京津冀教育协同发展中府际关系协调模式构建研究

郑国萍，王大江，任可心

河北科技师范学院，河北 秦皇岛066004

随着京津冀协同发展战略向纵深推进，发挥基础先导性作用的京津冀教育协同也已进入全面落实的攻坚阶段。京津冀教育协同涉及从中央到地方的各级教育行政部门之间的互动合作，协调运行，其教育协同发展的地域空间结构需要新型的府际关系与之耦合。府际关系是指政府之间在垂直和水平上纵横交错的关系以及不同地区政府之间的关系。[1]（P26～33）府际关系分析范式强调研究中央与地方、地方与地方等各级政府之间的互动合作的动态关系，其同样适用于研究京津冀教育协同发展中的府际关系的协调和优化问题。

一、京津冀教育协同发展府际关系的现实困境

府际关系是在垂直、平行和斜向上形成的多层次、多维度的府际关系网络，体现了各级政府在纵向、横向、斜向多维向度上形成的纵横交叉的复杂政府关系形态。从“向度说”角度，京津冀教育协同发展中的教育行政部门之间，同样包含着纵向、横向、斜向三种府际关系形态，在各向度均存在一定的现实困境。

（一）纵向府际的政策执行梗阻

纵向府际关系是指管理不同空间尺度的政府体系间的上下级隶属关系。[2]（P5～6）京津冀教育协同的纵向府际关系主要包括中央教育行政部门与京津冀三地教育行政部门之间的关系。在政府主导模式下，中央与京津冀三省市相关教育行政部门不断建章立制，颁布实施了一系列京津冀教育协同的政策文件，三地教育机构组成不同的教育联盟，为京津冀教育协同发展提供了良好的基础条件与政策支撑。但与此同时，京津冀教育协同发展的纵向府际关系，遭遇了一系列政策执行中的梗阻问题，主要表现为两个方面：

第一，二元结构导致政策认知的梗阻。京津冀教育协同主要是政府主导的自上而下的协同模式，居于主导地位的中央政府及其教育行政部门是政策制定者，居于从属地位的京津冀各级教育行政部门是政策执行者。由于中央与京津冀地方教育行政部门的行政区划级别差异，在教育协同的政策制定、体制机制建设、信息系统构建等方面存在二元结构局面，导致上下级之间缺乏足够有效的沟通与协调，资源和信息无法在上下机构、部门之间有效流通，形成一个在体系和结构上相对封闭的孤岛现象。地方教育行政部门对京津冀教育协同政策的内容缺乏系统理解，对利益分配缺乏高度认同，从而导致政策认知梗阻。进而对协同缺乏自主性，影响京津冀区域教育协同发展局面的真正形成。

第二，职责同构导致政策落实的梗阻。职责同构是指在政府间关系中，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。[3]（P101～112）纵向府际关系存在严重的“职责同构”问题，即中央政府与地方政府之间以及地方各级政府之间事权不明，职责不专。[4]（P116-120）在“统一领导，分级管理”思想指导下，形成上下级隶属的差异化设置和管理。在京津冀教育府际关系中，职责同构致使在政策落实中出现梗阻表征：一是，政策落实的机械化。在政策落实上，由于机构对应、政策对应，京津冀地方教育行政部门组织对政策存在简单复制现象，不能因地制宜，缺少灵活性，从而致使政策与地方教育发展不匹配，不能够充分发挥当地自身优势以实现错位发展，导致教育发展同质化，造成资源浪费，在职业教育、高等教育等领域尤为明显。二是，政策落实的敷衍化。地方教育行政部门出于自身利益考虑，在政策落实过程中会出现敷衍、虚假和选择性执行，致使某些协同仅停留于表层，无法落地。由此，京津冀教育协同产生政府推动和学校自主之间的矛盾，呈现“高呼声、低动力”的局面，使政策执行不到位和不彻底。

（二）横向府际的协同低效

横向府际关系是指同级政府之间的关系，主要包括同区域的各个同级别的政府之间、不同区域的各个同级别政府之间的关系。[5]（P10～13）京津冀教育协同的横向府际关系主要指京津冀三地教育行政部门之间的协同关系。由于地方政府始终存在“理性经济人”特性，京津冀教育协同中的横向府际关系也是一个寻求利益均衡的过程，呈现动态博弈的演变过程。在教育协同过程中，处于利益受损方的地方教育行政部门，会采取回避的方式使协同趋于形式或失败，致使府际之间的博弈陷入“囚徒困境”，从而出现协同低效率的局面，主要表现为：

第一，京津冀跨地区教育服务供给低效。京津冀教育协同发展最大障碍，是供给侧提供的教育资源和服务与需求侧的教育需求在数量、质量和结构上不相匹配，出现严重的供需关系矛盾。[6]（P95～100）要加快解决京津冀三地教育配套建设和教育资源等方面的平衡问题。受经济发展水平的制约，京津冀三地教育资源配置水平在区域间和区域内部均存在显著差异。在地方保护主义观念制约下，拥有较好教育资源的京津地区，首先是解决区域内部的资源差距问题，然后再是解决区域间的资源差距。由于区域内部，如北京市区与周边区县的资源就存在显著差距，需要首先进行区域内的教育服务供给。区域间的教育服务供给还处于零散的点对点的状态，加之教育服务供给平台尚未真正建立，造成京津冀跨区域教育服务供给在数量、质量与结构上低效的局面。

第二，京津冀跨区域教育行政部门组织协调低效。京津冀教育协同涉及跨区域的教育行政部门组织之间的协调。当今，虽然三地建立了各种协同组织和联盟，但由于多种因素共同作用，京津冀跨区域教育行政部门组织之间的协调合作呈现明显的低效问题。其一，由于地方保护主义影响，地方教育行政部门会因为追求利益最大化而形成运行中权力的碎片化，以及服务功能的裂解性。致使某些协作交流工作呈现单一化、表面化现象，未能进入深层次的人才培养等实质性战略协同阶段。其二，京津冀教育协同中对于教育的结构布局和发展路径等缺乏统一规划，制度体制机制等尚不完善，使横向协同处于无序化状态。协同组织机构不健全以及交流合作技术平台水平低下等，使协同发展中信息交流不畅与信息资源不对称。由此，横向协同无法惠及京津冀广大的各级各类教育主体，缺乏协同的可持续性发展。

（三）斜向府际的合作乏力

斜向府际关系是指不同区域的各类不同级别政府之间的关系。[5]京津冀教育协同发展的斜向府际关系主要包括京津冀各教育行政部门与非本区域的下一级地方教育行政部门之间的关系、互不隶属的京津冀地方下一级教育行政部门之间的关系等。当前的京津冀教育协同进入关键阶段，呈现多元化纵横交错的网络状形态，需要关注基于斜向视角的京津冀教育协同中互不统辖的不同层级之间的府际关系。目前京津冀教育斜向府际呈现合作乏力表征。

第一，斜向府际合作定位不清。斜向府际关系通过打破或超越行政级别的束缚，寻找共同利益的契合点，并以行政契约或者法律的方式达成共识，形成和谐共处乃至共治的局面，以达成软治理的共赢目标。京津冀各级教育行政部门签订了各级各类教育合作协议好几十项。但由于合作定位尚不清晰，忽略各自教育的战略定位和转型发展，还未寻找到共同利益的根本契合点，致使合作发展演变为帮扶式发展，忽略自身教育的优势和特色。

第二，斜向府际合作无序化。目前，在政府主导的同时，三地的教育合作组织热情高涨，各种合作联盟与协作组织日益增多。但是，斜向府际教育协同缺乏上一级教育行政部门的整体统筹规划、参与指导和有效监督。目前的各级各类教育合作多数以环京津节点城市为主，合作呈现零散式、碎片化、无序化的状态。

二、京津冀教育协同发展府际关系困境成因

“集体行动”作为一种社会建构，是研究当前中国经济社会发展中各种矛盾和冲突的一个统摄性概念。京津冀教育协同发展作为一种“集体行动”，其府际关系困境的生成因素复杂，主要包括以下几方面。

（一）僵化行政区划体制的羁绊

由于京津冀所处的特殊区域环境以及行政区划体制的限制，京津冀三地长期处于横向上森严的条块分割状态、纵向上层级束缚的僵化行政体制，由此形成利益的地区化和各自为政等现象。地方教育行政部门“理性人”的利己性构成行政壁垒，成为京津冀教育协同发展的羁绊，也成为制约京津冀三地教育行政部门间协同的深层次原因，增加了三地跨界治理的难度。

由于京津冀三地僵化行政区划体制的羁绊，在京津冀教育协同发展的各类政策制定过程中，作为全国政治文化中心的北京与毗邻优势港口的天津，二者拥有各自教育发展的区位优势，更加关注本辖区的当前利益，没有一个整体的区域规划，缺乏对于区域整体利益的协调和整合。由此阻碍了人才、教育资源和要素等在区域间的自由流动，形成京津两地的极化效应，阻碍京津冀三地教育协同发展。

（二）传统区域观念的错位

由于传统行政区域观念深入人心，京津冀区域教育协同大多会从本辖区利益出发制定区域教育规划，而缺乏整体协同发展观念。这种观念因素的制约，主要表现在京津冀三地自身教育观念的错位。首先，北京对于津冀的教育服务持理所应当的态度。由于北京的虹吸效应，无论在教育资源、人才培养和引进上都占据津冀无法比拟的优势，对津冀的服务习以为常。在协同发展中，也是一种帮扶者的心态。其次，天津的竞争观念。由于京津的不同城市功能定位，天津通过各种方法和途径引进教育资源来发展教育，提升人才培养质量，努力缩小与北京的差距。再次，河北的“等靠要”观念。在长期服务京津中，河北一直没有处理好自主发展与借力发展的关系，更多希望借京津冀教育协同给予更多的教育资源，借力发展自身教育，没有形成自主发展意识。京津冀三地发展观念的错位，缺少整体协同发展观念，是京津冀区域教育发展重要的桎梏，制约着京津冀教育府际关系的协调和整合。

（三）利益结构差异的博弈

府际关系的本质即以权力配置和利益分配关系为主导。根据“理性经纪人”理论，各级各类教育行政部门除了具有谋求公共利益的利他动机，同时还具有追求自身地区利益最大化的利己动机。由此，京津冀教育的府际之间产生利益博弈问题。

一是，中央与京津冀地方教育行政部门之间的利益博弈。在当前政治生活中，中央政府作为博弈行动的主动方，出于疏解首都非核心功能的需要，首先给出了自己的教育疏解策略选择；而京津冀地方教育行政部门结合自身的利益诉求，作出应对。二者在博弈中的策略选择和行动存在先后之分。二是，京津冀各级地方教育行政部门之间的博弈。无论有无行政隶属关系的处于横向和斜向关系上的地方教育行政部门之间，都只存在“合作”或“不合作”两种策略的选择，由此会出现基于地区利益最大化而非京津冀利益最大化的最佳选择。而京津冀教育府际关系的协同，最终目的就是使府际间利益博弈走向利益共赢，实现京津冀教育整体利益和效用的最大化。

（四）教育协同制度和体制机制的不健全

通过教育行政部门主导、教育主体自发组织等各种形式，目前京津冀已建立了一些教育协同组织，实现了一些教育资源的共享与交流。但是，从《京津冀教育协同发展行动计划（2018—2020 年）》等相关政策文件可知，京津冀教育协同制度、管理体制与合作机制等方面尚不完善，是造成纵向府际政策梗阻、横向府际协同低效与斜向府际合作乏力的直接原因。

第一，京津冀教育协同制度不健全，缺乏系统性、规范性与法治化。表现为：一是，已有的教育协同制度较为零散，系统性与规范性有待增强。当下的教育协同仍然处于浅层次、松散状的合作状态，亟待推进深层次制度化合作。同时，教育协同所必须的制度构成，如教育协同组织协调制度、教育协同司法审查制度、教育协同法律保障制度、教育协同行政问责制度等尚未建构。二是，教育协同制度法治化程度不高。已经建构的各种教育协同制度文件呈现出临时性、随意性、应对式等特点，法治化程度亟待加强。第二，京津冀教育协同的管理体制尚不明晰。目前中央和区域各层级教育行政部门的责任结构与合作方式尚未完全厘清，京津冀教育协同缺乏统一的领导协调机构，致使各方的优势、特点和需求等出现重叠和冲突现象，管理体制尚需进一步明晰。第三，京津冀教育府际合作机制尚待完善。京津冀教育协同主要靠三地教育行政部门之间进行协同合作，目前尚未构建具有权威性和执行力的上一级协调机制，没有形成区域协调治理机制，且缺乏长效保障机制。

三、京津冀教育协同的府际关系协调模式构建

京津冀教育协同发展过程中府际关系的协调和整合是实现京津冀全方位协同发展的基础。京津冀教育协同应以顶层规划为统领、共赢发展为原则，从组织架构、文化重塑、制度建设、技术支撑等维度，构建一个高度协调、整合和网络化的京津冀教育府际关系协调模式，以探寻京津冀教育协同发展的实现路径。

（一）理顺多重府际关系，整体性治理

整体性治理理论的理念包括“协调”“整合”和“网络化”，其为京津冀教育协同提供了完整的治理思路和框架。[7]（P32～37）依据和运用整体性治理理论，在横向、纵向以及斜向三个向度的多重府际关系形态下，构建协同共赢的京津冀教育府际关系协调模式。

第一，构建良性的中央与地方的纵向府际关系。首先，责权明确是理顺纵向府际关系的出发点。京津冀教育协同是跨行政层级的区域协同，须明确划分中央与地方教育行政部门的职责权限范围。在国家层面进行顶层规划设计，建立跨区域的高层协调机构，指导、统领和监督京津冀三地教育协同发展工作，逐步推动区域协调。其次，促进中央与地方教育行政部门关系民主化。在重大教育决策出台过程中，应该充分吸纳地方教育行政部门参与，并充分听取各地方的教育利益诉求。最后，加强中央与地方教育行政部门关系法制化。应将中央与地方的职权配置和调整程序进一步法制化，使之具有充分的法律保障和约束。

第二，重塑地方教育行政部门间横向府际关系。一方面，京津冀教育协同须充分考虑区域间、区域内的教育协同发展需求，继续完善协作机制来促进区域间、区域内的教育协作与教育资源整合。另一方面，要重建地方教育行政部门间的博弈规则与合作秩序，形成以开放式制度创新为基础的制度合作，通过制度创新吸引教育资源、创新教育技术、促进教育发展。

第三，加强构建教育行政部门间的斜向关系。教育行政部门应在跨界的区域协同发展中起主导作用，充分鼓励和引导各级教育行政部门参与区域治理，进一步深化多中心教育行政部门之间的合作伙伴关系，实现斜向府际关系治理。同时，加强公私部门之间的合作，构建合作伙伴关系，提升区域教育资源的公共服务水平、质量和效率。

（二）重塑传统的教育行政文化，协同共赢

行政文化是公共行政体系的深层结构与精神内核。[8]（P83～88）通过转变京津冀教育行政文化观念，解决僵化行政区划体制和传统区域观念问题，以促进京津冀教育协同治理的实现。

第一，打破行政壁垒，重塑传统的教育行政文化。京津冀教育的协同发展不仅要尊重教育发展规律，更要尊重区域发展规律。京津冀应在观念、制度和行为等方面，重塑良好健康的教育行政文化，实现区域教育行政文化创新，由“封闭”型文化向“开放”型文化的转变。作为跨界区域，京津应首先消除行政区划思想，革新区域教育观念，打破教育行政体制壁垒，主动对接河北。以实现区域统一规划，分级错位发展，促进区域的人才、教育资源、资本的自由流动，真正实现区域健康、有序地协同。

第二，树立协同共赢的价值理念，打造利益共同体。思想认识是展开行动的基础与条件，价值理念决定行动方向。作为国家发展战略，京津冀教育协同要基于京津冀区域整体利益考量，树立协同共赢价值理念，形成利益共同体意识，由利益转为协同，使京津冀教育府际之间的博弈走出“囚徒困境”。首先，京津应明确自身教育发展定位，运用梯度发展理论，发挥京津教育发展对河北的涓滴效应，实现教育的错位发展和优势发展。其次，河北在做好承接疏解非首都核心教育功能的同时，应打破教育发展中“等靠要”观念的桎梏，找准自身在京津冀教育协同发展中优势与定位，积极对接京津，主动转变自身教育发展方式，实现教育的跨越式内涵发展。

（三）完善教育协同制度，创新教育协同体制机制

区域协同关键在创新驱动发展。京津冀教育协同应在政府主导下，联动创新的有机整体，建立合理清晰的协同发展制度，不断探索创新教育协同发展的体制机制。

第一，以制度建设为保障。要不断完善和创新京津冀教育府际合作的政策制度，建构起规范的京津冀教育协同组织协调制度、教育协同司法审查制度、教育协同法律保障制度、教育协同行政问责制度等一系列制度。探索构建基于不同经济发展水平、跨越行政区划的京津冀教育协同制度体系，为协同发展提供坚实保障。

第二，以体制机制创新为突破口。京津冀教育协同发展涉及中央、京津冀三地教育行政部门和各级各类教育主体，是一种跨地区、跨组织、跨文化的合作创新。要实现区域教育协同，关键的突破口在于体制机制的创新。首先，应建立形成三级教育领导体制：由中央教育行政部门组建的领导小组作为决策层，京津冀教育行政部门联席会议作为协调层，京津冀下一级地方教育行政部门间协调会作为执行层，从而构建京津冀教育协同发展的治理体系。其次，创新京津冀教育区域协商合作机制。基于纵向、横向和斜向多维度的府际关系，建立高层次的合作磋商协调机制，建立健全一体化的教育协同激励机制、利益约束、分享与补偿机制等区域协调机制，完善跨区域教育服务的供给。

（四）以信息技术为载体，搭建京津冀教育资源共享平台

在“教育+互联网”时代，京津冀教育协同发展需突破时空限制，借助大数据、人工智能与虚拟现实等创新信息技术，搭建基于区块链的教育资源共享框架。既能保障资源供给方的知识产权，又能提升教育资源的质量，还能扩大教育资源的共享范围。[9]（P114～120）在区域内与区域间，实现资源实时共享、教育教学互动和资本要素的自由流动，解决京津冀教育公共服务供给水平低下问题，推动京津冀教育协同创新发展。

因此，要把握好各级各类教育的发展定位，建立京津冀教育的整体性数据库系统，分阶段搭建京津冀教育资源共享平台。在基础教育阶段，三地应依托各自的地缘优势和特点，构建优质基础教育资源共享平台。在高等教育阶段，高校在资源建设上分工合作，开发基于不同领域学科的优势特色课程，构建一流教育资源共享平台。在职业教育阶段，构建虚拟实训资源共享平台，使职业教育教学、实习实训等进行跨区域的融合。在成人教育阶段，可以依托三地的开放大学构建具有鲜明地方特色的终身教育资源共享平台。

概言之，京津冀教育协同作为一个兼具整体性与开放性的有机协调系统，需要构建一个高度协调、整合和网络化的京津冀教育府际关系协调模式。使京津冀教育从府际冲突走向府际协同，从府际竞争走向府际合作，从府际关系碎片化走向府际关系整合化。[10]（P32～34）形成资源共享、优势互补、合作共赢的教育协同新格局，最终实现京津冀教育一体化。