基于比较视野下的铁路企业公司治理研究

周凯建 李 军

(中国铁路上海局集团有限公司党校，上海 200070)

2020年是全面贯彻党的十九届四中全会精神的开局之年，也是深化铁路企业改革工作的关键之年。党的十九届四中全会再次强调深化国有企业改革，完善中国特色现代企业制度。中国国家铁路集团有限公司(以下简称“国铁集团”)明确要求，到2020年基本建立起具有中国特色、符合社会主义市场经济规律的现代国铁企业经营管理体制，形成有效制衡的公司法人治理结构和灵活高效的市场化经营机制。近年来，铁路企业认真贯彻落实中央关于深化国有企业改革的决策部署，积极推进中国特色国铁现代企业制度建设，取得了一定进展。但从实践情况来看，部分企业尚未建立合规高效的法人治理结构和决策运行机制，在实际运行中尚存在一些问题。本文试图从国外关于国企公司治理的一些通例做法以及国资委下属央企公司治理的实践这两个视角出发，审视铁路企业公司治理的现状及问题，提出若干对改进铁路企业公司治理有价值的建议。

一、铁路企业公司治理的现状

依据《中国人民共和国企业国有资产法》和《中华人民共和国公司法》(以下简称《公司法》)，改制后的各铁路集团有限公司为国有独资公司，国铁集团行使出资人职责，不设股东会，依法设立董事会、监事会和经理层，并设党委会。

(一)建立了以董事会为核心的法人治理结构

公司治理的核心之一就是董事会的建设与决策。目前，各铁路局集团公司均设立了董事会，作为公司的决策机构，对国铁集团负责向其汇报工作，并在公司章程中明确了董事会的核心地位。董事由国铁集团任免，职工董事由职工代表大会等形式民主选举产生。董事长是改制后公司的法定代表人。董事会实行集体审议、独立表决、个人负责的决策制度。

(二)明确了经理层作为公司经营管理的执行机构

按照《公司法》规定，经理层是董事会的经营决策执行机构，负责公司日常经营管理工作，董事会与经理之间是一种委托代理关系。公司经营管理方面的重大问题由经理层按照党委会研究讨论意见和董事会决议组织实施。经理层成员依法由董事会聘任或解聘，董事会可以决定由董事会成员兼任公司经理层成员。

(三)明确了监事会作为公司的监督机构

改制后铁路企业均设立了监事会作为公司的监督机构。监事由国铁集团公司任命，职工监事通过职工代表大会等形式民主选举产生董事，经理层人员不得兼任监事。监事会依法履行检查公司财务，对董事、经理层人员执行公司职务的行为进行监督等重要职责。

(四)明确了党委会在公司治理结构中的法定地位

按照中央要求，各铁路集团公司在当前的公司法人治理结构中按规定设立了公司党委会，充分发挥党组织的领导作用，坚持把方向、管大局、保落实，支持董事会、监事会和经理层依法履行职责，将党委会研究讨论作为董事会、经理层决策重大问题的前置程序。

二、铁路企业公司治理存在的主要问题

(一)董事会成员结构不够合理

目前，董事会成员和经理层高级管理人员重叠交叉现象严重，人们有时很难分清董事会会议和经理层办公会。这种董事会模式虽然适应了铁路企业长期以来形成的管理惯性和企业文化，有利于减少相互扯皮，提高决策效率和执行力，但是存在着自我纠错能力弱等一些隐性弊端。

(二)监事会职责界定不够清晰

目前，铁路企业监事会通常由3人组成：1名监事会主席、1名公司审计机构负责人和1名职工监事。这样的安排，虽有利于监事会监督和审计监督的协调运转，但从《公司法》和公司章程对监事会职责的界定，以及国家审计署对单位审计监督职责的定位来看，监事会监督和内部审计监督在内容上高度重合。因此，外派监事制度如何与公司内设监事会、审计监督等协调融合的问题不断凸显。

(三)经理层激励管理受制约

决定企业公司治理实践是否有效，很大程度上要看作为受托人的经理层能否勤勉尽责，不滥用公司权力和资源。目前，我国国企领导层仍然多数以行政任免为主，市场化选聘力度不大。在实践中，作为市场主体的铁路企业，仍然是由国铁集团下达盈亏考核目标、集团公司对站段下达成本预算，而且对于经理层的管理也以单一的财务指标来进行考核，很大程度上制约了经理层作用发挥。

(四)董事会专业委员会尚未建立

董事会的首要职责就是进行正确的战略决策。因此，董事会下设各专业委员会对于董事会科学决策意义重大。目前，各铁路企业虽建立了董事会，但由于管理惯性、股权结构等因素，大多数铁路局集团公司都没有设置各专业委员会，因此董事会的高质量决策缺乏相应的专业和科学支撑。

(五)党委会领导作用发挥不够到位

中央要求把党的领导融入到公司治理的各个环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中。但从实践情况来看，虽然铁路企业从领导体制上加强党的领导,建立了“双向进入、交叉任职”的企业领导体制，但由于人员高度重合、权责边界和议事规则界定不够清晰，导致了党委会在公司治理中的领导作用发挥不够到位。

三、改进铁路企业公司治理的若干建议

(一)优化董事会建设，提高董事会决策质量

完善公司治理首要从优化董事会做起，董事会的建设和优化是改进公司治理的核心。

1.加强外部董事队伍建设

国务院有关国企董事会建设的文件中明确强调，要加强董事会内部的制衡约束。从OECD经合组织成员国国有企业董事会的组成来看，绝大部分国家国有企业的董事会拥有代表国家的董事和独立董事。另外，据不完全统计，自2004年起国资委公布的已经进行规范化董事会建设的52家央企中有34家设立了外部董事，占到总数的65%，在已经设立外部董事的34家央企中有28家外部董事占董事会比例超过了83%，只有6家央企的外部董事比例低于50%，由此可见，外部董事作为规范董事会建设的重要内容和关键要素，已经具有一定的规模。从国务院的相关文件来看，国有公司制企业建立健全董事会制，增加外部董事是一个明确的要求。外部董事的进入，客观上有助于打破董事会中客观上存在的“领导与被领导的”关系，有助于董事会成员发表不同意见，实现集体决策。

2.逐步推进独立董事制度建设

目前，铁路局集团公司的董事会的设立和运作更多是在合规性的层面运行，董事会的部分功能流于形式化，制约了公司治理水平的提升。参考央企董事会的建设，国有铁路企业的董事会也可以借鉴央企的“内部董事+专职外部董事+兼职外部董事”的模式改进董事会建设。为了更有效地发挥外部董事的作用，增强董事会的独立性，可以考虑在有关审计、薪酬等问题的讨论上，外部董事发挥更为专业性和独立性的作用。不过，聘用外部董事进入专业委员会，如何让外部董事有效融入铁路企业内部，与内部董事和经理层有序地合作共事，既要防止外部董事被“边缘化”，还要避免外部董事被“内部化”，这是一个需要研究的问题。如何设计外部董事的任期和选聘，既要合法又要合规，还需在治理机制上有周密的设计。同时，在当前的市场环境下，合格的外部董事选择也不太容易，这就要求铁路企业在建立规范的董事会和下属的专业委员会的过程中，要充分考虑铁路企业的特点和外部环境，稳步推进，这也是央企在董事会建设试点过程中的经验。

3.研究设立董事会各专业委员会

参照国内外国有企业董事会建设的通常设置和国资委对央企董事会建设的要求，各专业委员会的建立将有助于引入具有丰富经验、具备各方面专长的外部董事进入专业委员会来改善董事会成员的结构，提高董事会决策的风险意识和水平。为了实现公司利益和董事利益的平衡，要鼓励董事积极进取来应对市场风险与挑战。有些西方国家确立了“商业判断原则”，建立董事免责机制，这些做法可以借鉴。

4.健全完善董事评价机制

虽然，铁路企业初步建立了董事履职评价办法，但是对董事履职的监督激励不够完善。因此，按照国务院国铁集团有关要求和市场化原则，需要进一步建立健全董事履职评价机制，改进董事会和董事评价办法，强化对董事的考核评价和管理，鼓励董事会成员更加担当作为。同时，对重大决策失误负有相关责任的董事会成员要及时调整或解聘，违法的依法追究责任。

(二)探索推进市场化选聘，有效激发经理层

在OECD成员国，大部分国企管理层的高级经理人员实行了市场化选聘，央企在部分试点企业也实行了副总级别高管的市场化选聘。在中国，市场还没有孵化出一批成熟的市场职业经理人，要求国企在高层管理人员的市场化选聘上步伐过于激进也不可取。铁路企业的运营，在条件许可的情形下稳步推进市场化选聘部分高管来充实管理团队才较为可取。铁路企业如何最大限度激发管理层的责任心和创造力，赋予经理层合理的经营自治权，让有才能的管理层获得企业资源的配置权，用高水平的经营管理效率，获得良好的企业绩效始终是国企改革的核心目标之一。因此，建立经理层薪酬与公司业绩和个人业绩相联系的激励机制就成为企业在治理层面要解决的问题。铁路企业的考核在现有的公司治理评价中可以借鉴经济增加值EVA业绩评价体系作为参考。

(三)加强监事会建设，保障监事会独立履职

随着公司制改革的深入、股份制改造和企业并购重组的进行，企业集团化治理的难度大幅提升，尤其是有些国有企业整体改制上市后，核心资产下沉到子公司，集团公司成为控股公司，缺乏实体业务，如果外派监事会仍然停留于集团公司层面，无疑会使得企业监督的触角出现空白。同时，集团公司的全资子公司、控股公司和参股企业也多是按照《公司法》设立的法人实体。因而，股东的多元化使得外派监事和子公司内部监事会运作之间的协调遇到挑战。

目前各铁路局集团公司的监事会人员组成中，企业内部审计负责人也位列其中，这会部分削弱企业内部审计监督的独立性。随着国铁集团、各铁路局集团公司制改革的不断深入，监事会的管理职责放在董事会下的审计委员会或监督委员会也是一个可能的选择。

(四)健全公司治理运行机制，提高公司治理效率

公司的有效运行和科学决策不仅需要通过股东会、董事会和监事会发挥作用的内部治理机制，而且需要具体的治理机制作为补充。目前各铁路企业的股权结构比较单一，但铁路局集团公司下属的子公司和一些合资铁路公司的股权结构比较适用于外部治理机制对铁路公司制企业治理结构的提升。随着今后铁路企业培育出新的合资公司和上市公司，外部治理机制对企业的公司治理结构的影响会逐渐显现和加大。在市场化程度高的铁路企业控股或参股企业实施职业经理人薪酬制度改革也是推进国企完善公司治理水平的可行途径。

(五)明晰权责边界，确保党的领导更好嵌入公司治理结构

针对铁路企业当前的问题，为了充分发挥好党的领导作用，使党组织“党管干部”“党管人才”原则与董事会依照市场化原则选聘企业管理人员有机结合，需要依照《公司法》《中华人民共和国企业国有资产法》和中央有关文件，对一些实体和程序问题做出进一步明确界定。进一步厘清党委会、董事会、经理层决策权责边界，建立党委会先行讨论企业重大事项清单，科学界定党委会前置范围和程度，使党的领导和完善公司治理统一起来。