地 所 有 权 人 将宅 基 地占 有 、使 用 、收 益 的 权 利 让渡给宅基地使用权人。但宅基地所有权人仍应该强化其各项权能，并通过分离宅基地所有权中的使用权能给宅基地使用权人，从而进一步完善宅基地使用权的物权构造。

1.占有权能

占 有权 能 体 现 了 土 地 所 有 人 对 土 地 实 际 掌握和控制的权利，宅基地所有权人并不 直接占有宅基地，而是将宅基地占有权能让渡给 宅基地使用权人。既然宅基地使用权人只是代行宅基地所有权人的权利而占有宅基地，那么这种“占有”就应该有时间限制，不然就无法区分宅基地所有权人和 宅 基 地 使 用 权 人 的 权 利 时 间 分 界 点 。 2018《农村土地承包法》 第21条就明确规定了耕地的承包期为30年。草地的承包期为30年至50年。林地的承包期为30年至70年。我国当前对宅基地使用权就没有规定限期，事实 上宅基地使用权已经被当成无期限的农民“私权”。宅基地“三权分置”政策提出后，宅基地使用权作为财 产性权益，其期限就应该予以规定。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条也规定了 居住 用 地 的 土地 使 用 权 出 让 最 高 年 限 为 70年。无论是从农用地的利用，还是参照城市建设用地的使用年限限制，宅基地使用权都应该设定时间界限，从而可以对宅基地使用权和宅基地所有权予以区分，方便宅基地所有权对宅基地使用权的 回收和管理[15]。具 体时间为多少 ，本 文 支持应该将宅基地使用权的使用年限 设定为70年，参考城市居住用地的使用年限。具体理 由如下：一方面，有利于强化宅基地所有权主体的 所有权权能。超期使用的宅基地，宅基地所有权主体有权利收回并可以进行分配。另一方面，我国正处于二元经济向一元经济的过渡时期，如此设定，可以统筹城乡发展，具有前瞻性。最后，《中华人民共 和国 城 镇国 有 土 地 使 用 权出 让 和 转 让 暂 行 条例》已经不太适应我国将来的土地使用权发展趋势 ，城 乡 统 筹 下，农 村 建设 用 地 与 城 市 建 设 用 地实现“同 地 、同 价、同 权 ”必 将催 生 新的 法 律规 范予以调整，作为建设用地的土地使用权使用期限同步是一个较为合理的方向。

2.使用权能

2019《土地管理法》第62条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准 。根据《中国农村发展报告（2020）》可知全国 农村宅基地额空置率达 10.7%，部分地 区乡村 农房空置 率 超过35%[16]，通过以上数据可以看出，我国宅基地闲置现象较为普遍且突出。导致宅基地闲置的根本原因就在于宅基地使用权的无偿性。强化宅基地所有权的使用权能，就应该对闲置宅基地的情况予以治理 ，一户 多 宅 、违规 多 占宅 基 地等 情 况 应 该 及 时调查 、记 录 ，至 于是 农 村集 体经 济 组织 对 上 述 宅基地实行有偿使用，或通过农地农屋使 用税的形式实现尚待研究。

3.收益权能

《民法典（物权编）》第 362条维持了《物权法》对宅基地使用权的规定，即宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。完整的用 益 物权 包 括 占 有 、使 用 、收 益 权 能 ，宅 基 地 作为生产资料，具有相应的收益性，但《物权法》和《民法典（物权编）》都只将宅基地使用权限定为占有、使用权能，显然是不合乎物 权完整性 要求的。宅基地收益权是指宅基地使用权人利用宅基地获取新增经济价值的权利。宅基地“三权分置”就是要重新强化农村集体经济组织对于宅基地收益分配的权利。通过调和个人和村集体的矛盾，找到 一 条集 体—个人—财产与福 利 相互协调的路径。试点地区中江西 余江将宅基地流转收益 分为房屋收益和宅基地收益，农村集体经济组织可以分享部分 宅基地收 益。云南大理在宅基地出租、入股时，按照宅基地现有使用面积每年向农村集体经济组织 缴纳土地 收益调节金。强化宅基地所有权权能，首要就是强化宅基地所有权人的收益权能 ，强化宅基地所有权人对宅基地的收益分配 权，就 要完善 宅基地使用权的物权结构。宅基地收益权 作为一 种分享权，通过宅基地所有权人 和宅基地 使用权人的权利分享和义务分担实现宅基地使 用权的经营和流转，如果不赋予宅 基地 所有 权人 和宅 基 地使用权人必要的收益权，那么 放活宅基 地使用权的流转就丧失了流转动力。

4.处分权能

所有权的核心要 义就是对 所有物 具有处 分权能，我国宅基地的审批权一直以来都属于各级政府，2019《土地管理法》第62条规定农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准。较之原《土地管理法》，虽然宅基地的批准层级由县级人民政府下放到乡（镇）人民政府有所进步，但宅基地所有权的主体依然没有获得宅基地的审批权，无法直接处分宅基地。宅基地所有权人要强化对宅基地的处分权，就要赋予宅基地所有权主体的审批权和管理权。需要注意的是涉及到宅基地管理的重大事项，比如宅基地的规划、分配、使用、处分等问题时要通过村民代表大会讨论产生决议，保障农民集体成员通过表决权、知情权等成员权有效行使集体土地所有权。有无土地处分权是区分土地所有权和土地使用权的界 限。根据《民法典（物权编）》第240条的规定，所有权人对自 己所有的不动产或者动产，依照 法律规定 享有占有、使 用 、收 益 和 处 分的 权 利，但 是 关 于 宅 基 地 所 有权 的行 使 ，却 受 到 诸 多限 制 ，无 法 落 实 其 处 分 权能。宅基地“三权分置”下应充分赋予宅基地所有权主体的处分权能，强化其对宅基地的管理和处分权能。

（二）宅基地 资格权 的股权固化

宅基地资格权离不开宅基地所有权，宅基地所有权又属于集体所有权的范畴，我国对于集体所有权的定义 主要来源于1962年的“人民公 社六十 条 ”，我国 当 前法 律 中 的“农 民 集 体 ”这 个 概 念正是基于当时社员组成的自然村落为基础。时至今 日，当 时 的 社 员 组 织已 经 基 本 解 体 ，农 民 与 集体之间的唯一纽带就是土地。但我国城市化进程加 快，二 元 经 济 向 一 元经 济 转 型 ，越 来 越 多 的 农民进城务工，农民工的子女求学、务工、就业形势都 冲击 着 我国 当 前的 经 济 结 构 。 如 何 妥 善 安 置“农民集体”成员的地权是我国土地改革的 难点所在，我国目前尚没有完整的法律制度可以 确定集体成员资格及成员权利保护，这些都很大 程度上 阻 碍了 农 村 集 体 成 员 资 格 的 认 定 和 农 村 土 地的流转实践。

我国 当 前 施 行 的 土 地 政 策 主 要 是 以 户 为 单位，并且按照“增人不增 地、减人不减地”的原则，落实到每个农户家庭。如果将宅基地资格权认定为个人权利，也就是将宅基地资格权认定为成员权，那么必然会涉及到个人和户相分离的情况而难以实际运行。现实中农民更愿意将成员权认定为“ 股 权 ”，这 样 无 论 农 户中 的 个 体 如 何 变 化 ，作为“户”的股权不会变化 ，农户资格权向股权的方向 发展 ，也 符 合我 国 特别 法 人 的 治 理 机 构 ，符 合农业大生产的发展趋势。宅基地资格权的法律内涵应该与集体成员权相一致，我们研究宅基地资格权应与集体成员权统筹考虑，充分考虑到集体成员资格认定的难点和特殊性。“户”作为我国农村的基本单位，有其特殊性和合理性，但涉 及到“户”的成员如何认定以及比如外嫁女的问题时，将宅基地资格权认定为股权就显得更具操作可能性。

（三）放活宅基地使用权的流转与流转模式探析

宅基地“三权分置”逐步放开了对宅基地使用权的流转限制，但放活宅基地使用权的流转限制必须在保留农户资格权的前提之下。“三权分置”下的宅基地使用权区别于“两 权分离 ”下的宅基地使用权的根本点就在于宅基地使用权能否流转、如何流转。完整的宅基地使用权作为用 益 物 权 ，应 该 享 有 占 有 、使 用 、收 益 的 权 能 。“三权分置”下的宅基地使用权作为一项可流转的财产权利，这一项权利是由宅基地使用权人为其他民事主体所创设的、具有一定期限的、可以自由转让 （包括用来抵押担保和出资设立公司）的对宅基地占有、使用和收益的权利。“三权分置”的目的不是创设新的权利，而是对于权利进行分解和重构，以达到激活宅基地财产价值的目的。宅基地使用权流转方式则可以参考土地承包经营权“用益物权—次级用益物权”的流转模式，在宅基地使用权上设立其他用益物权，从而将宅基地使用权让渡给宅基地使用权受让人，在约定或者法定的期限内宅基地受让权人可以行使宅基地使用权的权利。如果宅基地使用权人与宅基地受让人发生约定、法定事由或者宅基地用益物权权利届满，宅基地使用权人就可以收回宅基地，恢复其对宅基地的完整权利[17]。这种模式下，宅基地使用权人的身份性不因宅基地使用权流转而发生改变，而宅基地使用权则可以随着房屋所有权再次流转，不受宅基地成员身份的限制。对于宅基地使用权的再流转也不必设计成“宅基地经 营权”，而可以视农户流转宅基地的方式、社会主体分别对应既有实定法中的法律行为，分别称作宅基地抵押权、宅基地租赁权等。此外，针对宅基地使用权当前没有的流转方式，如果在后续的宅基地流转过程中得以创新，都可以直接适用宅基地“三权分置”的配置，而不需要新设立法律构造。

四、结 语

禁 止宅 基 地 流 转 的 观 点 主 要 从 宅 基 地 取 得的无 偿 性、宅 基 地 身份 性 、宅基 地 作 为 社 会 保 障的福利性角度提出宅基地不可以入市。如果放开宅基地使用权流转，还会损 害集体财产的 利益。这些 观 点对 于 宅基 地“三 权分 置 ”改 革 提 供 了 反面的思考范本，作为参 考依据十分宝贵。但物权平 等 原 则 决 定 了 宅 基 地 使 用 权 应 该 放 开 流 转 ，《民 法 典（物 权 编）》突 出 的性 质 就 是 物 权 平 等 原则，当前同属于建设用地的宅基地使用权和国有建设 用 地 使 用 权 却在 利 用 上 受 到 完 全 不 平 等 的对待[18]。有些学者认为造成这种歧视根源在于二者法律性质的完全不同，而法律性 质的不同 又来源于二者的所有制形式不同。那么集体所有与国家所 有两 种 所有 制 形式 的 差 别 是 否 足 以 成 为 论证宅基地使用权能否被平等对待的关键呢？事实上，集体所有和国家所有都是公有 制经济的实现形式。而集体土地与国有土地“同权”观点的法理基础是物权平等保护规则[19]。如果把“劳动群众”认为是“全民所有”的一部分，那国家所有 显然是集体所有的上位概念，这显然是不成立的。我国宪 法明 确规 定 了国 有 土 地 和 集 体 土 地 这 两 个 概念，并且应该是平行概念。宅基地“三权 分置”放活宅基地使用权的流转，就是对 当前宅基 地使用权弱物权性的调整，赋予宅基地所有权用 益物权的完 整 权能 ，明确 宅 基 地 资格 权 的 含 义 ，并 放 开宅基地使用权的流转，积极面对各 种所有制 作为物权主体的平等，赋予国有土地与集体土地 两种所 有权 同 等 的 法 律 地位 应 该 是 物 权 平 等 原 则 的内在需要。

宅 基 地 放 开 流 转 是 大 势 所 趋 ，如 何 流 转 才是我们应该讨论的问题。宅基地使用权作为用益物权，设立的初衷就是要进入市场 ，作为财产流通[20]。所以此时只看到宅基地的福利性显得过于片面化。中国经济已经进入新时代，不能以停滞的、静止的眼光看待宅基地使用权流转的问题。当下的中国需要的是新型农民，他们不再是传统意义上缺乏知识的农业生产者，而是具备了一定的学历和能力的现代化农业工人，而当下的农业也不仅仅 是 单纯的第 一产业 ，而是与工业、商业、服务业等第二第三产业联系日益紧密的复合型产业。此时，进行宅基地使用权的流转，能吸引更多人从事农业，也对发掘其背后的财产价值具有重要意义。因此，放宽宅基地使用权流转，既有利于新型农民群体的 扩大，也有利于农村产业的发展。过去，养老保险也曾被认为是“绝对的福利”，不敢让它承受市场的风险。但是 现 在，因 社会 的 进 步 ，控险 抗 险 能 力 的 增 强 ，养老保险金也大胆 地 尝试市 场 化运作 ，为社会带来更大的利益。因而，宅基地使用权的流转是合乎时宜的。此外，目前我国面临着乡村振兴的新的历史性任务，宅基地使用权的 流转，无疑是一个突破点。广大的农村人口可以通过正当的法律程序流转宅基地 使用 权，从 而获得 经济利益。综上，宅基地使用权的流转不仅仅是法律上的理论研究，只有将其放于现在中国经济的大背景下，才能更加凸显其巨大价值。