论民办高校公益性发展的政策支持体系构建

李文章

(广东省教育研究院 民办教育研究室，广东 广州 510035)

坚持公益导向，是我国教育事业发展的一贯原则和基本定位，民办高等教育亦如此。改革开放以来，我国民办高等教育取得了历史性变革与成就。然而，在民办高校办学体量不断扩大的过程中，其公益性不足问题也日益引起社会和政府关注。在现代大学早已进入公共事业中心，尤其是进入分类管理改革新时代背景下，如何认识并全面促进营利性民办高校的公益性，提升民办高等教育服务社会公共需求和公共利益满意度，是目前我国民办高等教育改革发展面临的迫切问题和政策议题。本文试图在全面厘清民办高校公益性发展内涵的基础上，针对现实民办高等教育公益性弱化问题，提出构建民办高校公益性发展的政策支持体系的思路和建议。

一、民办高校公益性发展的基本内涵

公益性是我国政策文件中频繁出现的一个词语，但对什么是“公益性”，迄今为止政策法规或理论文献中，均未有明确而权威的定论。现实中有关教育公益性的含义，存在诸多不同甚至是相反的理解。准确把握民办高校公益性发展的基本内涵，不仅影响到人们对民办高等教育发展价值的判断，同时也关系到政府对民办高等教育政策的制定和选择。

(一)组织公益：民办高校法人目的的非营利性

一个组织是否属于公益性法人，具有严格的判断标准，一般由法律或政府机关认定。如日本，根据《一般社会团财团法和公益法人认定法》等专门法律规定，“公益法人的设立必须要满足三个条件：一是要从事有关公益事业；二是要不以营利为目的；三是要得到政府主管部门的批准。”[1]在我国，组织的法人类型同样有相关政策法规要求。根据1986年的《民法通则》，法人包括企业法人、机关法人、事业法人和社团法人四大类型。1998 年《事业单位登记管理暂行条例》规定：事业单位为“国家为了社会公益目的”设立的“社会服务组织”，“由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办”。由此看到，以什么为目的是衡量一个组织是否公益的关键指标。诚如经济学家厉以宁所言：“经营目标比经营结果更能说明问题。企业是营利性质的,这由企业的经营目标来决定。”学校不以营利为目标，所以是非营利性组织。正因为如此，一直以来，为保障教育事业的公益性，我国教育法律法规明确禁止学校以营利为办学目标，严禁学校分配办学盈余。例如，1995年，我国颁布的《教育法》第二十五条规定“任何组织和个人不得以营利性为目的举办学校及其他教育机构”。从这一角度出发，由公共利益的代言人和维护人——政府主办的公办学校具有天然的公益性，社会上也很少对其公益属性有质疑和批评。在教育事业总体定位于公益性大原则背景下，我国法律同样要求民办学校不准以营利为目的办学。2002年，我国颁布的《民办教育促进法》第二十五条规定，“任何组织和个人不得以营利性为目的举办学校及其他教育机构”。换言之，根据这一规定，民办高校是否坚持和具有公益属性，主要看其主观上的内在办学动机。如果一项事业以营利为目的，即使该项服务客观上有助于社会公共利益总量的增进，也不能作为“公共利益”来认定。[2]

根据2017年修订的《民法总则》，法人分为营利法人和非营利法人。以取得利润并分配给股东等出资人为目的成立的法人，为营利法人；为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，为非营利法人。分类管理改革后，选择非营利性办学的民办高校同公办高校一样，都属于非营利性法人，在某种意义上，具有天然的主观公益性。相反，营利性民办高校则不具有主观公益性，在这意义上说，可以说“营利性民办高校不是公益性的”，[3]或者说，公益性与营利性是明显矛盾、不兼容的。

(二)过程公益：民办高校办学行为的规范性

教育是一个完整的体系，从输入到产出，中间离不开具体的办学实践过程。办学实践过程是实现办学目标、达成办学结果的根本途径。教育目的是可预设的,但教育结果并不一定就是全预设的教育目的的真实再现或复写。[4]而教育过程，说到底是一系列的办学行为集合，具有一定的多变性、不确定性。换言之，要实现教育目标，必须采取与之相吻合的办学行为，使教育活动同样符合社会公共利益要求和导向。例如，我国《教育法》第八条规定：“教育活动必须符合国家和社会公共利益。”即使是登记为民办非企业单位法人的民办学校，同样需要依法办学、依法治校。没有过程的公益，也不可能会有结果的公益。

法是公共利益的最终表达，也是公共利益的根本保障。从国家政策法规对教育活动的要求来说，规范性是国家和社会对学校办学行为的基本要求，也是教育过程自身公益性的价值体现。民办高校要符合公共利益、满足服务社会，必须是依法依规办学，遵守相关教育政策法规秩序。一直以来，规范是我国有关民办教育政策文件中的重要关键词。2002年，针对民办教育行业存在的突出问题，教育部专门下发了《关于进一步规范民办教育机构办学秩序的通知》，要求各地政府加强对民办学校办学行为的监督和查处。2006年，国务院办公厅制定《关于加强民办高校规范管理 引导民办高等教育健康发展的通知》，特别强调“依法规范民办高校办学行为和内部管理”。2007年，教育部发布《民办高等学校办学管理若干规定》，要求“民办学高校及其举办者应当遵守法律、法规、规章和国家有关规定。”归纳起来，对民办高校办学行为的规范性主要包括四个方面：一是条件达标。如出资人按时、足额履行出资义务，落实法人财产权，严格按照国家规定标准充实和完善办学条件，加强教师队伍建设。二是组织健全。健全教学管理机构，建立健全党团组织；充实包括辅导员、班主任在内的党务干部队伍和思想政治工作队伍。三是制度完善。建立现代大学制度，依法健全内部管理体制；建立健全内部控制制度，严格执行国家统一的会计制度。总而言之，民办高校在办学过程中，无论是基于追求个人利益还是公共利益的目标，其行为本身不能损害其他任何人或社会群体的合法利益，否则，其行为就不具备公益性。无论是营利性还是非营利性民办高校，政府和社会对其行为公益性的要求是一样的，都必须严格遵守教育法律法规，遵守高等教育发展规律、人才成长与培养规律，遵守社会道德规范满，维护社会公共秩序。

(三)结果公益：民办高校培养质量的卓越性

在目前研究中，不少学者从教育的功能与作用出发，将公益性看作是包括高等教育在内的所有教育的客观属性，认为只要教育存在，无论什么时期、什么形式，都具有公益性。如有研究认为，教育的公益性是指教育能为受教育者(及其直系亲属)之外的社会成员带来的经济的和非经济的收益。[5]73坚持这一观点，其主要解释工具来源于经济学中的“外部性”理论，将教育的外部性看作是教育的公益性。弗里德曼指出，儿童受到的教育不仅有利于儿童自己或者家长，而且社会上其他成员也会从中得到好处。民办高等教育服务活动，其外部性同样不逊色。日本学者矢野真和对日本私立高等教育的社会收益率进行过测算，得出私立大学的社会收益率为6.9%，个人收益率为6.5%；国立大学的社会收益率为5.4%，个人收益率为6.9%。[6]83从外部性来看，实施营利性和非营利性民办高校分类管理，允许营利性民办高校发展，并不违反教育作为公共事业的价值定位，因为对外影响的客观“公益性”仍然存在。

然而，仅仅将民办高校的公益性理解为其外部性是远远不够的。因为，一方面，如果将公益性等于外部性，这一属性是一种客观存在，那么就不存在坚持与恪守公益性的政策规制问题。另一方面，教育的外部性是双面的，既可能是正外部性，也可能是负外部性。对教育来说，之所以强调其符合公共利益，隐含的内在假设是其结果的正外部性。高等教育服务社会经济发展，其出发点和落脚点是人才培养，人才培养的质量高低是检验教育符合国家社会公共利益的最终体现。人才培养质量越高，则教育给社会带来的正面效应和做出的贡献越突出。民办高校的存在与发展，确实丰富了高等教育资源供给，增加了高等教育入学机会，为加快实现我国高等教育大众化做出了重要贡献。然而，随着整个高等教育大众化程度提高及普及化的到来，高等教育已从规模扩张转向内涵建设。提升质量是当前我国高等教育改革发展的核心任务，同样也是我国民办高等教育政策改革的趋势方向。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出，“支持民办学校创新体制机制和育人模式，提高质量，办出特色，办好一批高水平民办学校。”2012年，教育部《关于鼓励和引导民间资金进入教育领域 促进民办教育健康发展的实施意见》中强调：“积极支持有特色、高水平、高质量民办高校发展。”2016年，国务院出台《关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》，对提高民办学校教育教学质量更是提出了具体规范。从人才培养质量角度上看，不同民办高校所展现出来的公益性程度具有很大差异，存在高低之分。因此，新时期，促进民办高校公益性发展，内涵指向之一是推进民办高校高水平发展，实现培养质量的卓越性，切实满足社会公众对高等教育的质量需求。从质量的角度上看，不同民办高校的公益性存在程度上高低之分。值得注意的是，分类发展时代后，营利性与非营利性民办高校本身不存在绝对的优劣关系，非营利性民办高校的质量并一定就是高水平的，营利性民办高校并非一定是低水平的。

综上所述，民办高校公益性发展包括三个层面：目的、行为、结果。但需要注意的是，作为一所民办高校，可以有不同的公益性表现形态组合，可以同时具备目的、行为、结果的所有公益性，如非营利性民办高校；也可以不具有目的公益性，具有行为与结果两方面的公益性，如营利性民办高校。特征上，主观目的公益具有自愿性、自主性，举办者有选择的权利；而过程行为公益和客观结果公益具有强制性、政策性，民办高校必须执行和保障。

表1 民办高校公益性发展的形态

二、我国民办高校公益性发展存在问题的表现

40多年来，民办高等教育为我国高等教育事业及经济社会发展作出的贡献与作用有目共睹，但遗憾的是，民办高等教育的社会形象与其贡献和作用并不如人意，社会往往持有有色眼镜贬低和质疑民办高校的发展。对照上述民办高校公益性的基本内涵，当前我国民办高校的公益性主要存在以下三方面的问题。

(一)营利性为目的的办学占主导

根据人性假设理论，我国民办高校举办者多数属于典型的“经济人”，即投身于高等教育事业，原始初心不是出于服务他人或社会的目的，而是基于主观上自我利益追求，人才培养只是实现个人利益的工具和手段，其落脚点是满足个人的经济财富的增加。个人为了自己的私利而行动是人类行为的一个基本前提。[7]72从举办者出资办学目的和办学结余分配来看，世界私立高等教育主要可分为两种类型：营利性高等教育和非营利性高等教育。[8]民办高校举办者选择以投资办学为目的本身无可厚非，但过犹不及，不同于美国、日本、台湾等发达国家或地区以捐赠办学为主导的私立高等教育发展格局，我国民办高等教育投资逐利的办学动机尤为突出。在全球营利性私立高等教育最发达的美国，非营利性仍是主流。以2017年为例，全美私立高校共2672所，其中，非营利性私立高校1687所，占私立高校总比是63.14%；营利性私立高校985所，占私立高校总比是36.86%。而在我国现有700多所民办高校中，真正属于非营利性办学的民办高校屈指可数，绝大多数民办高校本质上仍属于营利性办学，牟利目的始终存在。

纵观我国民办高校发展历史，同国际私立高等教育捐赠相比较，不少民办高校举办者逐利动机明显过重，注重追求个人利益，完全将高等教育事业等同企业来经营管理，把经济效益摆在学校工作的第一位，忽略了人才培养的根本任务，映射在行为上的典型表现是介入高校具体办学的深度。为最大程度地获取利益，民办高校内部控制权基本掌握在以举办者为代表的手中，占据着董事会、校行政到财务、人事、后勤等核心部门的关键岗位。过于功利主义的办学动机，必然影响着学校办学理念和教育品质。“当一所学校为谋取金钱时而决定采取一些行动，它必定会丧失其精神。”[9]3环顾当前世界知名的一流私立高校，如美国的哈佛大学、耶鲁大学，日本的庆应义塾大学、早稻田大学等，无一是营利性办学的大学。

(二)不规范办学行为屡禁不止

民办高等教育的产生，从根本是市场力量驱动的结果。市场机制，一个显著特征是依据自由竞争法则，自主配置资源。在法律上，办什么类型、什么层次、开设什么学科专业等，基本取决于民办高校自身的选择。公办高校与民办高校之间一个突出差异在于两者同政府的关系的不同。相对来说，民办高校受到政府的直接管制和行政管理相对较少，享有更多更大的办学自主权。但自由是双刃剑，如缺乏自律能力，也更容易出现失序、违规甚至违法等行为。近年来，尽管各级政府不断出台诸多关于加强民办高校规范管理等政策举措，但民办高校办学行为中的违规现象仍是层出不穷。

以广东为例，从每年开展的民办高校年检工作情况来看，民办高校不规范办学行为，性质上分为两种：主动型和消极型。在主动型方面，如为吸引招揽生源，一些民办高校刻意隐瞒一些不利信息，发布虚假招生广告，故意夸大学校师资队伍、学生就业率等；为快速牟取利益，一些民办高校举办者擅自挪用学校学生缴纳的学费，用于其他个人或公司房地产等其他项目投资；为压缩办学成本，部分民办高校随意改变教学计划，人才培养方案不够规范、合理，专业课程开课比例和实训实践教学学时数占比偏低，放松教学管理和质量标准；有些民办高校举办者不遵守民办高等教育政策法规和学校章程，肆意干预学校正常办学，越权越级指挥。在消极型方面，如落实学校法人财产权意愿不高，不少民办高校未按法律规定及时办理资产过户，学校资产过户进展缓慢，个别学校靠租用土地办学或名下没有土地和房产的现象仍然存在，学校法人财政权空乏；部分民办高校不重视党建工作，党组织政治核心作用发挥不充分，党委书记未进入董事会和学校领导班子，党建工作机构不健全，专职党务人员配备不足，党建经费未独立预算，专职思政课教师和辅导员配备不达标；有些民办高校未建立有效的内部治理体系，董事会议事规则不完备、换届程序不明，学校重大变更未及时进行备案，董事会与学校、董事长与校长等之间的权责关系不清晰，教职工参与监督和管理制度不健全，章程建设明显滞后；等等。上述乱象，有些不仅直接损害了校内学生、教师的切身利益，有些还间接给社会秩序带来了不稳定因素，危害了社会公共利益。

(三)教育质量水平相对偏低

不同于一般社会消费商品，教育服务作为一种商品具有不可逆性，一旦接受教育后，不可避免对学生的未来长期发展造成无法抹去的深远影响。因此，为学生提供有质量的高等教育服务至关重要。这不仅关系人自身实现全面而自由发展，同样也关系到整个经济社会发展的质量尤其是科学技术的创新发明。近30年来，我国民办高等教育发展在规模上实现了跨越式发展。1992年全国仅有6所，在校生为1.21万人；到2018年，全国已有民办普通高校749所(含独立学院265所)，占全国比例28.13%；普通本专科在校生649.60万人，占全国比例22.95%。体量上看，民办高等教育已成为我国高等教育事业发展不可或缺的重要组成部分。

然而，就内涵质量而言，民办高等教育整体办学水平偏低，同类民办高校与公办高校之间的发展能力和办学水平差距较为明显。丹尼尔·列维(Daniel Levy)将全球私立高等教育的类型划分为精英选择型学校和需求吸纳型高校。我国民办高校属于典型的需求吸纳型。在人才培养层次上，主要是硕士以下的应用技能型人才培养，处于整个高等教育生态链的底端。从上世纪的国家重点建设高校“211”“985”工程到如今的“双一流”建设，没有一所民办高校纳入其建设支持名单。至今为止我国未出现真正的有质量、有特色的国内外公认、有知名度，特别是科研能力突出的高水平民办高校。一是经费投入不足。办学资源匮乏是当前民办高校高水平发展普遍面临的困境。民办高校日常运行经费主要来源于学生缴纳学费，拥有办学资源总量有限。且在这有限的资源中，扣除基建、利润、教师工资等多方面的支出，直接分配于教育教学业务的经费更是捉襟见肘。二是教师队伍不强。师资力量是民办高校发展的最薄弱环节。受薪酬待遇、社会地位与发展空间等因素限制，民办高校普遍难以吸引和留住高层次、高水平的人才，队伍结构不合理，年龄两极化严重，学历与职称偏低，缺乏高学历、高职称、经费丰富的中青年骨干教师和学科带头人。三是办学特色不明。学科专业作为人才培养个性化的根本载体，是高校办学特色的根本体现。从民办高校现有学科专业结构上来看，不少民办高校首要考虑是经济效益，追求资本投入的丰厚回报，偏好开设短、平、快等成本投入低的文科类专业，很少开设需要投入高昂成本的理工科专业，由此导致的结果是民办高校办学同质化较为严重，学校办学缺乏特色、发展缺乏个性。

民办高等教育质量欠佳，有民办高校办学经费来源结构单一和总量有限、财政支持不足等客观缘由，但主要因素恐怕还是民办高校逐利化观念过重，追求规模扩张忽略内涵建设，重招生环节轻培养过程，社会效益意识淡薄。

三、支持民办高等教育公益性发展的政策体系框架

推动民办高校公益性发展，提升公共程度，是我国民办高等教育事业改革发展的坚定价值方向。但，“教育公益性不是自发形成的，必须通过一定的集体行动和制度安排才能实现和提高。”[10]212实现民办高校公益性发展，除了需要民办高校及举办者自觉转变办学思想和发展方式，更离不开政府公共政策的有力支持、引导和保障。

(一)建立完善以财税扶持为主导的公益发展动力体系

诸多域外私立高等教育发展经验表明，公共政策的积极介入有助于推动私立高校公益性发展。事实上，所有高水平的私立高校，均得到政府的大力扶持。在美国，为激励社会捐赠捐助办学，政府制定了强有力的有关教育捐赠税收减免政策法规。联邦政府制定的《国内收入法典》170 条规定：“个人对教育事业进行捐赠，在计算一个纳税年度内的个人所得税时，不超过调整后毛收入50%的部分可以扣除，超过部分可在5年内结转扣除。”除了联邦政府的慈善捐赠税法，美国各州政府也形成了针对教育事业等慈善捐赠的税收激励制度。目前，32个州和华盛顿特区对慈善捐赠给予了税收扣除。为推进私立高校内涵发展，美国政府一直给私立高校提供了比较稳定而差异化的公共财政资金资助。非营利性私立高校的政府财政收入占比在11%至15%，营利性私立高校来自政府财政资助占比在3%至7%。[11]其他地区同样通过以财政和税收为主要手段提升私立高校公益性。例如，台湾地区，2002年制定的《迈向顶尖大学计划》和2004年的《大学教学卓越计划》，均将私立高校纳入同等资助范围。

同私立高等教育发达地区相比，目前我国政府对民办高校的财税政策扶持力度相对偏弱，仍有极大的政策改善和提升空间。一要加大财政资金投入力度。私立学校很难依靠学费提高质量。[12]6完全依靠学费来弥补民办学校办学经费匮乏问题，这一方式是不现实的，无论是在理论上还是实践中都缺乏支撑。在地方层面，各级政府要健全民办高等教育财政资金投入长效增长机制，明确资金分配的基本原则和主要目标，创新财政扶持工具，适当放宽财政资金的使用范围，提高民办高校资金自主使用权利，完善资金使用结果绩效评价机制，切实提高财政资金的“刀刃”效果。在中央层面，应尽快设立国家民办高等教育专项扶持资金，参照国家“双一流”建设，启动实施“民办高校一流计划”专项建设项目，提高对民办高等教育发展的宏观调控能力和区域高等教育发展协调能力，引导民办高校深挖内涵、提升质量、打造特色。二要充分发挥税收杠杆撬动作用。理论研究和实践经验均表明, 适当的税收政策对于个人的教育慈善捐赠具有显著激励效应。经过40年来的经济腾飞和社会发展，我国社会民间已积累丰厚财富，具备捐赠办学的深厚经济基础。《2019年全球财富迁移报告》指出，据估算，中国富豪的总资产已经达到23.6万亿美元，以资产总量计只比美国的60.7万亿低，排名世界第二。而未来10年中国富豪的财富增速预计可以达到120%-130%。[13]这一丰厚的民间财富为政策驱动社会捐资助学提供了广阔空间。政府应通过税收法规的完善，加强教育捐赠税收减免力度，适当提高教育公益性捐赠扣除比例，允许超额捐赠结转；简化税收减免办理程序，剔除非必要性证明材料，压缩减免办事流程，降低高等教育捐赠税收减免申报成本；拓展教育捐赠税收优惠的非营利性组织范围，加快启动开征遗产税和继承税，全面推进社会伦理从替天行道向依法行善转变，实现公共伦理从私德向公德转型。

(二)建立完善以失信惩戒为主导的公益发展规制体系

市场化的运行机制决定了民办高校办学行为失范风险始终存在，一旦缺乏政府强制的干预和规制，各种违法违规办学行为则不可避免。从经济学角度看，行为的选择总是建立在成本与收益的对比上，当违规失信行为带来的收益远远高于其处罚成本时，则存在强烈的违规行为冲动和期望，不惜失信于社会，因为“有利可图”。现实中，我国民办高校办学违规现象频繁出现，有些长期以来社会关注的顽瘴痼疾时而发生、难以消除，除了民办高校及举办者自身政策法规意识不强等因素外，其中重要缘由是至今缺乏诚信办学的强力导向——失信惩戒机制，对违规行为主体的惩治处罚欠缺，市场主体的失信成本偏低。因此，要减少民办高校不规范行为，当务之急是提高民办高校办学行为的违规成本，加快建立完善以失信惩戒为主导的规制体系。失信惩戒机制，就是通过对信用主体诚信或失信行为的记录、发布和应用，运用法律、行政、经济和道德等手段，主动奖励诚信、遏制失信，逐步形成诚信者受益、失信者受损的机制。[14]这既是当前我国社会主义信用体系建设的总体要求，同时也是落实政府简政放权、转变政府职能、加强事中事后监管的重要手段。

首先，健全民办高校办学信息采集和公示平台。信息公开、数据互联是推进民办高校诚信建设的技术前提。政府应充分利用现代信息技术构建规范化、标准化、数字化、网络化的民办高校数据采集系统，及时、全面、准确追踪办学信息动态，打通信息数据资源的纵向层级、横向部门之间的阻隔，实现办学信息共建共享、互联互通；加强办学信息披露和公示平台，明确民办高校办学信息公开的内容、范围、方式等，完善失信行为记录，建立民办高校信用等级评价制度。其次，强化民办高校失信惩戒力度。推进教育行政执法建设，要充分发挥民办高校年检工作制度的作用，改变“高校年年检、老问题年年重复出现”的低效治理困境，强化政策法规的严肃性，对民办高等教育市场中发生的违规失信行为、破坏市场秩序的民办高校及举办者，要敢于亮剑，列入“黑名单”，依法进行相关行政处罚；综合治理，健全联合执法机制，丰富失信惩戒手段，加强社会性惩戒，对守法诚信的市场主体，依法给予政策激励支持。再次，督促推动成立民办高等教育行业自律公约。社会治理，需要政府强制性他律，也需要组织的自律配合。政府应积极支持培育民办高校行业组织，充分发挥行业组织协同共治作用，完善民办教育行业组织参与市场监督机制；大力支持非营利性民办高等学校联盟等行业及其他民办高校中介组织完善行业内部治理机制，共同制定民办高等教育行业自律公约，强化民办高等教育行业自律认同感，提高行业整体社会公共声誉。

(三)建立完善以质量认证为主导的公益发展保障体系

为保持私立高等教育基本质量，推动私立高校加强内涵建设，世界诸多国家普遍设立了相关保障机制。其中，最为成熟也最具代表性的机制是美国的高等教育质量认证制度。美国高等教育质量的识别、判断、评估，主要通过认证制度来执行，这一制度也是美国政府间接调控私立高校公共性的主要政策工具。美国高等教育质量认证由专门的非政府社会组织开展，包括两大类型：一是院校认证，即对学校的所有业务整体进行认证；二是项目认证，即对学校的学科、专业、课程等某一领域项目进行认证。整个论证活动属于非官方性质，政府不直接干预具体活动事项，私立院校可自愿选择是否参与认证。但私立院校要获得学生、家长及社会尤其是联邦政府的财政资助，前提是通过相关社会组织的质量认证。实践证明，认证制度对促进美国私立院校发展的作用是显著的，不仅有效维护私立院校的学术自由和自主权，同时也增进了私立院校与社会的互相了解，倒逼私立院校自我约束，进而不断改进教育教学质量。对比国外私立高等教育质量认证机制，我国对民办高校的质量管理和监督保障机制建设明显不足，如重许可审批轻办学水平评估，既有的质量评估基本由政府主导，且评估指标体系缺乏针对性、个性化。在管办评分离改革的背景下，如何建立民办高校第三方质量认证和评估制度，将是我国民办高等教育高水平发展的重要课题。

借鉴国外经验，我国应在总结过去评估工作的基础上，着力建立完善以质量认证为主导的公益发展保障体系。一是大力支持培育第三方社会评估组织。机构的独立是保持评估活动客观的基本前提。政府要加快转变政府管理职能和治理理念，创新社会治理体制，降低社会组织准入门槛，加快推进政府行政机关与社会教育评估组织的脱钩改革，取消主办、主管、联系和挂靠等关系，推进资产财务剥离，实行行业自律管理，尊重社会评估组织的独立性、自主性；积极采取政府购买服务等措施，落实社会组织税收优惠政策，健全第三方组织支持机制建设，优化社会组织资源配置，充分发挥第三方组织在教育治理现代化中的独特优势，形成政社分离、权责明确、依法自治的现代社会组织体制机制。二是加强对第三方评估组织的认证、规范和监管。政社分离不等于政府责任脱离，规范和指导社会组织是现代政府社会治理的应有职责。目前，我国现有的有关各类教育评估中介组织鱼龙混杂，运行管理不一、专业能力水平参差不齐，不规范现象较为严重。为此，政府应从源头上抓好社会组织监督管理，依法做好登记审查工作，研制第三方教育评估组织设置标准和具体办法，强化教育评估队伍的专业化，建立社会组织法人系统，完善教育评估组织信用记录，建立综合信用评级制度，构建科学完善的综合监管体系，守好第三方教育评估组织的“质量门”。三是提高质量认证评估的社会参与性。民办高校作为现代典型的利益相关者组织，不仅关涉举办者及政府等主体利益，更关涉社会广大公众的利益。接受社会公众参与和监督是民办高校获得社会资源的重要路径。在开展民办高等教育质量认证评估工作中，应督促第三方评估组织推进质量认证评估实施情况的透明度，加强认证评估的培训与宣传，积极吸纳更多其他社会组织和公众参与评估活动，健全民办高等教育质量认证评估的公众参与机制，提高公众对质量认证评估的认知度与认同度，及时将评估结果向社会公开，主动接受社会问询与监督。