治安管理处罚案件的证明标准

赵 毅 ，王丽丽

（天津公安警官职业学院，天津 300382）

我国法律对于公安机关办理治 安管理 处罚案件适用怎样的证明标准在 《治安管理处罚法》中并没有明确的规定，证明标准更多的存在于诉讼领域，如刑事诉讼中规定“证据确实充分”这一标准①，在行政诉讼中出现“证据确凿”的表述②，而在民事案件中则提到“具有高度可能性”③。这些规定对于完善《治安管理处罚法》，确定治安管理处罚案件的证明标准具有一定借鉴意义，但应当注意不能照搬照抄，更不能直接以诉讼证明标准替代治安管理处罚证明标准。治安管理处罚案件具有特殊性，应当制定符合其自身特点、用语明确、适应性强的证明标准，以此来保证案件的公正高效。

一、关于“证据确实充分 ”的法律含义解析

在我国法律规范中，当提到证明标准的时候会 出现 “证 据充 分”、“证据 确凿 ”、“证 据 确 实 充分”、“证据不足”这些表述方法。一直以来，“证据确实充分”被视为是一种非常严格的证据标准，尤其表现在刑事法律中，并受到广泛的关注。在对证明标准制度进行探讨之前，我们首先对这些用语的含义进行厘清，以确保对证明标准有较为清晰地阐述。

从 这些词 语字 面含义 来看，“证 据 不足”是证据 充 足 、充 分 的 对 立 面 ，本 质 上 表 达 的 是 同 一 类含 义。“确 实”与“确 凿”在 语言上 是同 义 词 ，虽 用字不同，但含义相同。因此，以上表述可以归为两类 ，即“证据 充分（足）”与“证 据确 实（凿）”。也 就是说 ，在 我国法 律规 范中 使 用了 “证 据 充 分 ”与“证据确实”两类表述方 法，但是 它们 是 否 属于 同一含义却不甚明确。《行政诉讼法》第69条提到人民法 院判决 驳回原 告的诉讼请 求 的 条件 包括“证据 确凿”，第70条提 出人 民 法 院 判决 撤 销 或 者部分 撤销行 政行 为的条 件包括“主 要 证 据不 足的 ”，如 此 的 表 述 使 我 们 有 理 由 认 为“ 证 据 确 凿 ”的 对立面是“证据不足”，由 此推 定“证 据确 凿（实）”与“证据充 足（分）”的法 律含 义是相 同 的，应做 同一理解。《刑事诉讼法》中规定了“证据确实充分”，并列使用了“确实”和“充分”，“确实”与“充分”如为 同义，反 复 则显 得法 律规范臃肿 ，因 此 两 词 在此所表达的含义应不相同。此外，一些法律规范中仅使用了“证据确凿”或“证据充分”的表述，那么就不存在用语冲突问题。关于“证据确实”与“证据充分”的法律含义，我们认为应该作如下理解。从文字的含义理解，“确实”是确切信实、真实、实在，“充分”是充足，它们在语言中的意思是不同的。从法律规范层面，“确实”与“充分”表达了对证据的不同要求，“确实”更强调证据真实，“充分”更强调证据充足。关于“证据确实充分”的含义，我们认同这样一种观点：无论是“优势概率的证明”，还是“排除合理怀疑的证明”，其实都是同“证据确实充分”的标准不存在矛盾。它们不过是从不同角度进行的界定。“证据确实充分”是就认定 证据 而 言，“优势 概率的证明 ”和“排除 合 理怀疑的证明”是就认定事实而言的。虽然“排除合理 怀 疑 ”的 证 明 标 准 高 于“ 优 势 概 率 ”的 证 明 标准，但 两 者所 依据 的 证据 都必 须 是“确 实 ”的，都必须具有真实可靠性。只不过在民事诉讼和行政诉 讼中 ，只 要 证明 达到“优 势概 率 ”的程 度，法律就 认为 其“充分”了 ，而 在刑 事诉 讼 中，只有 当证明 达 到“ 排 除 合 理 怀 疑 ”的 程 度 ，法 律 才 认 可 其“充分”[1]。“证据充分”说明证据已经满足了证明标 准的 要求 ，而 针对 不 同性 质的 案 件，法 律 规 定了不同的证明标准，只要达到该证明标准的要求即为“证据充分”，可见“证据充分”本身并不是一个 证明标准 ，而 是对 案 件 满 足 了 证 明 标 准 的 评价。同理，“证据不足”则是对案件未满足证明标准的否定性评价。“证据确实”则要求证据材料查证属实，属于对证据能力的要求，指证据客观、真实且符合法定程序。“确实”与“充分”是对证据进行的不同维度的评价，在法律规范中可以一起使用也可以分开使用。目前我国法律条文中出现的“证据确实”与“证据充分”在表达上并不统一，不能简单地从字面予以解释，应综合整个法律条文来考察它们的含义。

从上 面的 分析我们 可 以看 出，无 论 “证据 确实”还 是“证 据 充分 ”，哪种 表达 方式 都 不适 合用于对证 明标准进行阐述。关于 证明标准的用语，我 们可以借 鉴国 外的一些 表 达方 法 ，同时 使用 符合 本国国情的表达 方式 ，但 是无论如 何 ，都 应从法律 层面对这些用语加以释明。

二、治安管理处罚案件证明标准与行政诉讼证明标准的关系

治安管理处罚证明标准是否应与行政诉讼证明标准相一致，治安管理处罚中的证明标准用于说明对违法事实的认定需要证据达到怎样的证明程度。行政诉讼对于行政行为的审查分为两个部分，一部分是对行政行为认定事实和证据进行审查，一部分是对行政行为程序是否符合法律规定进行审查。行政诉讼具有复审性，其审查治安管理处罚行为是否合法，是审查治安管理处罚行为是否符合治安管理处罚法律规范的规定，包括审查治安违法行为的事实和证据以及审查治安管理处罚行为的程序。其中对于事实和证据的审查包括审查治安管理处罚行为中收集的证据是否达到治安管理处罚法律规范所要求的证明标准，如果达到则治安管理处罚中公安机关对事实的认定为合法，否则被判断为不合法。在时间顺序上，行政行为发生在行 政复议 和 行政诉 讼 之 前，行 政 机关 在准 备 作 出 行 政 行 为 时 就 必 须 准 确 推 测 未 来 法 院对行 政行 为适用 的证 明标 准 ，这无 疑 是 非常 困 难的[2]。因此，在行政诉讼中关于治安管理处罚中对事实加以认定的证明标准应以治安管理处罚法的规定为基础，与治安管理处罚法保持一致，即在逻辑顺序上应先有治安管理处罚法关于证明标准的规定。行政诉讼活动是在诉讼中对这一法律规定的维护和适用，以确保公安机关对治安管理处罚法所规定的证明标准予以贯彻执行。而在行政诉讼中证明行政程序是否合法由行政诉讼法予以规定。公安机关在治安管理执法中是执行执法程序，而非证明执法程序。因此，治安管理处罚法仅规定执法程序即可，不需要规定证明执法程序合法的证明标准。

我国行政诉讼的突出特点是，以行政行为为中心[3]。从以上分析我们可以看出，行政诉讼对治安案件事实的认定不应有独立的证明标准，行政诉讼应适用治安管理处罚法中关于违法行为的证明标准，来对治安管理行为中对事实和证据的认定是否正确进行判断。如果行政诉讼法设立独立的诉讼标准，行政诉讼与治安管理处罚对于违法事实的认定则会出现不一致的情形。行政诉讼与治安管理处罚行为规定不同的证明标准会使涉诉行政行为与未涉诉行政行为的判断标准出现不一致，损害法律的权威。行政行为具有多样性，行政诉讼行为是一致的，在行政诉讼法中规定的证明标准只能是单一的证明标准，而这一证明标准是否能够适应所有种类的行政行为的需要是值得怀疑的。因此，行政诉讼关于违法事实的证明标准与治安管理处罚行为的证明标准的关系是：先有治安管理处罚的证明标准，再有行政诉讼证明标准；行政诉讼证明标准与治安管理处罚的证明标准在认定违法事实上相一致；行政诉讼中不应规定关于违法嫌疑人违法事实的证明标准，因为这一证明标准只能出现在治安管理处罚法律规范之中。

三、在治安管理处罚行为中建立多元化证明标准

目前，我国对于多元化证明标准的讨论主要集中在诉讼领域，即在诉讼案件中，根据案件性质 、难易 程度 等不同，设置 不同层 次 、级 别 的证 明标准。那么，在治安管理处罚领域是否也适合建立多 元 化 证 明 标 准 以 及 建 立 怎 样 的 多 元 化 证 明 标准，是值得探讨的问题。

（一）建立多元 化证明标 准的必要性

不同的行政 案件所涉及 的权 益 大小 及所 适用的程 序繁简各不相 同，所 要 求的 证明 标准也不相同[4]。公安机关作出的治安管理 处罚种类从警告到行政拘留，跨度之大堪称行政机关之最，甚至行政拘留的严厉程度与一些刑罚相比更甚，而施之于警告处罚的违法行为都是情节轻微、未造成严重后果的行为。对于侵害程度差异较大、损害后果差异较大、处罚力度差异较大的行为，公安机关使用的查处力度，动用的警力和资源自然应有所不同。从合理分配警力和资源的角度出发，对于较轻的处罚适用较为宽松的证明标准，有利于节约执法成本、提高执法效率，将执法资源分配给更需要的领域；对于较重的处罚设置相对严厉的证明标准，有利于保证公平，防止错案的发生，实现公平与效率在治安执法中的平衡。

治安管理处罚程序多样，繁简程度不同，单一的证明标准与多样化的程序设计并不匹配。治安管理处罚程序包括一般程序、简易程序和快速办理程序。特别是2018年11月公安部关于对《公安机关办理行政案件程序规定》的第二次修订增加了快速 办理 程序 ，对于 事实 清楚，违 法 嫌 疑 人 自 愿认错认罚，且对违法事实和法律适用没有异议的行政案件，违法嫌疑人的笔录与视音频记录、电子数据、检查笔录等关键证据能够相互印证的，公安机关可以不再开展其他调查取证工作。在快速处理程序中，公安机关可以忽略明显易得的其它证据，如证人证言。对于公开实施的违法行为，证人 证言 可 能属 于 易 得 且 证 明 力 较 高 的 直 接 证据 ，但在 快速 办 理程 序中 ，公 安机 关 在 已经 取 得其它 关 键证 据的 情况下 可 以 不采 集 这 类 证 据 而直接对案件加以认定。此程序对于证据的数量，证据对案件事实覆盖程度的要求均相对较低。简易程序又称为当场处罚程序，在符合法定条件的情况下，公安机关可以当场作出处罚。在此程序中，对违法事实的确认和处罚程序的履行均在当场完成，公安民警对事实的认定多依靠所听、所见和所感，更多的采用自由心证，由于时间、空间的限制对其它证据的收集并不要求全面。证明标准的设定应考虑处罚程序的限制，在简易程序和快 速处 理程 序中 设置 与 一般程 序 相同 的 证 明标准显然不符合程序的要求。

（二）治安管理处罚案件中证明标 准划分

由于我国 法 律关于证 明标 准用 语 的含义并 不十分明确，一些 学 者将 证明 标准 分为 四 类，包 括 排除合理怀疑标准、高 度 盖然性标 准、优势 证据 证明标准、清楚 而有说服 力的 证明 标准类[5]。这 些分 类中各标准的具体 含义和尺 度可 能相 同 也可 能略有不同。本文借鉴排除合理 怀疑、高度盖然性和盖 然性占优势的 用语，并对 这 些标准进 行说 明 ，这并 非要求法律规范中 要使 用 这些 用语 ，这 些用语仅 用于表达它们所需 要达 到的 内 心确信程 度，但 其 所代表的标准应加以确定。证明 标准“作为自由心证中认定事实的 基准 ，应 具有 一般 适 用性 ，而 非可 任意背反”[6]。

排除合 理怀 疑一 般用 于 刑事 案 件，指 一个 谨慎的人毫不怀疑 的对 一个 案 件做 出结 论，即使在考虑了各种反驳因素 后，仍然认为 除这 一 结论 外，没有得出其 它结 论的 可 能。它 要求 达到 一个 很 高的证 明程 度 ，如 果 使用 概 率 来说 明 ，应 该 达 到 99%的确信程度 。高度 盖然 性 是判断者 认为 极有 可 能得出的结论，结 论的 出现 具 有高 度 的可能性 ，是 介于排除合理怀 疑 和盖然性 占优 势之 中 ，并与 两者有明显区别的证 明标准，若用 概率来说 明 ，则需要达到75%以上的确信程度④。极高度盖然性标准是高度盖然性 标准中的 一 个较 高 层次，是指 内心 确信 必 须 达 到 足 以 令 人 十 分 信 服 的 极 高 度 盖 然 率 ，需要达 到 90% 以 上 的 确 信 程 度 。极 高 度 盖 然 性 标准是从高度盖然 性中 提取 出的 ，盖 然率 较高 的 ，十分接近排除合理怀疑 的 标准 ，它与 排 除合 理怀 疑之间的区别在于 排他 性证 据 的获 取。排 除合 理怀疑要求案件没 有疑 点 ，能够 排 除其 它可 能，结论 具有唯一性，而 极高 度盖 然 性则要求 案件 极 有可 能得出这一结论 ，除非 出现 十 分惊 人 的意外（这 种 意外的概率可以 参 考其它学 科的 研究 结 论），否 则无法推翻这一结 论。盖 然性占优 势 是指 一 方提 供的证 据 只 要 比 另 一 方 的 证 据 更 具 有 可 能 性 即 可 ，即达到51%的确信 。

（三）不同情形下应当使 用不同的证明标准

治安管理处罚案件应从行为性质、处罚种类 、处 罚 程 序 等 方 面 综 合 考 量 ，匹 配 适 当 的 证 明标准。

1.一般的治安管理处罚案件更加适用极高 度盖然性标准

（1）从治安管理行为的性质分析，其更加适用极高度盖然性标准

①与刑事案件相比，行政执法更加强调程 序的效率 性，排 除合理 怀 疑标 准 与 行政执 法 的 特点不相符合。排除合理怀疑要求案件证据在法律运用 者 心 中 形 成 唯 一 结 果 ，没 有 其 它 可 能 性 ，这 就要求 证据收集必须全面 且 确 实，需要 动用 大 量 的人力、物力，需要更多 的时 间 进 行 查证 ，如 此必 然产 生程序 上的 拖延。 与 此相 比 ，极 高 度 盖然 性 更适 用于一般治安 管理 处罚 案 件 ，因 为 其 更加 追 求效率。

②盖然性占优势标准则要求公安机关收集的证据对事实的一种可能性的认定只要比其他可能性略优1%，或者甚至0.0001%，即可据此作出行政行为，这显然不符合行政法规制约行政权力的初衷。公安机关行使国家行政权力，具有国家强制力的支 持，行为 具有 强制性，当 事 人 必须 服 从 ，否 则公安机关有权以强制手段保障行政行为内容的落实；且非经法定程序不可随意更改，一旦出现错误，当事人的维权成本比较高。公安机关不作为在于，公安机关可以在明知能够取得更加充分地证据对案件事实加以证明的情况下由于已经满足较低 的 证 明 标 准 要 求 而 对 案 件 的 其 他 证 据 视 而 不见，对待案件的认定完全失去审慎的态度。而对于事实的证明要求降低，则案件的说服力降低，容易降低公安机关的公信力，盖然性占优势的标准显然不能满足公民关于社会公共秩序公平、安定和自身安全性的要求。

（2）从《治 安管理 处 罚 法》关 于 违反 治 安 管理的处罚种类分析，其更加适用极高度盖然性标准

在《治安管理处罚法》第三章违反治安管理的行 为 和 处 罚 中 ，除 第 76 条 不 涉 及 具 体 行 为 ，其 它法 律条 文都规 定了 违法 行为 的 方 式，大 多 数条 文涉及两种处罚幅度，少 数 涉及 一 种 或者 三 种 处 罚幅度。其中，绝大多数条文涉及拘留处罚⑤，只有第36条、第58条、第75条不涉及拘留处罚，处以拘留处罚的行为可能会并处一定数额的罚款；涉及警告或者200元以下罚款处罚的有10条，这些条款所涉行为可能由执法者当场作出处罚，也可能非当场作出处罚；涉及单处200元以上罚款的行为有24条。

当一个违法行为的处罚方法规定有拘留和罚款时，是处以拘留还是罚款，是拘留15日还是拘留5日，在很多情况下属于不同严重程度的同一行为，对这些违法行为设置不同的证明标准意义不大，操作性不强。对于警告或200元以下罚款，如果当场处罚的，适用盖然性占优势的标准比较适宜，这一点在本文中另有论述。处以警告或者200元以下罚款，未当场作出处罚的，和单 处200元以上罚款的条文，这两种情形各自所涉条文数量均未超过半数（总数为53条）。那么在以拘留为主要处罚方法的治安管理处罚中适用极高度盖然性的证明标准比较合理。

拘留处罚作为限制人身自由的处罚方法，在方式上与刑罚限制人身自由基本一致，均属于比较严重的处罚方式，仅仅是时间跨度不同而已。因此，一些观点认为治安管理处罚也应适用排除合理怀疑的标准。但笔者并不赞同。①从案件的办理期限来看，刑事案件在破案之前并没有办案期 限的 规定 ，办 案时 间 对 证 明 标 准 不 会 形 成 束缚。而治安案件的一般期限为30日，案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，最长可达60日。为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办理治安案件的期限，设置过严的证明标准与相对较短的办案期限不匹配，容易导致案件超期。②从调查所用的强制措施来看，刑事诉讼法除羁押期限外，法律还规定了取保候审、监视居住等限制人身自由的强制措施，使公安机关能够有较长的时间来收集证据。而公安机关办理治安案件常用的限制人身自由的强制措施包括留置盘问、拘传。一般情况下，留置盘问最长48小时、拘传最长24小时。虽然法律没有规定这些方法的使用次数，但每 次使用之 间应 有合理的 时间 间 隔 ，不 允 许用 变 相 的方式进行羁押。治安案件中公安机关进行人身限制 的 方 法 有 限 ， 很 难 保 证 嫌 疑 人 不 逃 避 法 律 责任 ，因 此 公 安 机 关 适 用 较 宽 松 的 证 明 标 准 ，能 够缩 短 办 案 时 间 ，减 少 案 件 出 现 当 事 人 脱 逃 、毁 灭伪造证据、串供等情形。从配套制度来看，刑事诉讼具备了 制定 更加严 格 的 证明 标 准 的条 件，而治安管理处罚则不具备这些条件。

从根本上说，我国法律制度对刑事案件所侵害的法益与行政案件所侵害的法益进行了严格的区分。虽然在一些行为方式上，违法与犯罪行为方式相同，仅仅造成的结果不同，但两者却呈现出阶梯处罚的现象，从《刑法》整体规定来看，刑罚规定了469个罪名，而《治安管理处罚法》规定的违法行为仅为53个，两者所规范的行为具有巨大差异，故治安管理处罚应有独立的理论和实践基础。同时，刑事案件在程序上设计了与行政案件完全不同的制度，在处罚上设置了与行政案件完全不同的处罚体系。治安管理处罚案件更加注重效率，与刑事案件更加重视公平有本质的区别。因此，治安管理处罚案件应有独立于刑事案件的证明标准，排除合理怀疑标准并不适用于治安管理处罚案件。

（3）从违反治安管理案件的处理程序分析，其更加适用极高度盖然性标准

凡适用一般程序处理的案件不论可能处以怎样的处罚，即使是警告处罚，也应使用极高度盖然性的标准，因为，治安管理处罚案件可能出现违法嫌疑人 是盲 聋哑人 、未成年人 、疑 似精 神 病 人；案情复杂；案件性质严重或特殊；可能适用听证程序等特殊情形。采用极高度盖然性标准，一方面能够表明对涉及特殊群体案件、性质严重案件处罚的慎重，另一方面也能够增强执法人员对于处罚程序的重视。

2.当场处罚案件中适用盖然性占优势的标准

当场行政处罚指行政机关工作人员当场发现违法行为, 当场作出行政处罚的行为。对于当场处罚程序，徐继敏教授提出了排除滥用职权标准，即行政机关证明当事人违法事实存在的标准是能够证明自己在 对案 件事 实认 定过 程 中未 滥用 职权[7]。在当场处罚行为中，由于 办案 人员 是 违法行为 的见证者，执法 者只 要不存在 故 意滥 用 职权的特 殊情况，根据其 眼见 的涉 案事 实 形成 的心 证一 般都能够符合客观真实[8]。这一证明标准在实践 领域主要用于交通 违法案件 ，由 于交 通 违法 案件 具有 瞬时发生的特点，存 在取 证 困难的问 题，违法者对 交通事故危害后果 抱有 侥幸 心 理，而 交通 违法 对 人民生命财产安 全 的潜 在威 胁又 比较 大 ，放任 交通违法行为是 对侥 幸心 理的 纵容 ，在 发生 大的潜在损 失与小的执法错 误 之间 （交通 违 法一 般以 小额罚 款 为 主），提 倡 选 择 较 小 的 执 法 错 误 ，即 使 执 法者的处罚结 果可 能 是错的，我 们仍 然支 持 这一 处罚结果，以换 取对 人民 生命 财产 安 全潜 在威胁的警 示。那么在治 安管理处罚 领域 是 否会 出现 这样的当 场处罚程序 呢，答案是肯定的。

在治安管 理过 程中 ，也 可能 会出 现 只有公安民警在 场，没有其 它 证据 ，违法 嫌 疑人 对违 法事 实拒不承认 的情 况。区 别 于一 人执 法居 多的 交 通警察 ，治安警察执法通常 以两人共同执法为主。虽然在这样的治 安案件 中 对于 违法 事实成立 的 证据 由两位民警的 证 言可 以证明，在数 量上 可以 压 倒一个违法嫌疑人 的辩 解，但 依然 不能 适 用盖 然性占优势这一证明标准，因为两名 民警 同 属于 治安 案件中的一方，即 执 法者 一方 ，我 们认 为两 名民 警与违法嫌疑人 之间 所 形成 的是一对 一证 据 ，即各 方对 案 件 的 表 述 对 于 认 定 产 生 案 件 事 实 均 只 能 占50%。那么 在治安处罚案件中 ，在当场处罚的情况下，是否适用排除滥用 职权标准。目前徐继敏教授关于这一标准的 学理 论 述均 在行 政处 罚 的范 畴之内，而行政处罚 包括 治 安管 理处 罚，所以 笔 者推测对 于治安管理 处罚 案件 徐继 敏教 授 默认 同意适用这 一标准。但 是目前在治 安 行政 处 罚当 场处 罚程序中 是否适用 这一 标准 没 有专 门的 论述 。如根 据《治安管 理处 罚法》第 63 条第 1项的 规 定，我们 假设这样 一种情景，违法 嫌疑 人用工具 刻 画名 胜古 迹，正好被 巡逻民警 发 现，民 警 欲依 法对 该行 为人 进行处罚，嫌 疑人行 为时 采取 了 遮挡 措施 ，因 此案 件没有其他证人，嫌疑人手中的工具经过擦拭，没有明显的痕迹表明是刻画工具，此案亦没有其它证据材料，违法嫌疑人拒不承认违法行为，这时我们是否可以适用排除滥用职权标准？

《行政处罚法》与《治安管理处罚法》对当场处罚程序的规定是不一致的。《行政处罚法》第51条关于当场处罚程序要求“违法事实确凿并有法定依据，对 公民 处以 200元 以 下 、对 法 人 或者 其 他 组织处以 3000 元以 下 罚 款或 者 警 告 的行 政 处 罚的 ，可 以 当 场 作 出 行 政 处 罚 决 定 。 ”《治 安 管 理 处 罚法》第 100 条 则 规 定 “ 违 反 治 安 管 理 行 为 事 实 清楚，证据确凿，处警告或者200元以下罚款的，可以当场作出治安管理处罚决定。”两部法律关于对案件事实的认定要求是不一样的。《行政处罚法》要求“违 法事实确凿 ”，而 对证 据 没 有 提出 相 应 的 要求，正因为如此，徐继敏教授认为这时采用的是客观真实标准。民警所见是案件的客观事实，根据民警所见认定案件事实是对客观真实的认定。《治安管理处 罚法》要求“违 反治 安 管理 行为 事 实 清楚 ，证据确凿”，即对于治安案件要求的是法律真实，即对案件事实的认定需要一定的证据，除执法者之外，至少应该存在一个证据来证明违法行为是违法嫌疑人实施的。

因此，笔者认为关于行政处罚证明标准的理论一定 适用于 治安 管理 处罚 的 推 定是 不成 立 的 。那么，关于治安管理处罚案件是否考虑适用排除滥用职权标准，这需要从治安管理处罚本身进行考量。执法人员未滥用职权与执法人员能够确定无疑的认识案件事实之间是相区别的。执法人员基于自身的认识错误而对案件作出误判，并非出于故意违法行使职权的动因，其中自然不含有滥用职权的要素，但对于案件事实的认定结果是不正确的。滥用职权行为的认定标准不明确。滥用职权这一法律概念在行政法律规范中的含义并不明确。“行政机关滥用职权是指行政机关作出的具体行政行为虽然在其权限范围以内，但行政机关不正当地行使职权，不符合法律授予这种权力的目的”。关于不当行使职权行为的理解，参照《刑法》关于滥用职 权罪 的理 解，包括 行为 人超 越 职权 ；行为人违法地行使 其职 权 范围 内的 权力，或表现 为以不正当目的进 行违 反职 务 权限 的事 项，或 表 现为以非法的方 法 进行 违反 职 务权限的 事项 。如果执法人员没 有滥 用 职权的外观 ，则 他对 于 案件 事实进行的判 断即推定为正确。在现实生活中 ，执法者 可 能 基 于 一 些 法 外 因 素 而 对 案 件 作 出 错 误 判断 ，包 括 执 法 者 自 身 的 理 解 能 力 、判 断 能 力 、专 业素养等，这时执 法者 并没 有滥 用 职权 ，但 也没 有能够正确行使 职权 。排除滥用 职权 标 准会 将这一风险 交由行政相对人 承 担。治 安管 理 处罚 行为 的逻辑顺 序是 收集 证 据—— 判 断行 为性 质——作出处罚 ，即 对 证 据 的 判 定 在 先 ，对 处 罚 的 判 定 在 后 ，在收集和认 定证 据之 前，执 法者 无 法完 全确定处罚结果，无法预 知该案是否属于当场处罚的 案件。如果 治 安 管 理 处 罚 案 件 按 照 排 除 滥 用 职 权 标 准 ，依据执法者的所见所闻进 行了 当场 处 罚，行 政相 对人启动救济程度，在救 济程 序中，其 它 机关认定 当场处罚不当，应 给 予更 重的处罚 ，则 会出 现证 据不足的情形，这时 可能 无法 补充 相 关证 据。因 此，笔者认为排除滥 用职 权标 准 并不 适用 于治 安管 理 处罚案件。

笔者认为 ，治 安管 理处 罚中当场处 罚案 件 应适用盖然性占优的标准。与其他行政处罚相比，治安管理处罚给行 政相 对 人带 来社会负 面 评价 要明显高于其他行政处罚 。处罚结果 相同的两 个案件，虽然在法律上对 于行 政相对人 的 权利 义 务处置基本相当，但在 法 律之 外，治安 管理 处罚的社会 影响力 明显高于其 他处 罚，受 到 治安 管理 处罚 的 人会被认 为是品行不端。因此，治 安管理处罚较其他行政处罚应持 更 加审 慎 的态度。盖 然性 占优 势 的标准 要 求 执 法 者 除 自 身 之 外 需 要 收 集 其 它 证 据 ，在与行 政相对人抗辩 时能 够 形成优势 。“量 ”的充 分并不是数 量上 的充 足 ，而是 证明 案件 真伪 的 证据充 分，有可能一个证 据 就能 够证 明案件真伪[9]。一般正常人在具有 普通 常识 的 情况 下，认 为 公安 机关收集证 据证明案 件事实的 一 种可 能 性高 于另一种可能性，则这种可 能性 即被 接 受为 对案 件事 实的认定，公安机关据此作出处理结果。

3.适用快速办理程序的案件应 区别 情形适 用不同的证明标准。根据《公安机关办理行政案件程序规 定》，快速 办理程 序 适 用于“ 可 能作 出 10 日 以上行政拘留处罚”之外的处罚幅度。在治安管理处罚法中，这些处罚幅度（不考虑并处的罚款）包括：警告；200元以下罚款；200元以上500元以下罚款；500元 以下罚 款 ；500 元 以 上 1000 元以 下 罚 款 ；5 日以下拘留；5日以上10日以下拘留，涉及了治安案件的绝大多数处罚种类。使用快速程序处理的案件在处罚幅度上跨度很大，对于这些案件笔者认为根据案件处罚轻重确定不同的证明标准更为适宜。对于适用快速办理程序的案件，可能处以警告或者200 元以 下 罚 款的 ，适 用盖 然 性 占优 势 的 标准；对于适用快速办理程序的案件，可能处以其它处罚的，适用极高度盖然性的证明标准。

快速办理程序所适用的案件与简易程序所适用的案件在范围上有一定的重合，对于此类案件不论程序如何都应当适用一致的证明标准，以保证证明标准的一致性。简易程序适用的案件“事实清楚，证据确 凿 ，处 警告 或者 200 元 以 下罚 款 ”，快速处理程序适用的案件“事实清楚，违法嫌疑人自愿认错认罚，且对违法事实和法律适用没有异议的 行政 案件”，从 这两 种程 序的 条 件来 看，它们 的适用范围有一定的重合，即对于事实清楚、证据确凿、违法嫌疑人自愿认错认罚，对违法事实和法律适用没有异议，处警告或者200元以下罚款的案件可以适用简易程序，未适用简易程序的，可以适用快速处理程序，办案人员可以根据需要选择适用何种程序。这类案件由于案情一致、处罚较轻，不论适用何种程序都应使用同一证明标准——盖然性占优势。而对于适用快速办理程序的其它案件，则适用极高度盖然性的标准。

治安管理 处 罚 是 我们 日 常 生活 中最 普 遍 、最有影响力的处罚之一，它的制度设计的科学性极大 地关系 到国家 法治 水 平和人 们 的 生活 安宁 ，这类案件所适用的证明标准不应该模糊的参照行政处罚乃至行政诉讼的相关规定，而应通过研究治安管理处罚案件的特点进行量身定制，从而使公安机关能够正确、高效执法。严格的证明规则和证明标准恰恰是为了制约公安机关在“材料证据”收集过程中的随意性，限制公安机关的“隐性司法权 ”[10]。 治 安 管 理 处 罚 案 件 采 用 多 元 化 的 证 明 标准，充分考虑到了治安案件的特殊性，是法治发展的必然趋势。

注 释：

①《刑事诉讼法》第55条。

②《行政诉讼法》第69条。

③ 最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释第108条。

④ 有学 者将其概率 表 述 为 70% ， 有 学 者将其 表 述 为75%，我们 认为两概率 虽然 在 数 值上不 同 ，但 在 含义上完全相同，旨在说明高度盖然性与排除合 理怀疑和盖然性占优势之间的区别，在此数值上 的区别不具有理论上的意义。

⑤ 在一条法律中只要有一个处罚幅度涉及拘留处罚，即统计为本条法律条文涉及拘留处罚。