论法治视野下府际合作的立法规范

陈咏梅

（广东金融学院，广东 广州 510521）

【行政法研究】

论法治视野下府际合作的立法规范

陈咏梅

（广东金融学院，广东 广州 510521）

区别于欧盟等以完备的法律体系为保障的区域府际合作，我国现行立法尚未对地方政府间的横向府际关系及府际合作进行规定，府际合作缺乏必要的立法规范，影响合作的制度化与规范化，制约区域经济一体化的可持续发展。客观审视府际合作的宪法基础，推进府际合作的立法规范，解决府际合作中规范化、制度化程度较低的实际难题，为当下的区域府际合作所必须。

区域经济一体化；府际合作；立法规范；法治化

区域经济一体化要求制度化、规范化的区域府际合作。然而，现行立法如《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方各级人民政府组织法》）、《立法法》、《民族区域自治法》等相关法律法规虽然规定了地方政府的法律地位与法定职权，但并未对地方政府间的横向府际关系及府际合作进行明确规定，府际合作缺乏必要的立法规范，不利于合作的制度化与规范化，影响区域经济一体化的可持续发展。客观审视府际合作的宪法基础，建构府际合作的法律规范体系，解决区域经济一体化下府际合作面临的法治难题，具有极为重要的现实意义。

一、府际合作立法规范不足的现状审视

依据《宪法》、《地方各级人民政府组织法》、《立法法》及《民族区域自治法》等宪法及宪法性文件的规定，地方政府是地方各级人民代表大会的执行机关，享有法律所赋予的地方行政管理权，能够对本地方的经济、文化、社会事务等进行公共管理，其权力主要及于本行政区划范围内。蓬勃发展的区域经济一体化带来了跨区公共治理的客观需求，传统的行政区行政已经无法满足这一超越了地域疆界的治理要求，府际合作成为必须。然而，现行立法并未对府际合作进行明确规定，区域府际合作能够依据的立法规范严重不足。

（一）《宪法》的规定

《宪法》对地方政府法律地位与法定职权的规定，主要见第2、105、107、108、109、115、117、118、119条。从现行宪法已有的规定来看：

一是确认了地方政府作为权力机关执行机关的法律地位，并对地方政府的法定职权进行了规定。县级以上的地方政府均享有管辖本地方行政事务，发布命令和决定，领导所属各工作部门和下级人民政府的工作等行政权；乡镇一级的地方政府依法享有管辖本地方行政事务的权力；民族自治地方的人民政府还依法享有一定的自治权。宪法的这些规定确定了地方政府横向间的平等地位，各地方政府均有权管辖“本行政区内”的公共行政事务，负有推动“本地方”经济建设事业的法定职责。

二是宪法对地方政府权力行使的范畴规定十分明确，以“本行政区内”为要求，未涉及对区域府际合作的明确规定，府际合作缺乏明确的宪法依据。

（二）《地方各级人民政府组织法》的规定

《地方各级人民政府组织法》有关地方政府法律地位与法定职权的规定，主要见第54、55、59、60、61、64、66、67、68条。从地方政府组织法现有的规定来看：

一是在宪法的基础上对地方政府的法定职权进行了明确。地方政府享有对本地方公共行政事务的管理权，对下级人民政府工作的领导权，政府工作部门的设置权及其工作的领导权，行政命令、决定的制定权，部分地方政府还享有行政规章的制定权，及权利保障等系列职权。

二是与宪法规定的地方政府的权限范畴及于“本行政区内”一致，《地方各级人民政府组织法》同样作出了地方政府在“本行政区内”行使职权的规定，同样未涉及对区域府际合作的规定，有关府际合作的具体条款基本空白，未能回应区域府际合作的实际需要。

三是地方政府的事权范围并不清晰，上下级地方政府几乎拥有完全一致的政治、经济、社会权力，“职责同构”的现象非常突出，不利于上下级政府间府际合作权限的明确。

（三）《立法法》及《民族区域自治法》的规定

1.《立法法》的规定

《立法法》对地方政府规章制定权进行了规定，主要见第73、78、79、80、82、83、84、86、87、88条。从《立法法》的规定来看：

一是对特定地方政府就本行政区内的行政管理事项制定行政规章的权力进行了确认。依据《立法法》的规定，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府享有地方行政立法权，有权根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规制定地方政府规章。

二是地方政府规章的制定主体为《立法法》规定的省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，涉及的事项为“本行政区”的行政管理事项，适用范围为“本行政区”，并未涉及以超越行政区划限制为特征和要求的府际合作，地方政府在府际合作过程中间签订的各项合作协议的法律性质、法律效力、冲突规则等实际问题未纳入《立法法》的调整范围。

2.《民族区域自治法》的规定

《民族区域自治法》有关民族区域自治地方政府法律地位与自治权的规定，主要见第4、6、15、20、22、24、25、26、27、28、29、30、31条。依据上述法条的规定，民族区域自治地方的人民政府是民族区域自治地方的自治机关，享有制定本地方的经济建设的方针、政策和计划；自主地安排和管理地方性的经济建设事业；合理调整本地方的生产关系和经济结构；确定本地方内草场和森林的所有权和使用权；管理和保护本地方的自然资源；自主地安排地方基本建设项目等自治权力。《民族区域自治法》对民族区域自治地方政府的权力行使同样作出了“本地方”的明确规定，区域自治地方之间、区域自治地方与其他地方之间的府际合作同样面临立法规范不足的困境。

《宪法》、《地方各级人民政府组织法》、《立法法》、《民族区域自治法》是调整和规范地方政府法律地位及法定权限基础性的法律规范，地方政府的法定权限必须基于上述法律的明确规定，否则不得享有。《宪法》、《地方各级人民政府组织法》等对地方政府权限范畴“本行政区内”的明确规定带来了区域府际合作的一个重要问题，即府际合作是否合宪，其法律依据何在。

二、府际合作的宪法基础

笔者认为，现行立法虽然未对区域府际合作进行明确规定，但《宪法》所确认的横向地方政府间的平等关系，《宪法》以及《地方各级人民政府组织法》、《立法法》、《民族区域自治法》等宪法性法律对地方政府职权、职责等的规定为府际合作提供了宪法基础，府际合作并不存在所谓的“良性违宪”，其合法性不应存疑。

（一）横向地方政府法律地位平等——府际合作的基础

我国宪法对府际关系的规定限于纵向的府际关系，如中央与地方间的关系应“遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”、国务院“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”；地方政府间的纵向关系为“县级以上的地方各级人民政府领导下级人民政府的工作”等。横向的府际关系处于立法的空白，地方政府间的府际合作也缺乏具体的宪法条文予以明确规定，但这并不等于我国区域政府间的府际合作缺乏必要的宪法基础，府际合作的合法性应予存疑。

我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关为全国人民代表大会及地方各级人民代表大会。作为地方权力机关的地方各级人大由各地选民根据《中华人民共和国选举法》（以下简称《选举法》）选出的代表组成。依据《选举法》的规定，不同地区之间，选举权与被选举权、选民资格、投票权、代表名额、比例都是平等的，人大代表基于平等的选举而产生，构成权利的代表机关——地方各级人民代表大会。宪法同时规定了地方政府是地方人大的执行机关，享有地方事务的行政管理权，横向地方政府间平等的法律地位与管理权限为宪法所确认，建立在平等的基础上以相互间平等的沟通、协调为特征的府际合作不仅合宪而且可能。

（二）府际合作——地方政府法定职权的必要构成

从宪法及相关法律法规对地方政府法定职权的规定上来看，地方政府的职权应当包含府际合作的内容：

第一，现行宪法、地方组织法等相关法律法规均明确规定了地方政府对地方事务享有行政管理权，作为实现地方管理的必要构成，府际合作应当包含在地方政府的法定职权之中。就地方事务的管理而言，在社会发展的任何阶段，地方之间、区域之间、国家之间乃至洲际之间的交流与沟通都是必需的，地方间的沟通和交流构成了地方事务不可避免的组成部分，这些交流如果涉及行政管理的范畴，则政府应当履行相应的职责。地方政府对地方事务的管理，不仅应当包括行政区划内的公共事务，也应当包括不同行政区划之间的公共事务，现行的立法规定涵盖了地方政府府际合作的职能。

第二，为实现对地方事务的管理职能，宪法及地方组织法、立法法等相关法律法规规定地方政府依法享有行政命令、决定的制定与发布权，部分地方政府依法享有地方政府规章的制定权与发布权，这些权力为政府缔约府际合作协议提供了合法性的基础。现行立法虽然未对府际合作进行明确的规定，但府际合作并非法律所明确禁止的范畴。区域经济一体化的发展对传统行政管理模式、手段和方法提出了创新要求，政府管理的模式、手段和方法应当朝多元化的方向发展，地方政府经协商达成府际合作协议、实现府际公共事务的管理与府际经济的协调发展，既符合经济社会与公共行政的发展趋势，也有相应的权力基础。

第三，宪法所确认的地方政府权利保障的法定职责要求地方政府打破地方本位主义与地方保护主义，克服行政区经济与行政区行政的弊端，推进并深化区域府际合作。在行政区经济与行政区行政之下，地方利益与官员政绩相捆绑，对生产要素的自由流动人为设限，经济发展的决定性因素并非市场的理性选择，而在相当程度上依赖于权力的庇护，这就难以避免权力对权利的轻视和损害。为实现宪法对权利保障的要求，地方政府应当克服地方本位与地方保护，打破行政藩篱与边界壁垒，实现不同地区利益的共赢，府际合作正是对宪法规定的贯彻与落实。

第四，《地方各级人民政府组织法》规定的地方政府工作部门的设置权，宪法规定的民族自治地方的“可以组织本地方维护社会治安的公安部队”等组织机构的设置权为府际合作提供了组织基础。从欧盟、美国等的府际合作的实践与经验来看，有效的府际合作组织机构体系是实现府际合作规范化、制度化的重要构成。而从我国府际合作的实际来看，现有的合作主要以高层联席会议、领导小组、专责小组等临时性、松散型的组织形式为主，一定程度上影响了府际合作的制度化与规范化，宪法、组织法对地方政府，包括民族区域自治地方政府组织机构设置权的规定为府际合作组织机构的规范性与常设化提供了重要支持。

《宪法》、《地方各级人民政府组织法》等相关立法的规定回应了对府际合作“良性违宪”的质疑，但上述立法并未对府际合作进行明确的规定，导致了实践中府际合作缺乏必要的法律依据，面临法治化不足的实际难题。

三、府际合作法律规则的建构

依据法律保留原则，行政机关实施行政行为必须有法律的授权，否则，其合法性将遭受质疑。尽管宪法与相关立法的规定能够解释府际合作的合法性，但府际合作缺乏明确的立法规范已是不争的事实。如学者所指出的，目前，府际合作是否能够顺利进行完全取决于合作各方能否自觉按照合作协议履行合作义务，取决于合作各方的自律状况。府际合作面临的法治困境要求加快推进府际合作法律规范体系的建构，切实提升府际合作的法治化水平，实现府际合作的制度化和规范化。

（一）宪法的确认

“法治意味着政府的全部行为必须有规则依据，必须有法律授权。”宪法规定国家的根本任务和根本制度，是根本大法，具有最高法律地位和最高法律效力，其他立法得以宪法为依据并不得与宪法相抵触，对府际合作首先应当由宪法进行规定，宪法的规定是其他立法的依据。

对此，我们可以借鉴美国宪法对州际关系及州际协定所作的规定。

一是对州际关系的规定。美国宪法对州际关系进行了详细的规定，宪法第4条第1款规定了各州对其他州的公共法案、记录和司法程序应当给予完全的信赖和尊重；第2款对各州公民的特权及豁免以及州际之间的引渡进行了明确的规定；第3款规定了联邦对州的义务，明确要求“宪法条文不得作有损于合众国或任何一州任何权利的解释”；宪法修正案第14条第1款规定了任何一州均不得制定或实施限制合众国公民的特权或豁免权的任何法律，不经法定程序不得剥夺任何人的生命、自由或财产，并不得拒绝对其管辖下任何人平等的法律保护。依据这些条款的规定，由人权平等衍生的州际平等得到了美国宪法的明确规定和确认，宪法同时对州际之间的争端解决机制进行了必要的、可执行的规定。

二是对州际协定的规定。美国宪法第1条第10款规定：“未经国会同意，各州……不得与它州或外国缔结协定或联盟。”该规定以否定未经国会同意不得缔结州际协定的方式，肯定了经国会同意的州际协定的法律效力。当然，如果仅从该条款的字面意思来理解，很多人可能会误认为该条款与其说是在赋予各州州际协定的缔约权，不如说是在限制，没有国会的同意，各州无权签署任何协定。非政治性的协议，如非试图以协定改变政治权力或政治控制的无须经过国会的同意，各州即具有缔约的权力；美国宪法第1条第10款同时规定了“各州……不得通过任何褫夺公权的法案、追溯既往的法律和损害契约义务的法律”。在本质上为契约的州际协定的法律效力优于成员州之后制定的州法律，州法律的规定不得与已生效的州际协定相抵触或损害其义务。

我国具有较美国不同的政治体制、历史传统及国情现实，当然不能照搬美国的法律规定及制度安排，但可结合我国实际予以适度的参考借鉴。笔者认为，可以宪法具体条文的形式对府际合作进行规定，以避免对府际合作“良性违宪”的质疑。具体可以宪法修正案的形式，对地方政府横向的府际关系、地方政府府际合作的权力及其限制、地方政府府际合作协议的缔约权及效力等进行原则性、纲领性的规定，作为具体立法的依据，由地方组织立法等进行进一步的规定。

（二）地方各级人民政府组织法的明确

作为专门性的组织立法，地方各级人民政府组织法应当在宪法规定的基础上对地方政府府际合作的权限、范畴等相关问题予以明确。目前我国并没有专门的地方各级政府组织法，对地方政府的组织立法采用的是与地方人大组织立法合二为一的、以《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》命名的立法形式。该法条文简单、规定粗陋，已经严重滞后于经济社会发展的客观需要，需要对其进行修正。

有关地方政府组织立法的修正，有学者提出应当制定专门的地方各级人民政府组织法，也有学者认为可以不必制定专门的地方政府组织法，在现行的《地方各级人民政府组织法》的基础上进行修正即可。笔者认为，地方人大与地方政府在机构性质、法律地位、法定职权、履责方式等方面均有不同，不宜将两部组织法合二为一，建议制定专门的地方人民政府组织法，就府际合作作如下规定：

一是以专门条款对地方政府间的横向府际关系进行规定，对横向府际关系的平等性予以确认，并进行具体性的规定。

二是明确规定府际合作协议的缔约权及其限制，对协议的内容、形式、程序、效力、纠纷解决机制及救济机制等事项进行规定。

三是对内地地方政府与特别行政区府际合作协议的缔约权进行特别规定。因特别行政区享有高度的自治权，其法律制度、司法审查等与内地有所不同，因此，对内地地方政府与港、澳、台地区政府签订的府际协定或府际行政协议的效力、纠纷解决机制等应作特别规定。

相比宪法规定的指导性、纲领性与原则性，地方政府组织立法的规定是区域府际合作最为直接的法律依据，修正和完善地方组织立法，对府际合作进行明确规定对府际合作的制度化和规范化尤为重要。

（三）立法法对府际协定与府际行政协议法律效力的规定

从我国《立法法》的现有规定来看，府际合作协议并非《立法法》所规定的法律表现形式，不属于《立法法》的调整范畴，即使宪法和地方组织法确认了府际合作协议的合法性，其法律性质、效力层级、冲突规则等仍需《立法法》的明确。笔者认为，对地方政府间签订的合作协议可以是否须经同级地方人大的批准环节为标准分为府际协议与府际行政协议，凡需由同级地方人大批准的合作协议为府际协议，无须同级地方人大批准的为府际行政协议，由立法法对两者进行区别性规定。

一是府际协议的性质、地位与法律效力。因府际协议须经同级地方人大批准，从性质上而言可与地方性法规类比，属地方性立法的范畴，其效力应当优于同级地方性法规，若两者发生冲突，府际协定的效力优先。

二是府际行政协议的性质、地位与法律效力。府际行政协议由地方政府签署，可与地方政府规章类比，属地方行政立法的范畴，其效力应当优于同级地方政府规章，若两者发生冲突，府际行政协议的效力优先。

其他冲突原则可参考《立法法》的相关规定。

此外，民族自治地方的人民政府依法享有《宪法》及《民族区域自治法》所规定的自治权，可以对现行的《民族区域自治法》进行必要的修正，就民族自治地方之间，民族自治地方与其他地方的府际合作依法进行《宪法》及《民族区域自治法》所许可的特别规定。

结 语

立法规范的不足导致了对府际合作合宪性与合法性的存疑，也制约着区域府际合作的形成与发展。当下的府际合作呈现出浅层合作的突出特征，地方政府的自发与自觉成为维系府际合作的关键，既不利于府际合作的可持续性，也影响区域经济一体化的深入。府际合作面临的法治困境要求建构府际合作的法律规范体系，应当以宪法的规定为依据，以地方政府组织法、立法法、民主区域自治法等的规定为府际合作立法规范的必要构成，为府际合作的制度化与规范化提供必要的立法规范，不断推进府际合作的制度化和规范化。

［责任编辑 李晶晶 责任校对 王治国］

D925.3

A

1000-5072（2015）02-0128-06

2013-10-27

陈咏梅（1974—），女，湖南辰溪人，广东金融学院副教授，博士，主要从事行政法与行政诉讼法研究。

教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目《区域经济一体化中政府合作的法律问题研究》（批准号：11JZD010）。