新制度经济学视角下我国自然垄断产业的改革研究

封蔼然 李婵娟

摘 要：近年来，我国在自然垄断产业领域的放松管制改革已经取得一些成果，但是产业绩效低下、消费者福利损失等问题仍然存在。本文基于新制度经济学理论视角，对我国自然垄断产业放松管制的必要性进行分析，结合国外相关经验，提出对于我国推进自然垄断产业放松管制改革的相关思考。

关键词：新制度经济学  自然垄断产业  放松管制

中图分类号：F202 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2020）06（b）--02

1 新制度经济学理论结合放松管制分析

1.1 产权结构的改革

本质上，经济学是研究稀缺资源的产权，一个社会中的稀缺资源分配指将权利在资源的使用中进行分配。经济学问题，其实也就是产权该如何界定和交换的问题（Alchian，1967）。

产权结构对效率有着重要影响。由于现实世界的复杂性和行为人的有限理性，社会运行会产生大量交易费用，因此产权的不同结构会产生不同的激励，也会导致不同效率的结果。对于“产权”与“有效激励”之间的关系，长久以来经济学家便进行了讨论，并对所有权与企业绩效进行了分析。结论是：产权理论认为私有企业比国有企业效率更高。

产权对企业主体的效率具有激励优势，但这并非是采取企业私有制的充分条件。在市场制度等制度不完善的环境中，单纯依靠产权制度改革来提高企业效率，并不会取得预期的效果，此时需要引入竞争来提高企业效率。总体而言，产权与竞争的相互配合可以提高企业的效率。

1.2 交易费用与放松管制

交易费用理论是新制度经济学的核心理论，由于现实世界的不确定性以及行为人决策时的有限理性，交易费用无处不在，社会的运转形成了大量的交易费用，在决策过程中，交易费用便成为不可忽视的一部分。

研究交易费用理论的经济学家威廉姆森（Williamson）认为，交易费用的形成有三个原因：行为人受到限制的理性思考、企业机会主义倾向以及企业资产的专用性。在新制度经济学理论中，交易费用类型主要包括：使用市场时形成的市场型交易费用;企业内部运行产生的管理型交易费用以及政治体制中制度运行和调整所涉及的政治型交易费用。

结合交易费用的成因及类型，我们来分析自然垄断产业在传统管制方式下的高额交易费用。

（1）高额的管理型交易费用。在传统管制方式下，自然垄断产业由于缺乏竞争机制、产权制度缺乏激励，企业内成员的机会主义倾向会使其趋于显露惰性，表现为草率、缺少对市场的反映等，造成了企业内部管理型交易费用增加。因此，在自然垄断产业企业内部，会出现由于缺乏激励，“偷懒”造成的生产低效率问题，并且产生大量的管理型交易费用。

（2）高额的政治型交易费用。在管制的过程中，政府需要收集相关数据资料并进行分析，也需要经费维持管制机构的日常运作。由于傳统管制方式对企业缺乏激励，自然垄断产业企业具有机会主义倾向，管制过程中便会产生大量的监督成本、谈判成本、信息成本等交易费用。管制机构运行大多不计成本，没有降低成本的激励机制。

公共利益理论认为，政府实施管制是为了实现社会总福利的提升，然而在过去传统的管制方式下，大量交易费用的产生实质上是非效率的，是社会福利的损失。

2 自然垄断产业放松管制的国际经验以及我国管制现状

2.1 自然垄断产业放松管制的国际经验

在20世纪70年代以前，世界范围内许多国家对自然垄断产业实行严格的价格管制和准入管制。此后，自然垄断产业面临的环境有所改变，政府的管制制度也随之改变，向放松管制的趋势发展。

2.2 放松管制沿着所有权私有化方向进行

日本国铁是自然垄断产业中由国有企业向私有企业转变的典型。日本国铁在第二次世界大战结束之前一直是官厅垄断企业，作为国家行政机构的附属运行。1949年后，日本国铁在放松管制改革的过程中成为具有独立法人资格的公共企业;1986年日本进一步放松管制，对国铁进行民营化改革，将国铁分割成若干个铁道股份公司。日本国铁民营化改革结束了官僚统一的经营体制，给予了企业充分的自主性。

英国和美国则分别通过出售国有股权、增强产业内企业产权的分散性以及流动性的方式，实现产权改革。发达国家的实践经验证明，产权改革使得企业运作效率得到了极大的提高。

2.3 自然垄断产业市场结构重组

自然垄断产业中既包含垄断性业务，也包含竞争性业务，由于技术的不断发展，竞争性业务领域有逐渐扩大的趋势。对于竞争性业务，政府应放松管制，使市场机制能够充分发挥作用，提高自然垄断产业的效率。

发达国家在20世纪70年代后逐渐对自然垄断性产业原有的垄断性市场结构进行了重组。20世纪90年代，英国电信产业允许自由进入，打破了寡头垄断的局面，电信产业逐渐形成竞争性市场结构，企业效率得到提高。西方国家改革经验表明，在自然垄断产业中引入竞争性业务，对其进行市场结构重组，能够形成有效竞争、提高企业经济效率，增加消费者福利。

2.4 引入激励性管制

激励性管制指通过设计合理的制度来克服传统管制模式下企业缺乏激励、存在大量交易费用等问题，给予被管制企业提高效率的激励，进而减少管制成本、提高企业资源配置的效率。激励性管制政策采用的主要方法有特许投标制度、区域竞争制度、价格上限管制。

20世纪70年代，随着自然垄断产业私有化和自由化改革的推进，英国开始采取激励性管制政策。美国在21世纪初，对40个州采用价格上限管制，通过激励性管制政策调动了电信业的自主性，增加社会福利。

2.5 我国自然垄断产业改革及放松管制的实践

中国已迈入经济发展新常态，未来要保持经济持续、稳定地增长，新的动力之一便是供给侧结构性改革。有效的制度供给能够激发企业主体的能动性，提高供给侧要素生产力，塑造我国经济长期稳定发展的路径。

实际上，我国自然垄断产业集中于一些关乎国计民生的公用事业。过去，我国自然垄断产业的放松管制是从政企分开开始的，但是政企分开无法解决我国自然垄断产业高度垄断问题。形成市场意义上的企业后，我国自通过引入竞争、民营化等方式，渐进式地改革了自然垄断产业，通过放松管制提高了产业的绩效。

在推进放松管制的过程中，我国自然垄断产业仍然存在以下问题：产业内有效竞争还未形成;企业产品质量与价格仍旧有待改善;存在行政垄断现象;市场制度仍待完善等。从整体上看，自然垄断产业的产权结构仍旧是以国家所有为主，现存问题要求我国进一步探索自然垄断产业放松管制改革路径。

3 对进一步推进我国放松管制改革的思考

在我国经济发展的现阶段，为提高自然垄断产业的效率，进一步推进放松管制改革势在必行。而要实现进一步推进放松管制改革，需统筹产权改革、引入竞争、有效管制等多方面的因素，实现“协调式渐进改革路径”。

3.1 降低管理型交易费用

实现有效竞争、推进产权改革。现阶段我国可结合引入竞争、产权改革两大措施，增加对自然垄断产业的激励，提升产业效率。

随着技术的变革和发展，自然垄断产业内的一些业务逐渐失去原有的垄断性质，竞争性业务领域不断扩大。针对这些竞争性业务，政府可放松管制，以市场结构重组为先导，适时、适当地引入竞争机制。

在我国自然垄断产业的竞争性业务领域内，不同产业开放程度不同，铁路、邮政等行业改革相对滞后，因此应当加快这些产业的结构重组和竞争性业务的分离。但在具体拆分业务的过程中，要考虑到行业技术特征和市场等因素。

并且，有效竞争能够推进形成良好的市场环境，产权改革的有效性很大程度上倚靠着市场制度的完善程度。

在产权改革方面，自然垄断产业由国家所有向民营化改革已是大势所趋。对于垄断性业务，政府可放松管制，在多数企业受到国家控股的情况下，可吸收非国有资本参加。让国有经济通过股份制发展混合所有制，既放大了国有经济吸收社会资本的功能，又发挥了非国有资本的作用。对于竞争性业务，政府可放松进入管制，吸引民营化企业进入，以提高效率。

3.2 降低政治型交易费用

3.2.1 推进激励性管制

相对于传统规制改革而言，激励性规制改革只关注企业的产出绩效和外部效应，较少控制企业的具体行为，企业在生产经营中享有更大的自主权，降低内部交易费用。

在当下，由于过度管制，我国自然垄断企业缺乏激励，仍然存在以下问题：产品价格与质量令消费者不满、消费者福利损失等，而激励性管制可以缓解这类问题。在自然垄断产业推进激励性管制，如实施价格上限管制，可激励企业增加投资以提高产品及服务质量，扩大产品的需求及投资。同时激励企业技术创新、改革内部管理体制。激励性管制模仿市场机制，能够增加企业自身激励以提高社会福利。

3.2.2 优化管制机构

要保证放松管制改革的有效性，完善、独立的管制机构是必不可少的，否则会导致政企不分、过度干预，带来寻租和管制俘获等问题，产生大量的政治型交易费用。

因此，需完善管制机构组织制度，建立独立性管制机构，使管制机构与企业相独立，预防管制俘获问题。同时也要使管制机构与其他行政部门相独立，保证管制机构公正地对企业进行管制行为，保障投资者“最优投资”的实现，实现市场的高效运作，从而使自然垄断产业得到发展。

在建立独立性管制机构的同时，也要完善管制监督制度，可通过司法审查和公众参与制度对管制机构进行监督，从而保证政府管制行为的可信度、减少管制俘获。

參考文献

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