建国以来我国硕士研究生资助政策的发展历程探究——以高等教育成本分担理论为视角

贺云飞

(华中师范大学 教育学院，湖北 武汉 430079)

高等教育成本分担理论(The Theory of Cost-sharing Higher Education)由美国著名教育经济学家布鲁斯·约翰斯通(D.Bruce Johnstone)于1986年在其著作中提出，以“谁受益，谁付款”为核心原则。新中国成立后，我国研究生的资助以国家财政支撑为主，补助的发放具有平均主义倾向；改革开放后，随着市场资源配置方式被纳入高等教育领域中，成本分担理论被应用于研究生教育体制，成为当时填补高等教育财政缺口、激发研究生学习兴趣、提高研究生教育质量的应时之举。高等教育对社会的发展有巨大的促进作用，在实行教育成本分担政策后，为保障受教育机会均等、促进教育公平的实现，政府会在一定程度上补偿教育成本，补偿形式为政府对学校拨款、对学生实行资助。此后，我国研究生教育在收取学费的同时，不断完善资助制度体系，最终建立了以“奖、助、贷、免、补”为主体的多元化研究生资助体系。

一、高等教育成本分担理论的内涵

20世纪80年代，鉴于高等教育生均成本持续上涨、高等教育招生规模迅速扩大、高等教育在国家公共经费需求竞争中常处于劣势等原因，各国的高等教育财政均出现了不同程度的危机。在此背景下，布鲁斯·约翰斯通提出了高等教育成本分担理论。

(一)高等教育成本的构成

关于教育成本，因研究者划分的维度不同，尚未有统一的表述。约翰斯通认为教育活动的正常进行，在市场经济条件下需要消耗一定的教育成本。高等教育成本包括如下四方面内容：一是教学成本，如教职工的工资、学校设备与行政活动等支出。二是研究支出，用于课题研究的支出费用。三是学生生活成本，是学生接受高等教育所要支出的费用，诸如食宿费用、购买教材或接受其他教育的支出。四是以学生的身份放弃的机会收益，这对缺乏劳动力的社会及学生自身而言是不可忽视的教育成本。

(二)高等教育成本的分担原则

高等教育成本分担理论以受益原则(benefit principle)和支付能力原则(ability-to-pay principle)为基础。收益原则本着“谁受益，谁付费”的理念，提出高等教育相关受益群体均应分担教育成本。高等教育作为准公共产品，[1]能促进个人发展并有利于社会和谐进步，进而创造一定的个人收益和社会收益。是故政府、学生个人与社会在分担高等教育成本时，应根据各自的受益程度来决定。而支付能力原则是指“制定高等教育成本分担的份额和数额时要权衡国家、个人以及企业(包括行政事业单位和其他社会组织)的经济承受能力，尤其要考虑接受高等教育的学生及其家庭是否普遍有能力支付学费”。[2]317受益原则和支付能力原则为高等教育的相关受益者划分应承担的教育成本比例提供了理论支持与参考依据。

(三)高等教育成本的分担主体

约翰斯通认为：“高等教育是一种双向活动，既有产出又需要投资，它满足了包括个人、家庭、大学、企业、国家、社会、纳税人等多个主体在内的多元收益主体，高等教育的成本分担理论依据市场经济自由竞争的规律，依据哪一方受益，哪一方付款的原则，诸如以上各受益方理所当然要对高等教育成本进行不同额度的分担。”[3]25同时，约翰斯通将成本分担定义为“高等教育成本完全或几乎完全由政府或纳税人负担转向至少部分地依靠家长和学生负担，以交学费的方式补偿部分教育成本，或以支付使用费来补偿由政府或大学提供的住宿费和膳食费”，[4]75因此，高等教育成本应由政府、学生或家庭、社会三部分承担。

首先，高等教育可以为国家培养各领域专业人才，能促进社会文化与经济繁荣，政府应通过拨款的形式承担相应的教育成本。其次，学生是高等教育的直接受益者，高等教育能为其带来经济收益和非货币性满足；学生的家长为子女接受高等教育感到骄傲和欣慰，也从高等教育中获益，且事实也证明世界各地的许多家长认为应为经济上尚未独立的子女承担经济责任，[5]24因此，学生或其家庭在承担教育成本时以“付学费、承担学生的部分生活费、有时让学生住在家里、学生通过勤工助学或借款等形式”[6]172-173分担部分成本。最后，社会通过聘用高校毕业生，能提高劳动生产效率及增强竞争力，是高等教育成果的重要受益者，对此，社会中相关团体和个人利用捐款或设立各种形式的奖学金承担教育成本。

图1 高等教育成本分担与研究生资助的关系图

高等教育成本分担理论的有效实施，不仅可为高校提供源源不断的经费，还能增强高等学校的财政活力，为解决高等教育财政问题、促进教育公平提供了新的思路。一方面，高等教育大众化与普及化使高等教育财政紧张，国家对全部高校学生实行“免费+补助金”的资助方式，不仅浪费资源，还易出现教育机会不均等的现象，而分担教育成本则有利于增加教育机会均等。另一方面，与成本分担理论相适应的补偿措施的提出，可以增加低收入家庭接受高等教育的机会，进而促进国家对学生的资助政策的调整与完善,这为解决高等教育财政危机、建立多元化筹资渠道提供了理论依据。

二、我国研究生资助政策的历史回眸

新中国成立以来，我国的研究生教育历经免费教育、“双轨制”教育和全部收取学费的三个教育阶段。“由于社会形态的变迁和人们对教育价值和功能的认识不断深化，高等院校教育成本分担的比例和运行方式在历史上发生某种规律性的变化。”[7]206于是，随着国际上高等教育成本分担政策的普遍实施，我国高等教育亦开始将该理论应用于实践。在研究生资助政策上，表现为由国家承担全部资助费用转向研究生教育的相关受益者共同承担。

(一)政府承担全部资助经费阶段(1949—1983年)

建国后，我国延用计划经济发展模式，高等教育一度被视为公益事业，国家资助是其建设发展的唯一经济来源。在此阶段，我国研究生教育一直沿用与大中专学校一致的单一国家财政模式，政府是高等教育投资的唯一主体，研究生无需缴纳任何学杂费、住宿费，无偿享受国家的生活补助，这就是早期的单一“人民助学”形式。[8]409

人民助学金是国家为解决在校学生经济困难而设置的学习补助金。从新中国成立至1952年7月，全国暂无统一的人民助学金资助标准，各地区根据本地的经济发展情况，自行制定了研究生人民助学金资助办法及标准。因各地区资助标准不统一，政务院在1952年发布《关于调整全国高等学校及中等学校学生人民助学金的通知》，提出：“现在为着积极改进青年学生健康状况，并逐步统一学生待遇的标准，决定将全国高等学校及中等学校学生的公费制一律改为人民助学金制，对原有人民助学金的标准作适当的调整。”[9]9740伴随着国民经济的增长，人均收入逐渐提高。国家为避免浪费资源，1955年高等教育部颁布的《全国高等学校(不包括高等师范学校)一般学生人民助学金实施办法》，开始依据学生的家庭经济情况“阶梯式”提供人民助学金，发放范围由全部改为部分享有，做到“困难大的多补助，困难小的少补助，没有困难的不补助”，人民助学金主要分为定期补助费(伙食补助费和日常学习用品、生活用品补助费)和临时补助费(学习补助费、被服补助费、其他补助费)两部分，直至1970年废止。文革结束后，国家为给学生提供物质保证，扩大了硕士研究生的资助范围，教育部、财政部在1977年颁发了《关于普通高等学校、中等专业学校和技工学校实行人民助学金制度的办法》，规定“除了国家职工身份的研究生以外，其他研究生一律实行人民助学金”。为了保障研究生在校学习期间的物质生活条件，1983年国家初步对人民助学金进行了调整，通过颁布《普通高等学校本、专科人民助学金暂行办法》与《普通高等学校本、专科学生人民奖学金试行办法》规定实行人民助学金和人民奖学金并存的办法，此后，国家对研究生的资助体系开始逐步向多元化发展。

(二)初步探索：政府与部分个体承担资助经费阶段(1984—2005年)

改革开放以来，市场资源配置方式逐渐被应用于高等教育之中，建国以来免费的研究生教育面临着改革与调整。1984年，教育部国家计委、财政部联合颁布了《高等学校接受委托培养学生的试行办法》提出“根据谁委托培养学生谁负责解决经费的原则”，[10]100委托培养研究生所需的经常费和基本建设投资经费、人民奖学金和助学金均由委托单位提供。试行委托培养研究生的办法，在当时的研究生管理体制中，能充分发挥高等学校的办学能力和开辟高校的财政渠道。这标志着我国研究生资助体系突破了单一的国家承担资助经费的模式，开始进入试行研究生资助经费分担的实践与探索阶段。

国家教育委员会、财政部在1986年颁发《关于改革现行普通高等学校人民助学金制度报告》提出，在部分试点高校试行将人民助学金改为奖学金制度和学生贷款制度，旨在扭转学生“进了大学门，就是国家人”的全盘依赖国家财政资助的观念，强化资助体系的激励作用。伴随着高等教育大众化趋势，分担高等教育成本，对高等教育进行收费逐渐成为共识。1992年国家教委在《关于加快教育改革和发展的若干意见》中提出：“研究生招生制度，实行招收应届毕业生和在职人员相结合，国家计划、定向委托培养和自费生等多种形式相结合。进行研究生在学校学习期间兼任助教、助研和助理管理人员的试验。”[11]91此后，高等教育开始逐步改革研究生教育的投资机制，实行以国家财政支持为主、多渠道筹措经费为辅的办法，研究生资助经费来源逐渐多元化。次年，国家试点招收自筹经费研究生，开始试行部分收费制度。我国一些高校开始根据国家拨款所覆盖研究生的百分比，将纳入学籍管理的研究生分为“计划内”和“计划外”两种类型：前者免收学费，并给予研究生普通奖学金(即生活补助金)，后者(包括委培生、自筹经费研究生、自费生)则须承担一定数额的费用(委托生由委托单位出资，自筹经费生由导师和个人出资，自费生由个人出资)。[12]206

1997年，我国高等学校开始普遍实行学生缴费上学制度的同时，逐步完善与之相适应的高等教育资助体系。1998年国家颁布的《中华人民共和国高等教育法》指出：“高等学校的学生应按照国家规定缴纳学费。家庭经济困难的学生，可以申请补助或者减免学费。国家设立奖学金，并鼓励……其他社会组织和个人按照国家有关规定设立各种形式的奖学金，对品学兼优的学生、国家规定的专业的学生以及到国家规定的地区工作的学生给予奖励。国家设立高等学校勤工助学基金和贷学金……对家庭经济困难的学生提供帮助。”[13]200这为研究生资助体系的调整提供了法理依据。1999年以来，我国研究生招生规模逐年扩大，高等教育开始进入大众化阶段。由于高等教育快速发展带来了教育成本的急剧增长，开辟教育经费来源渠道、使研究生承担部分教育成本是响应高等教育成本分担理念的应时之举。于是，2000年《关于助学贷款管理的补充意见》的出台，规定了研究生成为享受国家助学贷款的资助对象，标志着助学贷款被正式纳入研究生资助体系之中。此后，教育部继续加强对研究生的资助力度，在2003年颁布了《关于切实做好资助高校经济困难学生工作的紧急通知》，全面落实和推进奖学金(含国家奖学金)、学生贷款、勤工助学、特殊困难补助、学费减免政策与“绿色通道”制度为主体的、多元化的高校资助体系，进一步丰富了研究生资助体系的内涵与形式。

(三)试点与实行：相关利益者共同承担资助经费阶段(2006年—至今)

2005年，教育部提出了改革研究生培养机制的基本设想，拟在北京大学、清华大学等9所高校进行研究生培养机制及资助体系的改革试点工作，标志着资助经费的成本分担正式进入试点探索阶段。在探索过程中，多数试点高校取消了计划内研究生和计划外研究生的区别，不再凭入学成绩区分自费生和公费生，实行以学生学年综合成绩评定奖学金和助学金，并试行用奖学金、助学金抵消学费等改革措施。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》明确提出“建立以科学与工程技术研究为主导的导师责任制和导师项目资助制”，[13]57标志着导师开始正式分担研究生资助经费。经过不断的探索与改革，2013年财政部、发改委、教育部联合颁布了《关于完善研究生教育投入机制的意见》，该意见明确提出：“我国要建立健全以政府投入为主、受教育者合理分担培养成本、高等学校等研究生培养机构多渠道筹集经费的研究生教育投入机制”，[14]583进一步明确了政府、高校、学生等在研究生资助体系中应该承担的责任，为研究生资助体系改革指明了方向。另外，为激励研究生勤奋学习、积极进取，在全面实行研究生教育收费制度的情况下更好地支持研究生顺利完成学业，高校根据《财政部国家发展改革委教育部关于完善研究生教育投入机制的意见》和《研究生国家助学金管理暂行办法》的指示，从2014年秋季起，设立研究生学业奖学金，硕士研究生每生每年8000元；全日制硕士研究生资助标准不低于每生每年6000元。此后，研究生资助体系逐渐丰富和完整，包括国家奖助学金、研究生学业奖学金、国家助学贷款、“三助”金、减免学费、发放特殊困难补助、开辟入学“绿色通道”等多途径；提高了覆盖面和支持力度，资金来源采用中央、地方和高校三级分担机制，研究生资助体系开始步入相关利益者开始共同承担资助经费阶段。

三、我国研究生资助政策变迁的特点

研究生资助政策在改革过程中，资助主体、资助目的及资助方式均发生了转变。

(一)资助主体：从一元化到多元化

研究生资助体系需有一定的经济基础做支撑，因此资助主体的调整是拓宽资助经费渠道、改革研究生资助体系的重要内容。新中国成立至今，研究生资助经费的主体实现了从一元化到多元化的转变。建国后，我国的研究生培养制度尚处于探索阶段，国家财政支持是计划经济体制下研究生资助经费的唯一来源，具有明显的一元化特点。1984年，教育部国家计委、财政部联合颁布的《高等学校接受委托培养学生的试行办法》规定委托培养的研究生所需费用均由委托单位提供，委托单位和国家财政共同成为研究生资助的主体，标志着研究生资助体系开始突破资助主体一元化的模式。此后，由于高等教育进入大众化阶段、高等教育成本逐年增长等原因，令高等教育财政缺口越来越大，部分社会团体或个人成为资助经费分担的主体，如1993年国家试点招收自费研究生，将研究生分为计划内和计划外研究生两种，委托单位、导师和学生个人则开始承担研究生资助体系中应尽的责任。此后，《关于加快改革和发展的若干意见》、《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》及《关于完善研究生教育投入机制的意见》等政策的相继出台，进一步明确了研究生教育的相关利益者须承担一定比例的资助经费。于是，研究生资助体系实现了以政府财政投入为主、研究生教育的相关利益者为辅的资助主体多元化发展模式。

(二)资助目的：从“重公平”到“重激励”

新中国成立初期，我国建立了免费的研究生培养体制，为保障研究生在校基本的学习和生活设立了人民助学金制度。人民助学金制度以解决在校学生生活困难为主，重视资助的公平性。随着国家经济的发展，单纯的以保障学生基本生活水平的资助制度已然不适合时代发展的需要，激发学生学习的积极性与着重培养学生的实践能力成为研究生资助体系的首要任务。1992年，国家教委颁布的《关于加快改革和发展的若干意见》提出在校研究生试行兼任助教、助研和助理管理人员的工作，激励学生踊跃参加勤工助学活动，培养学生的实践能力。1998年《中华人民共和国高等教育法》提出了设置各种形式的奖学金，奖励品学兼优的学生，激发学生的竞争意识。此外，在国际高等教育成本分担潮流的影响下，教育部从2006年起开启了高等教育成本分担的试点工作。研究生资助体系在改革过程中，尝试以学生的学年综合成绩作为评定奖学金和助学金的标准，更加注重竞争性与激励作用。于是，2012年设立的研究生国家奖学金、2014年开始设立的研究生学业奖学金，均用于鼓励和引导研究生更好的完成学业与科研，充分体现了资助体系的激励导向。

(三)资助方式：从单一化到多样化

研究生资助制度体系历经政府承担全部资助经费阶段、政府与部分个体承担资助经费阶段、研究生教育的相关利益者共同承担资助经费三个阶段，在研究生资助体系逐步完善的过程中，资助方式愈发多样化。首先，在政府承担全部资助经费阶段，我国实行免费的研究生教育，发放人民助学金是国家资助研究生的唯一方式。其次，政府与部分个体承担资助经费阶段，国家出台了众多改革人民助学金的通知与政策。如《关于改进和加强研究生工作的通知》倡导高校建立研究生兼任助教的制度、《普通高等学校研究生奖学金制度试行办法》提出实行奖学金制度、《关于助学贷款管理的补充意见》明确指出将研究生列为国家助学贷款的资助对象等，这些政策的颁布均为研究生资助体系的完善提供了参考。最后，在研究生教育的相关利益者共同承担资助经费阶段，国家开始在部分高校试行研究生培养机制及资助体系的改革试点工作，设置并推广了导师项目资助制，并逐步完善了研究生助学贷款政策，最终以2013年《财政部国家发展改革委教育部关于完善研究生教育投入机制的意见》和《研究生国家助学金管理暂行办法》的颁布为标志，形成了包括国家奖助学金、研究生学业奖学金、国家助学贷款、助教、助研和助管“三助”金、减免学费、发放特殊苦难补助、开辟入学“绿色通道”等立体化研究生资助体系，资助方式走向了多样化。

四、对我国研究生资助政策的评析

研究生资助是高等学校资助体系的重要组成部分，对教育公平的全面落实、促进研究生教育的健康发展进而培养高层次人才、转变学生的传统观念等方面具有积极的影响。

(一)资助经费的成本分担，有利于促进教育相对公平

新中国成立至改革开放前，我国实行的是社会主义的计划经济体制。与此相适应，我国建立了集权式高等教育管理体制，研究生培养机制在具体实施中践行着“免费教育+人民助学金”的培养标准，这是将平均主义移植于研究生教育领域中的现实反映。改革开放以来，为了适应社会经济发展的需要，市场资源配置方式被引入研究生教育中，研究生教育由公费走向自费，开始破除平均主义。1992年国家教委颁布的《关于加快改革和发展的若干意见》首次提及自费生，并于次年开始将研究生分为计划内和计划外两种类型；2005年教育部在部分高校试行改革研究生培养机制与奖助体系，最终在2013年确定研究生资助经费由政府、高校、个人与社会共同分担。以高等教育成本分担理论为理论基础制定的研究生教育培养制度，是高等教育大众化的产物。研究生教育实行资助经费的成本分担。在某种程度上，资助经费的成本分担比实行免费研究生教育更有利于促进教育公平。

(二)资助目标的适时调整，有利于提高教育质量

研究生资助体系在改革发展过程中，随着国家对人才需求的变化，资助目标相应的从重视公平转变为重视资助体系的激励作用，设置的国家奖学金和学业奖学金能充分激发研究生学习的主动性和积极性，从而达到优化资源配置、提高教育质量的目的。

在政府承担全部资助经费阶段，以人民助学金为唯一路径的研究生资助体系，其资助的主要作用是保障学生的基本生活水平；在初步探索经费分担阶段，《普通高等学校研究生奖学金制度试行办法》与《关于学位与研究生教育改革和发展的若干意见》的出台，提出设置普通奖学金保障在校学生的基本生活、优秀奖学金用于鼓励研究生勤奋学习，使资助体系具备了保障功能和激励功能；在试行和实行自助经费分担阶段，资助体系的激励功能得到进一步强化，注重学生在校期间的综合表现，调整和激励研究生教育的发展，不断促进其教育质量和效益的提高。

(三)资助方式的多样化，有利于破除传统观念

我国研究生资助方式经历了从单一化到多样化的转变，建立了以“奖助贷免补”与“绿色通道”为主体的立体化资助制度体系。多样化的资助方式，不仅激发了学生的竞争意识，为培养高水平、高质量人才做出了贡献；还在观念层面，破除了社会各界关于研究生教育的传统观念。在我国高等教育的发展历史中，“入了大学门，就是国家人”的传统观念根植于众多学子的思想意识中。建国初至改革开放前，国家在计划经济体制下对研究生包管的过多，一方面增加了国家高等教育财政的负担，另一方面人民助学金的发放存在平均主义思想，不管学生成绩的高低，一律享受人民助学金，使学生产生了“一切依赖国家”的消极思想，这与我国传统教育中为保证学习的基本生活，平均发放“四两雪花银”的做法异曲同工，不利于激发学生学习的积极性。21世纪初，我国将高等教育成本分担思想引入研究生教育体制中，研究生教育的资助体系也在不断的调整。多样化的资助方式，如奖学金、“三助”补助的设置，可极大的激发学生的主动性和积极性，破除了坐享其成、“全部靠国家”的传统观念。