农村山区流通环节食品安全形势与治理对策研究

摘  要：皖南山区地形复杂，人口密度相对较低，乡村交通条件相对落后，区域内乡村食品经营者普遍存在食品卫生与安全意识淡薄、进货渠道把关难、进销货查验流于形式、经营规模小、门店分布零散的现象。乡村食品安全监管和食品安全事件查处困难重重。因此，必须加大山区乡村流通环节食品经营者的教育培训和督查力度，科学利用现代信息技术手段，提高乡村食品安全监管效率和覆盖面，创新食品安全监管模式，切实维护山区乡村食品消费者的权益。

关键词：食品安全;皖南山区;流通环节;食品经营

中图分类号：F203   文献标识码：A           文章编号：1672-4437（2019）03-0076-05

民以食为天，食以安为先。食品是食品安全监管的客体，因此，食品的范畴就决定了监管的范围[1]。食品，是指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品（如山药、山渣、白果、刀豆等），但是不包括以治疗为目的的物品。食品具有营养、感官和生理调节三大主要功能[2，3]。食品是人类赖以生存和发展的最基本的物质条件，食品安全涉及人类最基本权利的保障。随着我国经济社会的不断发展，人们对食品色、香、味以及食品的营养与卫生安全等要求越来越高，食品生产、加工、运输、仓储、批发、零售等领域正面临着全新的挑战。

改革开放以来，中国的粮食供给已由长期短缺逐渐转向相对过剩，带动生产、消费和储备等环节发生变化，从而在保障粮食安全方面出现了许多新的情况[4]。由于农业生产关系与体制机制调整，加上良种、农药、化肥、地膜、生物激素以及其他农牧渔业新技术的开发与应用等多种因素的共同作用，我国粮食产量逐年增加，粮食供需实现了紧张平衡。虽然短期内粮食自足弱化了人们对粮食安全的担忧，但长期内粮食安全问题却以生态安全问题和食品安全问题的形式呈现出来[3]。食品安全是粮食安全的重要表现形式，保障粮食的安全涉及粮食的生产、消费、贸易等多重环节，以及政府、消费者、农户等多个行为主体，影响因素涵盖了自然、经济、社会以及政治等诸多层面[6]。近十年来，我国各地城市食品安全事故频频发生，社会反响强烈。偏远山区乡村食品消费量小，经营网点分布零散，政府职能部门监管成本大，且乡村食品经营者和食品消费者的食品卫生与安全意识和法律观念滞后，乡村流通环节食品卫生与安全问题往往被人们忽视。近年来，国内外学者对乡村食品安全的研究主要集中在监管手段、监管体制等方面（如吴卫，2009）。本文试图以安徽省皖南山区为例，提出运用现代信息技术手段，加大乡村流通环节食品安全监管力度，探讨适合山区特点的乡村流通环节食品卫生与安全的防范措施，为基层政府食品安全监管部门和乡村食品经营者提供理论参考。

一、皖南山区区位及其食品资源特征

皖南山区位长江以南，主要包括池州市、宣城市、黄山市全境以及安庆市、铜陵市的部分地区，区域面积2.35×104km2，人口390万人。皖南山区东、南、西三面分别与浙江省西部和江西省北部的低山丘陵连成一片，中间有明显的三条西南至东北走向平行的山系，即九华山山系、黄山山系和天目山山系。在三条平行的山系之间分布着许多山间盆地和谷地，如池州、泾县、黟县、祁门、宁国、绩溪、休宁、歙县、屯溪等盆地。

皖南山区虽然地势复杂，区域人口分布密度相对较小，但其周边与江苏、浙江、上海、江西、湖北等地距离较近，且受徽商影响深远，乡村居民商业气息和氛围较为浓厚。山区食品资源丰富，尤其是山区生产加工的核桃、葛粉、杏仁、火腿、竹笋、山药等山区特色食品的经营十分活跃，山区农村特色农产品和经过加工的食品（包括食品原料和半成品）自产自销现象较为普遍。

二、皖南山区乡村食品流通环节的主要类型

食品流通环节，是指食品生产环节结束后至食品消费环节开始之前的采购、贮存、运输、陈列、供应、销售，不包含食品经营者的生产行为。食品流通环节是消费者接触食品的最主要环节，也是牵涉消费者面最广的一个重要环节。皖南山区食品流通环节的主要类型共有4个，即各类食品交易场所、为消费者提供食品的各类服务消费场所、流动环节食品仓储物流场所以及其他特殊场所（表1）。

从食品流通环节主要类型分布来看，乡村食品交易场所食品安全问题最易发生，特别是乡村网络销售和食品摊贩，受食品经营者和消费者综合素质、技术能力等多种因素影响，食品安全监管难度较大。其次是流通环节食品仓储物流场所，乡村食品经营者受仓储空间和交通运输条件等因素影响，容易导致食品与非食品混运混放，食品交叉污染、外源污染、霉变腐败等现象时有发生。

三、皖南山区乡村流通环节食品卫生与安全形势分析

（一）乡村食品经营者缺乏卫生安全责任意识和法律观念

目前，皖南山区乡村食品经营者大多是分散经营的个体工商户，经营规模小，经营范围多而杂。在一些偏远山区，往往一个食品经营者担负着为整个村的消费者服务的任务。乡村食品经营者以中老年人为主，其文化程度普遍偏低，食品卫生与安全意识薄弱。由于食品经营者接受系统文化教育的程度有限，特别是接受食品卫生与安全法律法规培训教育有限，加上受“不干不净，吃了没病”“乌七八糟，吃了长膘”等消极观念的影响和眼前经济利益的诱惑，一些乡村食品经营者完全凭着自己个人生活经验和利益追求随意从事食品经营活动。

一些乡村食品经营者经营场所设置不规范，往往将食品经营场所与人畜生活场所混为一体，食品經营场所与厕所、垃圾池等之间的距离未达到法律法规规定的距离（直线距离25m）。食品经营者从业人员变幻无常，健康体检不及时，有的甚至带病上岗。食品经营场所和仓库内商品摆放混乱，时常将食品与农药、化肥等商品混合摆放。对一些过期变质食品未能及时下架停止销售，甚至对过期变质食品通过“挥泪大甩卖”“买一送一”等促销手段博取消费者眼球。少数经营者还超出经营范围，违反国家有关法律法规，经营禁止销售的食品或非法食品添加物。例如，公开经营来历不明的食品添加物以及病死、毒死的死鱼死虾或其他未经检验检疫的肉类食品等。

（二）散装食品和自产农产品经营随意性大

散装食品和山区农村自产农产品经营是皖南山区乡村食品经营者重要的经营内容之一。按照规定，经营散装食品应当进行规范标注，标注内容主要包括食品的名称、生产日期、保质期、生产经营者名称及联系方式等基本信息。然而，一些乡村食品经营者未能按照《中华人民共和国食品安全法》《安徽省食品安全条例》等法律法规的要求进行经营，缺乏诚信自律意识，致使经营的散装食品标注缺失或不规范。一些乡村食品经营者公开销售来历不明或标注不全的散装食品或自产农产品（如自产绿豆、蚕豆酱、自制米粑、山芋粉丝、葛根粉、干香菇等）。经营直接入口食品的经营者不按规定戴口罩、手套和穿工作服，也不依法持有健康证。

此外，山区乡村食品经营流通环节涉及的主体资格主要表现为无营业执照、无卫生许可证从事食品生产经营活动等。在一些乡村食品经营户中，食品的标识、标签、标注等问题突出，比如虚假广告宣传、商标侵权、食品的假包装、假标识、假商标印制品等等。

（三）食品进货查验程序简单，进销货台账管理不规范

食品经营者在经营食品过程中，应当依据法律法规履行进销货查验和索票、索证义务，科学建立和妥善保存进销货台账。然而，皖南山区乡村的一些食品经营者在进销货过程中未能认真查验，也不进行索证、索票。有的经营者进（销）货台账管理混乱，有的未能按月有序装订，有的台账装订后保存期限也未能达到规定要求。少数乡村食品经营者甚至不履行进货查验义务，非法经营无厂名厂址、无商品名称、无生产日期和保质期的“三无”食品。

此外，一些乡村食品经营者不能经常检查自己经营的食品，对发现的发霉变质、超过保质期等不符合食品安全标准的食品不能及时采取召回、下架销毁和退市等处理措施。

（四）食品与其他商品混运混放现象严重

依据有关规律法规规定，食品经营场所应当保持环境整洁，货架摆放整齐，食品分类有序存放，食品不得与农药、化肥等农资商品混合贮藏和运输。但是，在皖南山区乡村，由于受食品经营条件、经营者卫生与安全意识以及消费者的食品安全与维权意识等多种因素的影响，一些食品经营者将食品随意存放，甚至将食品与农药、化肥等有害物品混运混放，导致食品交叉污染变质以及食品安全事件时有发生。此外，在一些比较贫困落后的山区，食品个体经营户的食品经营店铺与厕所、畜圈、垃圾池等场所的直线距离过近，未能达到法律法规的要求，这也是乡村流通环节食品安全的潜在威胁之一。

此外，乡村食品经营者对发生的食品安全事故处理程序和方法简单粗放。例如，发现食品安全事故未能在2小时内及时向属地市场监督管理部门报告，事故现场保护措施不力，甚至抵制行政执法人员依法对事故进行追溯查处。

（五）非法食品添加剂、添加物销售行为容易在山区乡村市场滋生蔓延

《食品安全法》规定，食品添加剂是指“为改善食品品质和色、香、味以及为防腐和加工工艺的需要而加入食品中的化学合成或天然物质”。食品添加剂虽然被提出、被认识的时间还不长，但是人们实际使用食品添加剂的历史却源远流长[2]。例如，我国传统的点制豆腐用的凝固剂盐卤（主要成分为MgCl2），早在1800多年前的东汉时期就已经开始使用，一直延续到现在。食品添加剂是餐饮业中不可或缺的重要辅料，科学合理地使用食品添加剂，可有效地改观食品的色、香、味等感官性状，在增强食品的保藏性和提高营养价值等方面发挥着重要的作用。然而，非法生产、加工、销售、食用食品添加剂尤其是那些本身不属于食品添加剂的有毒有害化学合成添加物，不仅能够破坏食品的营养成分，而且会导致食品消费者不同程度地中毒，对人类身体健康和生命安全构成不同程度的危害和威胁。

由于受经济利益的驱使，偏远山区少数食品生产经营户非法生产、销售非食品添加剂类化学合成添加物，严重干扰了食品流通环节经营秩序，导致中毒致病甚至致死类食品安全事故时常发生。例如，2011年，皖南山区部分乡镇食品经营户利用食品经营场所，非法销售用于调制包子馅料的“veltol”品牌的“肉味香精”;有的食品经营户的食品经营场所名为食品经营店，实则为“百味坊”“一品香”“味蓉”等香料香精店，“香精包子”风波席卷全国，各种“香精”类包子添加物泥沙俱下，鱼龙混杂，真假难辨。

（六）非法加工销售野生动植物资源现象后患无穷

皖南山区动植物资源丰富。但是，少数山区居民采取非法狩猎、投毒捕鱼行为不仅给皖南山区自然生态环境和生物多样性保护带来威胁，而且容易导致食品安全故事发生。例如，重金属、有機杀虫剂等具有难降解性的工农业污染物质，可通过食物链在鸟类生物体内富集[7]。山区食品经营户如果非法狩猎、销售未经任何处理的野生鸟类动物，容易使消费者通过食用野生鸟类动物而受到富集于鸟类体内有害物质的侵害。

四、皖南山区乡村流通环节食品卫生与安全监管对策

（一）加大政策法规宣传教育力度，增强经营者和消费者的法律观念

食品安全，是指对食品按其原定用途进行制作或（和）食用时不会使消费者受害的一种担保。美国学者Jones进一步把食品安全分为绝对安全性和相对安全性两种概念。实际上，人类的任何一种饮食消费，总是存在着某些风险，绝对安全或者零风险是很难达到的。例如，食盐吃多了会中毒，酒精过量会引起酒精肝。还有，有人吃鱼过敏，有人喝酒过敏。从现代食品安全要求来看，食品应当无毒无害，符合应当具有的营养要求，对人体健康不会造成急性、亚急性或者慢性危害，不存在任何掺杂掺假或非法添加任何添加剂。

为保障山区乡村食品流通环节卫生与安全，凡是从事食品经营的从业人员必须经过较为系统全面的岗位卫生知识培训方能上岗，定期进行食品卫生与安全的法律法规和业务技能培训。因此，地方市场监督管理部门要根据乡村食品经营特点，有计划、有针对性地加强有关政策法规宣传和知识、技能培训，同时通过各种现代媒体向社会公众宣传食品安全常识，增强广大食品消费者的食品安全意识和法律观念，让食品安全常识和食品安全基本法律法规家喻户晓。乡村各级各类学校都要将食品卫生与安全教育纳入人才培养工作之中，提升青少年食品卫生与安全意识和基本技能水平。

此外，由于皖南地区乡村村落多位于丘陵山区，且布局较为分散，人口稀少，自然交通条件和信息传播相对滞后，食品消费者维权水平低。在皖南乡村中，买了假冒伪劣食品不知道到哪儿投诉的居民不在少数。此外，山区农村食品安全申（投）诉地点相对较远， 居民维权成本高， 也是皖南乡村居民不愿依法维权的原因。因此，乡村食品安全监管要最大限度地考虑山区乡村实际，除适当增设政府维权服务网点外，可依托村委会和村民组，在乡村建立便民消费投诉站和“12315”联络站，努力让乡村食品消费者在家门口就能轻松实现维权。

（二）推行“票证通”系统，促进乡村食品安全监管科学化、信息化、规范化

“票证通”系统即流通环节食品安全监管系统，是一个以互联网为依托，以备案信息数据共享为基础，以加强源头监管为重点，以“抓批发带零售”为原则，以“票证通”单据运用为特点，以信息化监管为重要手段，集市场主客体管理、商品准入、追溯、预警、进销货台账建立等于一体的综合管理系统。票证通单据是指食品供货商在发货时通过食品安全监管系统打印给销货商的统一格式的发货凭证。票证通单据既是供货商的发货凭证，同时又是销货商的购货凭证，即供货商在打印发货凭证时，不仅建立了自家的销货台账，同时也建立了销货商的进货台账。票证通单据集索证索票信息、进销货台账信息、供货商销货商信息和上市食品索证信息为一体。

采用“票证通”系统，既可以实现数据共享、一票多用、源头管理、全面覆盖，推进乡村食品安全电子追溯系统建设，又可以解决乡村食品安全监管的人力不足问题，提高监管效率，保证食品安全事故的快速、准确、科学处置，最大限度地减轻对消费者和社会的危害。

在推行“票证通”系统的同时，要继续完善食品安全监管机制，要求食品经营主体在商品购进、仓储、销售等各个环节索要执照、许可证和相关证明，保证食品的“来路透明、渠道正规、货真价实”，杜绝销售“三无”（即无厂名厂址、无生产日期、无保质期）食品和其他问题食品。要建立健全食品质量安全市场准入制度、食品销售环节的追溯和承诺制度、食品质量安全承诺制度和以及问题食品下架、封存、销毁和招回等制度。

（三）强化食品经营者自律意识，充分发挥社会监督作用

食品经营者作为食品安全的第一责任人，在自觉遵守食品安全法律法规的基础上，应当自觉强化自身职业道德和职业素养，要主动配合有关部门加强自查自纠，经常清理检查所经营的食品，发现问题依法依规妥善处置。同时，广大乡村食品消费者应自觉提高食品安全法律意识和责任意识，积极参加食品安全监督，发现非法经营食品或食品安全事故应及时报告和妥善处理。皖南山区乡村政府要更加重视食品安全，要把“预防为主、风险管理、全程控制、政府监管、部门协作、社会共治”的理念融入到食品安全监管工作中去，让企业更负责、网购更完善、媒體更客观、专家更准确、政府更有力。

开展山区乡村食品安全监管工作，动员并依靠山区群众自觉参与，形成社会共治共享的良好氛围。乡村食品经营者一般自身也是农业生产者，为更有效地保障食品安全，食品经营者要带头树立“从农田到餐桌”的食品安全意识，规范自身生产、加工和销售等行为。如皖南山区盛产茶叶，为提升茶叶品质，保障食 品安全，要抓好茶区环境治理，严禁在茶区施用不安全农药，防止产品污染[8];在水产品养殖方面，严禁使用含有激素类的饲料等，同时加强日常监测监控，严把食品源头关[9]。

（四）创新食品安全集中监管机制，实现乡村食品安全监管网格化和城乡食品安全监管一体化

目前，我国食品安全监管体制机制正处在不断改革和完善之中，有关法律法规也不断建立健全。在实行市场监督管理部门统一集中监管过程中，要根据地方城乡流通环节结构特点，进一步细化分工，明确责任主体，建立乡村食品安全预案，落实包保责任制。要理顺农村食品安全监管体制， 全面落实市场巡查制度， 实行食品安全网格化监管， 提升食品安全监管软实力[10]。在资源一定的条件下，鼓励社会协同、公民参与，是有效提升基层治理能力的基本选择[11]。在日常监管过程中，可实行食品安全“四大员”制度，即食品安全管理员、食品安全协管员、食品安全信息员和食品安全宣传员，政府食品安全监管部门要经常与“四大员”对接，随时掌控和处置乡村食品安全态势和问题。要坚持城乡食品安全一体化监管模式，注重落实山区小作坊和食品摊贩备案登记制度，防止重城轻乡、抓大放小，坚决遏制城市问题食品向山区乡村转移，切实维护山区农村食品安全秩序，实现城乡食品安全监管一体化。

参考文献：

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[5]倪国华，郑风田.粮食安全背景下的生态安全与食品安全[J].中国农村观察，2012（4）：52-58.

[6]白描，田维明.加入WTO对中国粮食安全的影响[J].中国农村观察，2011（4）：35-43.

[7]汪芳琳.升金湖湿地保护区鸟类及其保护策略研究[J].安庆师范学院学报（自然科学版），2014，20（2）：101-104.

[8]汪芳琳.论循环经济背景下茶叶产业化发展战略—以池州市为例[J].湖北经济学院学报（人文社会科学版），2014，11（12）：35-36.

[9]唐卫红.天津乡村旅游食品安全问题与对策研究[J].食品研究与开发，2014，35（18）：302-304.

[10]吴卫.农村流通环节食品安全监管问题探讨——以湖南省为例[J].消费经济，2009（06）：40-42.

[11]徐凯.乡村食品安全监管执法困境及其解释——治理能力的视角[J].法律和社会科学，2017，16（01）：223-251.