完善我国食品召回制度的法律思考

张慧颖　张丽君

摘 要 食品召回制度在保障我国食品安全起到关键性作用，该制度是为了将不安全食品召回，防止不安全食品流入市场从而对社会公众的健康造成更大的侵害，最大限度地降低危害程度。但该制度在立法及实践中仍然存在诸多不完善的地方，如法律体系、监管机构、法律责任等。本文结合我国现有体制中存在的问题，认为健全我国食品召回制度应在法律体系、监督机制、食品溯源体系、食品责任保险制度和法律责任方面作出进一步完善。

关键词 食品安全 食品召回制度 法律思考

作者简介：张慧颖、张丽君，泉州市丰泽区人民法院。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.158

虽然近年来我国越来越重视对食品安全的保护，并且在这方面颁布了一系列的法律法规，但由于各方面的原因，食品安全问题屡屡发生，我国在食品方面的保护措施还存在欠缺，如何进一步构建和完善这一制度是一个重要并且及时的课题。

一、食品召回制度的基本理论

（一）食品召回制度的起源

目前很多国家和地区都确立了较为系统的产品召回制度，美国是最早建立该制度的国家，并且最开始是应用于汽车。20世纪60年代初，在美国参议院瑞比福克的倡导下，一场社会公众对于汽车厂商在生产过程中对汽车的安全问题漠不关心的听证会拉开了序幕。随后，美国的拉尔夫·纳德在他的书中将通用汽车公司计划生产的汽车在安全系统和污染防治设施方面存在的缺陷曝光，提出交通事故的重要因素之一就是汽车的缺陷问题，并提到其严重威胁着社会公众利益 。美国在1966年颁布的《国家交通与机动车安全法》中规定汽车的生产者如果知悉自己生产的汽车在设计或者制造等方面有安全隐患，就必须及时主动召回。在这之后，美国产品召回涉及的领域越来越大，许多与社会公众切身利益密切相关的商品也被纳入该领域，食品召回制度也由此应运而生。

（二）食品召回制度的理论基础

从经济学的角度来看，生产者是追求最大限度利益的“经纪人”，他们通过各种手段获取利益以满足自己的金钱欲望。他们采用新技术，减少成本，简化流程，从而提高经济效益。然而，通过减少成本与简化流程，虽然能够给生产者带来巨大的经济效益，但是生产过程中必定会制造出不符合食品安全标准的问题食品，若是将这部分不安全食品投入市场，势必产生较大的外部性负效应，即让社会公众承受这些问题食品带来的威胁，甚至导致社会公众对市场上的产品产生抵触心理，影响市场的消费活力。把外部性负效应内在化是解决这个现象的最佳方式，让责任生产者自主召回不安全食品，自行负担这种风险所带来的社会成本。这样一来，生产者不得不时刻考虑到制造不安全食品所应承担的社会成本，激励生产者保障食品的质量，从而维护消费者的合法利益。

（三）完善我国食品召回制度的必要性

食品安全对于中国政府来说是重中之重，我国正逐步完善这方面的立法，加强对食品安全的监管和执法。但近几年屡屡发生严重食品安全事件，使得社会公众对此缺乏信心，问题根源在于我国在这方面的立法不够健全，所以我们应加快该制度的立法完善。首先，完善食品召回制度可以保障消费者的合法权益。在传统的消费者权益保护制度和产品责任制度中，消费者要保护自己的权益往往十分困难，比如在维护权益过程中会遇到难以进行举证的问题，法律程序启动门槛高，导致消费者的损失一般情况下很难得到赔偿，到最后消费者只能自己承受这些损失。食品召回作为针对处理不安全食品事后救济的一种有效方式，恰好能够弥补食品责任制度不完善的地方，消费者为达到避免损害扩大化的目的，可以在造成实际损害之前要求生产者进行食品召回。其次，完善食品召回制度为企业创建良好的发展环境有积极影响。许多企业囿于召回食品会损害企业的形象，非迫不得已绝不主动召回。其实恰恰相反，食品召回是企业负责任的一种行为表现，它能够避免损害结果扩大化，降低企业的赔偿负担。最后，完善食品召回制度在维护社会的公平、公正方面起到重要作用。消费者与食品企业存在着悬殊力量对比。生产经营者利用在食品信息中的有利地位，使用不容易被消费者察觉到的隐蔽手段达到为自己获取利益的目的，将本来应该由自己来承担的风险转嫁到消费者身上。因此，在制定相应法律法规的过程中，应大力保障消费者的权益，以达到维护社会公平的目的。

二、我国食品召回制度存在的问题

（一）食品召回法律制度不完善、法律责任规定较轻

我国有关食品安全的法律除了《食品安全法》这一基本法律外，还有《消费者权益保护法》等一系列保护消费者的法律，但这几部法律对有关食品召回的规定都不明确。即使是已经实行六年之久的《食品安全法》，到现在还没有制定关于食品召回制度的实施细则。虽然《食品召回管理规定》首次针对全国具体规定食品召回的流程，但是该召回标准却与有些地方政府规定的标准存在冲突，导致食品召回在实际操作时整体效率低下。此外，违法成本低也是导致食品召回制度不能得到有效实施的原因之一。我国对于企业违法行为的法律后果规定得过轻，导致违法企业在面对食品召回的法律规定时有恃无恐，在主动召回的巨额成本和接受轻微的处罚二者之间进行选择时，通常情况下会选择接受轻微的惩罚。

（二）我国食品召回实施主体和食品检测标准不明确

我国食品卫生安全管理机构体系较为庞杂，多个机构都有权利对食品卫生安全进行管理。由多个不同机构在没有明确职权的情况下一起监管食品安全，势必会发生监管系统秩序混乱的局面。不仅会导致效率低下，而且可能导致争相管理或是无人管理的情况。

由此，可以看出当前我国多个管理机构都有权利对食品安全标准作出规定，导致食品没有明确统一的检测标准，甚至会出现检测标准互相矛盾、冲突的局面，导致食品企业在生产过程中无所适从。

（三） 缺乏有效的追溯制度和责任保险制度

我国食品企业的显著特点就是数量庞大而且规模参差不齐，其中相当一部分企业的生产规模较小，甚至连最基本的标识都没有，使得许多食品的信息录入不完整，如果发生食品安全事件，由于信息不够齐全，导致没有办法快速地从源头上阻止危害食品的流通。因此，必须建立有效的追溯制度。此外，生产企业不愿意履行主动召回食品的义务，主要是考虑到无法承受大规模食品召回的巨额成本。根据法律规定，食品召回的相关费用由食品企业自行承担，而食品召回需要采取一系列的措施，这一系列的活动都需要付出巨额成本，对于部分规模较小的企业来说，根本无法承受这些费用，那么这些企业所不能承受的巨大损失都将转嫁到消费者身上，因此，有必要建立责任保险制度。

三、完善我国食品召回制度的法律思考

（一）健全食品召回制度的法律体系和统一的食品安全标准

针对我国当前食品召回制度存在不足的情况，我国应该向世界其他发达国家借鉴先进的立法经验，在《食品安全法》中对食品召回作进一步的修订，根据市场上食品的现有问题和食品召回在实际操作中遇到的困难作出更有针对性、更为细致的规定。除了修订《食品安全法》外，还可以提升《食品召回管理规定》的法律等级，并对其作出进一步的完善，提高其适用效力，使得该规定在实际操作中发挥更大的作用。法律即便再周全，也可能会有欠缺，很难涉及全面，而司法解释恰恰拥有填补漏洞的功能，因此，最高人民检察院和最高人民法院可以根据现实生活中存在的各类食品安全案件及时出台相应的司法解释，使食品召回在实际应用中更为全面和严密。在食品召回制度中，具备统一的安全生产标准有利于更好地进行食品召回，因此我国可以出台一系列涵盖各种食品的法律法规，针对不同种类的食品作出更有针对性的标准和规定。

（二）建立统一食品召回监管机构

为了能够充分发挥食品召回应有的作用，我们应该从提高执法效率的目的出发，对有关执法部门进行整合，设立统一的监管机构，明确各个监管部门的权责，并形成科学的问责机制。综合我国目前的具体状况，我国可以借鉴其他国家的先进立法，在国家质检总局下设立一个食品召回协调机构，各地区设立分支机构，分门别类管理食品召回，不仅可以明确食品召回的主管机构，而且实现了从中央到地方以及部门与部门之间这种囊括纵向和横向的全面协调，确保一旦发生食品安全事件，可以在最快的时间内采取应急措施，最大限度减少危害。

（三）建立完善的食品溯源体系和食品责任保险制度

食品与其他产品的不同之处在于，食品对于人体的危害性更直接，因此，完善我国有关食品安全的法律体系，不能够只依赖单一的食品召回制度，更应该提早防范，管理好食品流通的源头，达到食品从“农场到餐桌”的全面监管的效果。我国应尽早建立健全食品溯源体系，明确规定违反食品溯源制度要承担的法律责任，使食品从原材料加工到销售整个环节得到有效监管，有关执法部门才能根据食品的链条，快速找到源头企业，使得食品召回制度能够得到有效实施。

此外，建立食品召回责任保险制度，让企业通过保险来转移实施食品召回所要承担的风险是非常有必要的。企业事先对其所生产或销售的食品进行投保，当发生食品召回的事件时，则由相应的保险公司根据召回企业的投保数额对召回食品所需的费用进行赔付，降低企业的经营风险，使得企业的赔偿能力得到强化，激发企业主动性，防止企业因缺乏资金而阻碍问题食品的召回。

（四）加重惩罚措施

和食品安全立法比较先进国家的惩罚措施相比，我国对食品企业违反食品召回制度的惩罚力度远远不够。因此，在适当的条件下我们可以引进惩罚性赔偿制度，通过提高赔偿数额，加大企业的违法成本，使得违法企业的赔偿数额远远超出其所获得的非法利益，更加有效打击企业的违法行为。

四、结论

通过我国的司法实践，我们可以看出食品召回制度作为维护社会公众利益，保障食品安全，树立良好市场秩序，增强企业竞争力的重要手段，对于监管我国食品安全起着不可替代的作用。尽管当前我国的食品召回制度依然存在着诸多的不完善，比如立法与实践上的不足，在遏制和打击屡屡发生的食品安全事件上显得有点力所不及，但是随着我国食品召回制度的不断完善，它已经成为一种趋势和必然选择，必将促进我国食品安全法律体系的成熟，有效保障我国的食品安全，从而为消费者撑起一把有力的安全保护伞。

注释：

徐士英.产品召回制度：中国消费者的福音.北京：北京大学出版社.2008.1.

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