卫生高级职称评审权下放的思考

□ 倪春霞 NI Chun-xia 朱幼芳 ZHU You-fang

The devolution of senior medical professional title appraisal is an important measure of implementing national reform of deepening title system. It is characterized by the shift of appraisal subject from government to hospitals, various appraisal standards instead of united ones, self-designed appraisal process instead of determined by the government, change of appraisal requirement from identity management to post management, combined employment instead of isolated one. At the same time, it is faced with the problems including uneven conditions of independent appraisal, questioned scientificity of appraisal standards, and ambiguous rights and liabilities for stakeholders. Therefore, promoting the independent evaluation of senior medical professional titles in the hospital should consider the maturity of the organization, strengthen the comprehensive management ability, establish a scientific appraisal mechanism, promote the appraisal standards to be professional and scientific, strengthen the regulation, and improve the incentive and restraint mechanism.

职称是专业技术人才专业技术水平和专业能力的主要标志。卫生技术职务是我国专业技术职务的重要组成部分，卫生技术职务评审制度为卫生技术人员职称管理、职业生涯规划等提供重要支撑。对于卫生专业技术人员而言，职称评审不仅是衡量专业技术人才学术水平和专业能力的一个重要标志，更关系到个人的待遇、行业地位、个人荣誉等。为进一步简政放权，打造服务性政府，国家不断出台《关于深化职称制度改革的意见》等指导性文件，要求改进职称管理服务方式，发挥用人主体在职称评审中的主导作用，科学界定、合理下放职称评审权限[1]。卫生高级职称评审权下放是贯彻落实国家职称制度改革的重大突破，是建设服务型政府的重要措施，是将卫生高级专业技术人员的管理权归还用人单位的重要举措，是卫生高级职称改革试点的推广。

卫生高级职称评审权下放特点

1.评审主体从政府主管到医院自主。评审权下放前，卫生高级职称评审权一直掌握在卫生行政部门和人社部门手中。评审权的下放首先要区分评审权和聘任权，人社部门在推进卫生高级专业技术职务评聘工作改革的过程中，强调职称评聘工作需要淡化资格，强化聘任，实质上是同时下放评审权和聘任权两种权利。政府职能未转变时期，政府管辖范围高度集中，政府负责评审权，单位对通过上级部门评审的对象进行聘任。随着政府职能的转变和国家治理现代化进程的不断推进，政府简政放权，进一步落实医院等单位用人自主权，坚持以用人为导向，逐渐下放卫生专业技术职务评审权，尤其是高级职称的评审权限。例如浙江省2017年在部分省级医院试点之后，进一步扩大试点范围。2018年在省(市)属三级医院以及县(市)医共体实行自主评聘改革。江西省将卫生副高级专业技术资格的评审全部向用人单位放权。湖南省、浙江省、内蒙古自治区等在部分公立医院开展卫生计生系列高级职称自主评审试点。辽宁省将职称评审管理权限完全下放，公立医院可自主开展职称评审，自定标准，自主发证。

2.评审标准从相对统一到各具特色。在我国现行职称晋升制度下，科研成果的数量主要是科学家能够晋升职称的信号而非甄别其学术水平和学术创新性的有效方式[2]。目前高级职称评审标准普遍存在着重科研轻临床、重数量轻质量等问题。浙江省卫健委在《做好2017年度全省卫生高级专业技术职务任职资格申报评审工作的通知》中强调，明确职称评审工作导向，突出卫技专业技术人员的能力和业绩导向，重点考核医务人员的医疗服务水平、工作能力和业绩。评审标准一般包括：学历、资历、外语、计算机、论文著作、科研成果、荣誉奖项等各方面的规定，本文通过对各省人社部门和职称管理部门的文件要求进行梳理，发现如何科学设置评价指标、建立多元化的科学评价体系仍然是各地区职称改革中的重要内容。“分级管理、分类评价”是各地区职称评审改革中普遍的重要原则，在原来分行业、分专业、分职称等级的标准上，各地区普遍对就职于不同级别医疗机构的卫生专业技术人员申请高级职称有不同的规定，对在基层医疗机构执医的申请对象在科研条件、学历、资历等方面进行差异化管理，对基层和偏远地区进行适当的倾斜。

职称评审管理权限下放之前，我国多数地区和单位的高级职称评审工作以省级为单位进行统一部署与指导，高级职称的评审标准由省级主管部门负责制定，以省级为单位“一刀切”，评审标准相对统一。职称评审管理权限下放后，各地区在主管部门的监管和备案下，研究制定符合本单位功能定位和岗位职责的评聘标准，探索建立符合用人单位自身要求的具体指标。

3.评审过程从依赖政府到自主设计。大部分地区现行职称管理体制仍然体现政府对职称评审工作的直接管理、微观管理，行政意识、领导意识不断渗透在评审工作的全过程中[3]。随着评审主体从政府主管到医院自主，评审过程也从依赖政府制定到自主设计。评审权下放前，卫技人员高级职称评聘流程一般包括：组织专业实践能力考试报名、个人申报、单位专业组评议和中评委评审、递交省卫技高级专业技术资格评审会议评审、单位聘任，评审流程全部掌握在上级主管部门手中，具体评聘办法和评聘程序都由相关部门制定，单位在进行资格审查时，进行的“中评会评审”等流程普遍模仿省级主管部门高评会的相关规定，具体评审过程严重依赖相关主管部门。随着评审权和聘任权的下放，政府不再规定具体的评审过程，对于评委会的组建、评审工作流程等具体工作进行指导和监督，给予用人单位过程设计的自主权限。按照各地区现状，单位自主设计的程序主要包括：公布岗位信息、个人申报竞聘、单位考核推荐、评委会评审、单位聘任。

4.评审要求从身份管理到岗位管理。评审权下放前，申请对象通过省级主管部门评审后取得相应的高级专业技术职务资格，用人单位在此基础之上进行聘任，大部分单位对卫技人员高级职称的聘任仍旧是终身制，是一种身份的管理。随着评聘权的下放，卫技人员高级专业技术职务实行聘任权和评审权的有机结合，在完善岗位管理的基础上进行工作改革，以淡化资格、强化聘任为原则，坚持以岗位职责要求为基础，实行“哪里评审哪里发文发证”，进一步调动工作积极性和灵活性，是一种岗位的管理。评审权和聘任权下放后，一个人在不同单位之间流动，可以由新单位自主决定是否承认其原单位聘任的职称。同时，单位在开展评聘工作中，需要结合本单位实际发展需要，转换用人机制，盘活岗位存量，优化岗位结构，为人才培养预留发展空间。

5.职务聘任由完全分离到适度结合。深化事业单位职称制度改革的要求规定，全面推进卫生高级专业技术职务评聘结合。卫生高级专业技术职务评聘的模式主要有评聘结合和评聘分离两种。评聘结合是指，由单位在核定的岗位结构比例内根据高级岗位空缺数，实行人员申报竞聘，经单位全面考核后，按一定比例差额，择优推荐评审。对评审通过并取得卫生高级专业技术职务任职资格证书的人员，由单位按照有关规定在空缺岗位内择优聘任，并享受相应待遇，实现评价与使用的统一。评聘分离是指上级主管部门负责“评审权”，用人单位负责“聘任权”，用人单位在上级主管部门评审结果的基础上进行职称的聘任。很多用人单位没有实行完全意义上的聘任制度，评聘分离的模式容易造成专业技术职务身份式的管理和终身制的管理，缺乏竞争与活力，不利于卫技人员队伍建设和资源的优化合理配置。卫生行业是人才密集型的行业，人才资源尤其是高级职称人员等优质资源存在着普遍缺乏的情况，申报对象一旦通过上级主管部门资格的评审，用人单位一般都会进行聘任，聘后管理制度的不健全，机制的不规范都会导致聘任制度难以真正实现“能上能下”，容易产生“重评审轻聘任”的结果，使得单位聘任流于形式。

评聘结合不是简单的控制指标，目的是推动岗位管理、职称竞聘、聘期考核、绩效管理等重要制度在事业单位内部有机融合、良性运转，促进评价与使用相结合，真正形成能者上、庸者下的用人机制，推动单位自我管理、自我约束、自我发展。完全分离的模式已经不能适应用人单位新时期发展的需要，“评审权”和“聘任权”的适度结合不但可以对完全分离模式的弊端进行风险规避，更可以提高效率，提升活力。同时“评审权”和“聘任权”的适度结合依赖相关的政策支持和既定条件。

卫生高级职称评审权下放可能存在的风险

1.医院自主评审条件参差不齐。《关于深化职称制度改革的意见》中提到逐步将高级职称评审权下放到符合条件的市地或社会组织，推动医院、科研院所、大型企业和其他人才智力密集的企事业单位按照管理权限自主开展职称评审。浙江、江西、辽宁等省份有步骤地下放评审权限，向用人单位放权，自主评审、自定标准、自主发证。从职称制度改革意见的逐步放权，到部分地区的有步骤全面下放，再到评审权的全部下放，卫技人员职称评审权的完全放权存在风险。不同地区、不同级别医疗机构的管理能力和实际条件存在客观差距，不是所有用人单位都具有卫技人员高级职称评审权的成熟条件，盲目“一刀切”的权利下放可能会导致评审过程中更大的问题。

2.评审标准科学性有待商榷。我国职称评审标准存在着重科研轻业务、重数量轻质量、科研条件缺乏弹性设置、差异性弱化起点公平等问题[4]。如何完善评审标准，丰富业绩指标，设置弹性的科研条件，建立多样化、科学化的标准仍然是改革工作的重中之重。例如，浙江省规定在坚持国家和省基本评价条件的基础上，分类制定卫生高级专业技术职务任职资格评价条件，省、市医疗卫生单位人员侧重于解决复杂疑难问题和一定的研究创新能力水平的考核评价，体现引领作用；县及以下医疗卫生单位人员侧重于解决常见病、多发病、新技术的推广应用和基层服务能力水平的考核评价，淡化论文、科研等要求。引导各级各类卫技人员，按照岗位要求，全心全意做好本职工作。

卫生高级专业技术职称评审权的下放给卫生高级职称评审的科学化和多样化发展提供了条件，医疗机构在试点和推广的过程中，需要制定评聘计划、评聘方案、评聘标准，自主制定的职称评审标准是否具有科学性和可行性仍有待商榷。几个方面的原因影响职称评审标准的科学性和可行性。首先，政策制定能力问题。长期处于微观执行方的用人单位制定标准的能力具有一定的局限性。根据自身特点制定适切性与科学性兼具的评审标准的经验与能力不足。虽然，大型综合性医院具有在单位内部组织“中评会评审”的经验，在政府评审标准的基础上会适当增加条件，尤其是医学院附属医院因为职称系列较多，设置的评审标准亦会不同。但是，制定具体化与本土化兼具、适切性与科学性一致的评审标准依然给予用人单位不小的挑战。其次，不同利益相关方的博弈影响评审标准的制定。职称的评审不仅仅代表着卫技人员的专业能力，更与社会地位、收入待遇等切身利益挂钩。自主评聘模式下，评审标准如何做到相对公平与提高效率统一，依然是最重要的现实问题。如何避免偏重部分人的利益的问题值得进一步研究。最后，是评价标准缺乏相应的评价机制。政府的评审权下放后，上级主管部门主要是对过程和结果进行备案与监察，加强事中、事后监督，缺乏对用人单位的职称评审标准建立相应的评价机制，缺乏以制度的方式保证评审标准的科学性和有效性。

3.相关责任主体权责不明。责任主体不明确，医疗机构作为非营利性组织，内部管理亦受到行政干预的影响，评审权的全面下放，容易造成职称评审负责的责任主体不明确。责任主体权责不明，容易产生寻租等失灵现象，亦容易产生互相推诿，效率低下等问题。监督主体缺乏具体规定，监督应该成为上级主管部门在卫技人员职称评审权下放过程中的一种配套措施，是政府的义务，监管用人单位在评审过程中标准是否科学、程序是否合理、结果是否公平等潜在问题。

评审权具体实施过程中，往往采用的是同体评审制度。同体评审制度是只有本单位同事和领导评价卫技人员的临床业务能力、教学科研能力，以决定其是否具有高级技术职务任职资格。近因效应、暗箱操作等问题容易滋生，无法保证评审的客观性。

对卫生高级职称评审权下放的建议

1.推行异体评价制度。为避免同体评价的不足，推荐设计第三方评审、同行专家实名代表评审等异体评价制度。建立过程性记录评价制度，评价方式上，避免专家评审作为唯一的评价途径，例如，盲审在学术论文评审领域已经得到广泛应用，可以探索采用行业评价和专家盲审相结合的评审办法，亦可探索更客观的第三方评审制度。国家基金项目的评审已经开始应用第三方评审制度。例如，天津市创新评价方式，单独设立评价组织，实行“定向评价、定向使用”。

2.把握制度建设和政策研究的方向

2.1 明确组织机构和责任主体。制度的完善是克服风险的根本出路，是在评审的实践中规避上述问题的重要保障，是科学放权的基础。完善相关制度建设，提高医疗机构自主管理的理论与实践自觉，科学、客观地对卫技人员的专业技术能力和科研水平进行评价，保证职称评审工作的公平性。明确内部组织机构定位、职能和责任主体，以制度化的形式科学规范相关工作。明确责任主体的权责范围，提升责任主体行动的规范性与权威性。

针对不同机构综合管理能力不同、评审条件参差不齐问题，要避免盲目“一刀切”的权利下放，选择有步骤、有区分的权利逐渐下放，针对规模小、评审能力不足的单位可以采取委托其他单位评审、联合评审等模式。

2.2 评审标准的普遍科学性和特殊适切性。我国多数地区和单位的卫技人员高级职称都是以省、直辖市为单位统一进行部署与指导，各地区人事部门或职改办对其辖区内医师高级职称评审标准做出基本规定，各用人单位以上级主管部门规定为基准，对卫技人员进行高级职称评审。卫生高级职称评审权的下放主要包括主体的下放、标准的下放、结果的下放。随着评审权的下放，上级主管部门主要承担监管职责，用人单位自主设计评审标准，自行聘任。评审标准的制定直接关系到评审过程的机会公平和结果公平。评审标准需要兼具科学性和适用性，科学性是指在分类管理的原则下，应该进一步细化分类标准，对临床型、科研型和临床科研兼顾型等不同类别的医师进行分类评价，对不同地区/等级医疗机构的卫技人员实行分级管理，探索等值替换和量化转化的评价机制，设计可替换性指标，平衡各类指标之间的权重。普遍科学性要做到过程评价与结果评价、专业评价与综合评价相结合。特殊适切性是指，评审标准应该根据用人单位所处组织成熟度而定，根据单位自身定位制定评价标准，适应卫技人员工作实际情况，助力人才培养，推动学科发展。

2.3 强化监督主体责任。在“管办分离、政事分开”的基础上，需进一步强化监督制度建设，对用人单位的职称评审过程和评审标准建立相应的评价机制，为改革提供制度配套，保证评审过程和评审结果的公平性、有效性。首先，要明确职称评审权的监督主体是上级主管部门，监管评审方案和标准的制定、评审过程的实施、评审结果的跟踪。其次，明确监督主体之后，要具体落实责任，明确责任边界，避免自己监督自己。

3.动态管理实现激励与约束。推进职称评审“最多跑一次”改革的同时，更要明确职称评审是一个动态持续的过程，为真正形成能者上、庸者下的用人机制，必须要建立动态管理机制，职称评聘不是终身聘任，需要建立聘后管理制度，定期或不定期进行考核，不断做好人才激励，同时增加约束。相关主体对于评审过程中的评审标准、评审程序、评审主体、评审结果产生疑问，需要建立申诉通道，建立和完善申诉机制。