新中国成立70年来我国学业负担政策的演进历程与未来展望

殷玉新 郝健健

一、问题提出

新中国成立70年来，国家非常重视学业负担过重问题的解决，联合各级教育行政部门、学校、社会和家长等多主体，采取各种措施，减轻学生过重的学业负担。但是，一轮轮频繁的减负行动从某种意义上也反映了减负政策效果不尽人意，甚至陷入“越减越重”的尴尬境地。①胡惠闵、殷玉新：《我国减轻中小学课业负担的历程与思考》，《全球教育展望》2015年第12期，第48-58页。多年来，关于学业负担政策的研究也有较大进展，主要表现为研究成果数量逐年增多，研究主题不断丰富，学科视角和理论视角不断多元，研究方法多样。有研究梳理了新中国成立以来我国减负政策关注的问题演变，却没有对70年来学业负担政策取得的经验进行总结；②杨柳、张旭：《新中国成立以来我国“减负”政策的历史回溯与反思》，《教育科学研究》2019年第2期，第13-21页。一些研究从经验出发，概括和评价学业负担政策的效果，但缺乏有力度和有针对性的见解；还有一些研究从政策内容出发，梳理学业负担政策的演变，但忽视了政策的背景和内容指向等关键问题，存在“政策本本主义”的弊端。

陈桂生教授提出的教育历史研究的方法，能够通过历史的具体的、历史的逻辑的、历史的比较的三种具体方法，揭示教育问题的不同形态，反映教育问题的全貌，①陈桂生：《回望教育基础理论：教育的再认识》，北京师范大学出版社2009年版，第19-20页。如表1所示，对于全面分析学业负担政策的演进过程有直接指导作用。

表1 教育历史研究方法的分析框架

通过历史的具体的方法，能够从静态的角度出发，揭示学业负担政策“是什么”的问题，即学业负担政策关注什么焦点问题；通过历史的逻辑的方法，能够从动态的角度出发，揭示学业负担政策“怎么样”的问题，即演进历程；通过历史的比较的方法，能够更加清晰地解释学业负担政策的本质属性。故本文采用教育历史研究的方法，从政策文本关注的焦点问题和减负力度出发，回顾并审视新中国成立70年来我国学业负担政策的演进过程，总结70年来我国学业负担政策取得的成效及存在的问题，有利于走出“越减越重”的尴尬境地，为新时代学业负担的标本兼治提供历史借鉴和未来展望。

二、新中国成立70年来我国学业政策的演进过程

新中国成立70年来，党和国家针对不同时期学生存在的学业负担过重的现实问题，共出台了50多项减轻学业负担的相关政策，其中，20项是专门减轻学业负担的政策，基本信息列表如表2所示。根据减负对象和实施力度，新中国成立70年来，我国减负政策经历了关注身体健康、解决盲目追求升学率、推进素质教育和标本兼治四个阶段，不同时期减负政策关注的重点有明显差异。

表2 20项专门减轻学业负担政策的基本信息列表

续表

(一)关注身体健康时期(1949-1977年)

新中国成立后，由于在提高教育质量指导思想上的不当，采取了一些不切实际的盲目做法，导致学生的学业负担过重，身体健康状况出现严重问题。学生的课外作业繁重、考试多，每天忙于应付作业和考试，早起晚睡，中午不休息，星期日也在赶功课，经常处在神经紧张状态中；有些学校的某些学科的教学超出了教科书和教学大纲的范围，任意补充教材内容并加快教学进度，让学生感到繁难和苦恼；还有些学校不按教学计划规定，随便增加上课的节数时数等，导致部分地区和学校的学业负担变得更为严重。①中华人民共和国教育部：《关于减轻中小学学生过重负担的指示》，《人民教育》1955年第8期，第20-22页。国家因此出台了一系列政策以保证学生的身体健康，如1955年，教育部颁发了新中国成立以来首个专门减轻学业负担的政策——《关于减轻中小学学生过重负担的指示》，不仅正式提出了“课业负担”概念，而且还提出了一系列全面、具体且操作性强的措施减轻学业负担，明确提出要遵守作息时间，保证学生的睡眠和休息，并对学生的学习和睡眠时间做了明确规定，以保证学生的身体健康。1964年，国务院转批教育部临时党组《关于克服中小学学生负担过重现象和提高教学质量的报告》明确提出：针对学生出现越来越多近视眼等身体不健康问题，希望从加强课堂练习和减少课外作业入手，注意劳逸结合，增进师生身体健康。

在关注身体健康时期，由于学生学习任务太多，自由支配和休息的时间非常有限，又没有良好的生活条件保障，学业负担繁重导致学生的身体健康状况出现问题。国家除了直接提出“遵守作息时间，保证学生的睡眠和休息，禁止利用节假日和休息时间补课”等措施以外，还制定了很多其他方面的减负政策，如严格按照教学大纲和教学计划进行教学，不准随便加快速度；教师努力改进教学方法，优化教学质量，指导学生养成良好的学习习惯；学校领导要经常了解并检查课堂教学、作业、教学内容量、教学进度和作息时间等情况，随时发现并解决问题。实质上，这些政策旨在通过提高学生的学习效率，保证学生的休息和睡眠时间，改善其身体健康状况。

(二)解决盲目追求升学率时期(1978-1993年)

随着高考制度的恢复，许多地区和学校出现盲目追求升学率的情况，毕业班只抓智育，挤掉德育和体育；为了多挤出总复习时间，压缩教材内容，抢进度，满堂灌，不给学生留消化时间，忽视基础训练；无限度地增加学生负担，有的节假日都不让休息，使学生疲于应付，没有时间弥补自己在学习上的薄弱环节等，导致学业负担越来越重。①朱丹：《试给“单纯追求升学率”划个界限》，《人民教育》1981年第2期，第25页。1983年，《关于全日制普通中学全面贯彻党的教育方针，纠正片面追求升学率倾向的十项规定(试行草案)》明确提出：要减轻学生过重的学习负担，不要为了应付升学考试，随意砍掉或挤占某些课程，不要按照高考考什么，就只设什么课程。1988年，《关于减轻小学生课业负担过重问题的若干规定》提出：任何部门和单位都不得给学校下达升学率指标，学校也不得给教学班和教师下达学生考试成绩或升学率指标。1993年，《关于减轻义务教育阶段学生过重课业负担，全面提高教育质量的指示》也规定：应按照全面贯彻教育方针、全面提高教育质量的要求，根据德、智、体诸方面发展的要求，全面考查学生，鼓励学生生动活泼、主动地发展，任何部门和个人都不得单纯以学科考试成绩或升学率高低评价学校和教师，更不得给学校或教学班和教师下达学生考试成绩或升学率的指标。

在盲目追求升学率时期，考试成为提高升学率的“法宝”，很多学生为了能够升学加分而参加各种竞赛。面临升学压力，学校利用节假日补课，教学内容和考试内容严重超出教学大纲范围，各类作业繁多，其中含各种机械重复和大量抄写的作业和练习。减负政策针对“盲目追求升学率”，提出改变考试评估制度，不把升学率作为评估学校的唯一标准，改革招生和升学考试制度；转变学校把升学率放在第一位的办学思想，把握教育教学规律，关注学生身心发展水平；严格按照教学计划开展教学工作，控制教学内容的难度和进度，改进教学方法，优化教学质量；控制考试次数，禁止按考试成绩排名和通告等行为，禁止开展各种不合理的竞赛。减负政策还关注学生的身体状况，如保证学生休息时间，不占用课余时间或节假日给学生补课，保证学生课间、课后、节假日和寒暑假的休息时间，保证学生每天固定的体育活动。

(三)推进素质教育时期(1993-2009年)

1993年《中国教育改革和发展纲要》明确提出：中小学要有“应试教育”转向全面提高国民素质的轨道上来。②中共中央、国务院：《中国教育改革和发展纲要》，《中华人民共和国国务院公报》，1993年。但是，很多地区和学校依然经常随意增减课时，减少音乐、美术、体育等课时，增加语数外科目课时；集体补课现象普遍，周末和寒暑假继续上课，多为提前讲新课；把学生升学率作为评估学校办学水平的最主要指标。因此，学业负担成为推进素质教育的障碍，切实采取措施减轻学生过重学业负担成为推进素质教育的重要措施。1994年，国家教委《关于全面贯彻教育方针，减轻中小学过重课业负担的意见》提出：解决中小学课业负担过重问题的关键在于转变教育思想，克服长期形成的“应试教育”模式，纠正片面追求升学率的倾向，全面贯彻教育方针，面向全体学生，全面提高学生的思想道德、文化科学、劳动技能和身心素质，促进儿童少年健康成长。2000年，国务院《关于在小学减轻学生过重负担的紧急通知》提出：学校要严格按照规定的课程计划，依据儿童学习和生活规律均衡安排课程和作息时间，下午可以活动和做作业为主，并提倡布置活动性和实践性的家庭作业。2001年，国务院《关于基础教育改革与发展的决定》提出：要加快建构符合素质教育要求的新基础课程体系，继续减轻中小学生过重的学业负担，尊重学生人格，遵循学生身心发展规律，保证中小学生身心健康成长。2008年，教育部《中小学学生近视眼防控工作方案》也提出了一系列切实减轻学生学业负担的措施：改进教学方法，提高课堂教学的质量和效率，切实做到不拖堂；严格控制考试的科目与次数，限制课外作业量；不随意增加学科教学学时，不占用节假日、双休日和寒暑假组织学生上课。

在推进素质教育时期，国家将减轻学生过重学业负担作为推进素质教育的重要措施，因为该时期学业负担出现了很多新的情况，如“学校减负、家长增负”和“校内减负、校外增负”等，不利于国家推进素质教育战略的实施。因此，国家减负政策不仅从学校内部出发解决学业负担过重的问题，如提高教学质量，学校不得随意增减课时，不得利用假期和周末组织补课，促进教师优化教学方法，培养学生养成科学的学习方法，提升教学质量，还从社会和家长的角度提出了规范和建议，如加强督导检查，禁止各种辅导班、奥赛班等学习班，正确引导家长积极参与配合，监督且不给学生增加课外负担。

(四)标本兼治时期(2010年至今)

2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确了减负的重点在小学；提出了科学的减负思想：减轻学生学业负担是全社会的共同责任，政府、学校、家庭、社会必须共同努力，标本兼治，综合治理；明确了减负的核心目标：把减负落实到中小学教育全过程，促进学生生动活泼学习、健康快乐成长；提出了减负的主要措施：从体制机制、课改、招生考试、校外培训和均衡发展，建立中小学生学业负担检测与报告制度等全面减负。2013年，教育部发布《小学生减负十条规定》明确提出阳光入学、均衡编班、“零起点”教学、不留作业、规范考试、等级评价、一科一辅、严禁违规补课、保持体育锻炼、强化督查，是标本兼治学业负担的“阳光规定”。2018年，教育部办公厅等四部门联合发布《关于切实减轻中小学课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》，加大减负力度，从多部门联动转向治理校外培训机构出发，提出坚决纠正校外培训机构开展学科类培训出现的“超纲教学”“提前教学”“强化应试”等不良行为；严禁校外培训机构组织中小学生等级考试及竞赛，坚决查处将校外培训机构培训结果与中小学校招生入学挂钩的行为；坚持依法从严治教，坚决查处一些中小学校不遵守教学计划、“非零起点教学”等行为。2018年底，教育部等九部门印发《关于印发中小学生减负措施的通知》提出：坚持政府主导、各方参与、综合施策、标本兼治的基本原则，进一步明确并强化政府、学校、校外培训机构、家庭等各方责任，引导全社会树立科学教育质量观和人才培养观，切实减轻违背教育教学规律、有损中小学生身心健康的过重学业负担。

在标本兼治时期，国家对于学业负担本质的认识愈发清晰，对于减轻学业负担也有了更加深入的认识，学业负担的减轻不仅要治标，也要治本，更要标本兼治。因此，该时期国家不仅制定了一系列“治标”的政策，如严格按照课程标准从“零起点”开展教学、不得拔高教学要求、不得加快教学进度，不给小学生留书面式家庭作业、可布置一些适合小学生特点的体验式作业，严格依照课程标准教学、合理设计作业内容及时间等；也制定了一系列“治本”的措施，如改革考试招生制度、规范校外教育培训机构、学校减轻学业负担与家长减轻课外负担等，克服导致学业负担过重的原因。

三、新中国成立70年来我国学业负担政策的经验

纵观新中国成立70年来我国学业负担政策的演进历程，虽然不同时期政策的侧重点有所差异，学业负担出现“往返现象”，但是，尤其是标本兼治时期，学生学业负担在整体上得到了缓解。具体来说，基于科学调查制定学业负担政策；从“治标不治本”转向“标本兼治”，切实解决学业负担；从“单边努力”走向“联合行动”，不断推进减负政策实施：这是新中国成立70年来我国减轻学业负担的重要政策举措。

(一)基于科学调查制定学业负担政策

虽然不同历史时期的减负政策有不同的重心和任务，但均以关注某个特殊的学业负担问题来制定学业负担政策：从新中国成立初期关注学生身体健康状况，到解决盲目追求升学率，到破解素质教育推进过程中的障碍，再到如今解决学业负担及其产生的原因。制定有效的减负政策有赖于对学业负担过重问题的科学调查，因为衡量学生学业负担是否过重需要基于大数据的事实调查，只要学业负担没有对学生产生消极影响，就应该是合理的；相反，合理的学业负担还有利于促进学生的发展，况且学业负担也不可能完全被消灭，因为教育是人类发展过程中的特有现象，学业是符合教育规律的必然产物，负担多少表示的是学业的数量属性，负担的本质属性不可能被改变。①殷玉新、华逸云：《为何课业负担始终无法减轻：以新课改过程中的减负为例》，《教育导刊》2015年第12a期，第13-17页。因此，基于科学调查制定减负政策是新中国成立70年来减负过程中的重要经验。

新中国成立初期调查发现，学生课外作业繁重、考试多，学生每天忙于应付作业和考试，早起晚睡，中午不休息，星期日也在赶功课，有些学校的某些学科的教学超出了教科书和教学大纲的范围，还有些学校随便增加上课的节数时数等问题，致使学生身体健康出现问题，于是制定了新中国首个专门性减负政策《关于减轻中小学学生过重负担的指示》。1993年调查发现，当时一些地方小学和初级中学学生学业负担过重，不利于儿童少年在德、智、体诸方面生动活泼、主动地发展，妨碍着义务教育全面提高公民素质宗旨的落实，于是制定了《关于减轻义务教育阶段的学生过重课业负担，全面提高教育质量的指示》。2000年调查发现，学生负担过重现象至今仍没有从根本上得到有效遏止，有的地方甚至还相当严重，已成为全面推进素质教育的严重障碍，也直接影响教育行政部门和学校的形象，于是制定了《关于在小学减轻学生过重负担的紧急通知》。因此，基于科学调查制定学业负担政策是新中国成立70年来减负历程的重要经验，有利于提高减负政策的针对性，能够切实减轻学业负担过重的现实问题。

(二)从“治标”转向“标本兼治”，切实解决学业负担

虽然1993年的《关于减轻义务教育阶段的学生过重课业负担，全面提高教育质量的指示》就提出造成中小学生学业负担过重的原因是多方面的，必须综合治理，但是2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要》才提出学业负担需要“标本兼治”。以前的很多减负政策都是“防御式”的，应尽可能针对学业负担过重的表现及其诱因，减少作业量、优化作业质量、保证学生充足的休息时间，甚至关注学生面对学业的主观心理感受。这种看似能够“无懈可击”“治标”的减负政策，其实缺乏具体分析学业负担真正成因的详细资料，导致减负措施成为一种“头痛医头，脚痛医脚”，甚至是“头痛医脚式”的盲目工程。其结果显而易见，学业负担过重成为教育与课程改革过程中的“顽疾”，经常“卷土重来”。

2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要》明确指出：减负是全社会共同的责任，要求政府、学校、家庭、社会必须共同努力，标本兼治，综合治理，首次将“标本兼治”学业负担过重问题写入教育发展文件。从近十年的减负政策来看，“标本兼治”越来越得到重视，甚至被写入党的重要决议，2013年中共中央十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“要标本兼治减轻学生课业负担”。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于深化教育体制机制改革的意见》从体制机制层面，再次提出要标本兼治解决学业负担过重问题。2018年，在国务院办公厅下发的《关于规范校外培训机构发展的意见》中，也强调要综合治理学业负担，做到标本兼治、务求实效。因此，从新中国成立70年来的减负历程来看，只有“标本兼治”才能切实解决学业负担过重的现实问题。

(三)从“单边努力”走向“联合行动”，不断推进减负政策实施

虽然早在1983年，《关于全日制普通中学全面贯彻党的教育方针，纠正片面追求升学率倾向的十项规定(试行草案)》就明确提出：减轻学业负担需要争取社会的广泛支持，接受社会各方的监督，也要争取家长的广泛支持和配合，但是从多年来很多减负政策的实施来看，大都是按照指令指导式的自上而下的路径推进：首先，由国家有关教育行政部门下达“减负法令”，然后再由各级各类教育机构和学校执行。①胡惠闵、殷玉新：《我国减轻中小学课业负担的历程与思考》，《全球教育展望》2015年第12期，第48-58页。但是，教育利益相关方所持理性观的不同与推动政策执行的权力运行机制的阻滞经常导致减负政策执行不力。②倪亚红、马陆亭等：《中小学减负政策执行力反思与出路》，《中国教育学刊》2018年第6期，第39-43页。换言之，减负都是教育行政部门和学校的“单边努力”，这种做法的结果是“学校减负、家长增负”和“校内减负、校外增负”，根本无法根治学业负担过重问题。

近年来，国家逐渐意识到减轻学业负担工作是一项庞大繁杂的系统工程，是全社会的共同责任，需要政府、学校、家庭、社会各界“联合行动”。如2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要》明确指出：减负是全社会共同的责任，要求政府、学校、家庭、社会必须共同努力，规定了不同主体的职责。此外，切实减轻学业负担过重问题，不仅需要教育部门的“单边努力”，更需要其他部门的支持和配合，只有相关部门“联合行动”，才能有效地解决导致学业负担过重的诱因。如2018年，为了规范校外培训机构带来的学业负担问题颁布的《关于切实减轻中小学课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》，由教育部办公厅、民政部办公厅、人力资源社会保障部办公厅和工商总局办公厅四个部门“联合行动”解决学业负担过重问题。2018年底，教育部、国家发展改革委、公安部、民政部、财政部、人力资源社会保障部、国家市场监管总局、国家广播电视总局、全国妇联九部门“联合行动”印发了《关于印发中小学生减负措施的通知》。因此，从新中国成立70年来的减负历程来看，“联合行动”成为切实解决学业负担过重现实问题的趋势。

四、学业负担政策制定与实施的未来展望

虽然从新中国成立70年来减负政策的演进历程来看，我国在减轻学生学业负担方面确实积累了诸多有效经验，而且总体来说，我国学业负担问题有所缓解，但是依然存在许多现实问题，减轻学业负担依然是我国近年来不可忽视的重要任务。结合新中国成立70年来我国减负政策的演进历程和政策举措，聚焦新时代我国学业负担过重的现实问题，应当全面认识学业负担的本质，有依据地制定学业负担政策，完善学业负担监测与报告制度，以期有效减轻学业负担过重问题。

(一)全面认识学业负担的本质

弄清学业负担的本质有利于制订合理的减负政策。有观点认为学业负担是一种客观负荷，是学校、教师、家长等施加在学生群体身上的、客观的、统一的学习量；也有观点认为学业负担是一种主观感受，是学生承担一定学业任务后产生的压力或感受，由于每个学生学习能力不同，承受的学习量也不同，因此对压力的感知与体验是不一样的；还有观点认为学业负担是客观负荷与主观感受的简单之和，既涉及施加在学生身上的学习量，又涉及学生对学习量的主观感受。①胡惠闵、王小平：《国内学界对课业负担概念的理解：基于500篇代表性文献的文本分析》，《教育发展研究》2013年第6期，第18-24页。从新中国成立70年来的减负政策来看，减负政策更多关注减轻学生客观负荷层面的学业负担，比如学习时间、作业量、考试频率、补课情况、课时数，甚至睡眠时间等，却对学生的主观感受关注不够。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要》将学业负担理解为“学生所承受到的有关学习的负担”，开始关注学生的主观感受。但是，从近年来的减负政策来看，依然没有对学生的主观感受给予充分关注。因此，制定科学的减负政策要从全面认识学业负担的本质出发，既要关注学业负担客观存在的表象，也要关注学生对学业负担的内在主观感受。

(二)有依据地制定学业负担政策

基于科学调查制定减负政策是新中国成立70年来减负过程中的重要经验，因为调查能够真实呈现学业负担过重的具体表现，也可以发现导致学业负担过重的原因，国家或地方、学校可以据此及时制定科学合理的减负政策和措施，将学业负担减轻到合理范围内。②胡惠闵、殷玉新：《我国减轻中小学课业负担的历程与思考》，《全球教育展望》2015年第12期，第48-58页。此外，随着教育研究的不断深入，实证研究成为我国教育研究走上科学之路的关键路径，因此，实证依据的获得是制定科学减负政策的前提。采用问卷调查和访谈等实证研究方法寻找学业负担的程度和过重的表现，尤其是学生对学业负担的主观感受，以及导致学业负担过重的原因，据此以科学发展观为指导，③陈传锋、陈文辉等：《中学生课业负担过重：程度、原因与对策：基于全国中学生学习状况与课业负担的调查》，《中国教育学刊》2011年第7期，第11-16页。有依据地制定“标本兼治”的“联合行动”减负政策。

(三)完善学业负担监测与报告制度

虽然2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要》就提出要建立中小学学业负担监测与报告制度，从而时时跟进基于事实的学业负担情况，但是很多地区的学业负担监测和公告制度依然不太完善，其效力有待考量，需要设计专门的区域层面或者学校层面的报告，才能提出有针对性的指导意见，切实减轻学业负担。①胡惠闵、漆涛：《我国课业负担公告制度的建立》，《教育发展研究》2015年第22期，第26-35页。另外，虽然已有研究采用应用统计学的方法，尝试建构了包括睡眠时间、教辅本数、寒暑假补习科目数、周末写作业时间、每学期考试次数和每天体育锻炼时间等因子的学业负担检测预报模型，并提出了具体的操作方法，②杨光、武帅等：《课业负担监测预报模型建构研究》，《中国教育学刊》2014年第11期，第96-99页。但更多集中关注客观层面学业负担的表现，忽视了学生对学业负担表现的主观感受，因此，未来的减负政策还需要不断完善学业负担监测与报告制度。