我国基础教育行政改革40年回顾与未来展望①

禇宏启

摘要改革开放40年来，我国基础教育行政改革大致经历了五个阶段：恢复和重建教育秩序阶段（1978～1984年），改革计划管理体制阶段（1985～1992年），深化管理体制改革阶段（1993～2002年），科学发展观指导下的教育行政改革阶段（2003～2012年），走向教育治理阶段（2013年至今）。当前，基础教育行政管理还存在政府越位、缺位和错位严重，利益相关者参与管理不够等问题。在推进教育现代化的大背景下，我国基础教育行政改革的未来走向就是教育行政现代化，主要包括教育行政的科学化、民主化、法治化、专业化四个方面。

关键词改革开放40周年； 基础教育；教育行政；教育管理；教育治理；教育现代化

中图分类号G63

文献标识码B

文章编号1002-2384（2018）11-0027-04

改革开放40年，中国基础教育取得了历史性成就。这些成就是在“政府主导”下取得的，教育行政为此作出了卓越贡献。教育管理包括政府教育行政和学校管理两个层面，两者具有不对等性，教育行政处于优势地位，学校管理受制于教育行政。因此，推进教育管理改革，推进教育管理现代化，关键是推进教育行政改革。

教育行政追求的是教育秩序、教育效率、教育公平与教育效能等价值。效能意味着质量，是教育目标的达成度与实现度。这些价值追求都很重要，不可偏废，关键是要保持适度的平衡。在过去40年的改革中，在不同的阶段，因应当时的社会条件与教育基础，我国基础教育行政所追求的价值侧重点有所不同，经历过许多波折和探索，也面临诸多机遇和挑战，未来还需要进一步深化改革。

一、我国基础教育行政改革40年回顾

改革开放40年来，我国基础教育行政改革经历了五个阶段。

第一阶段：恢复和重建教育秩序阶段（1978～1984年）

“文革”期间的教育混乱不堪，国家恢复教育秩序实际上从1977年国务院发文宣布当年立即恢复高考就开始了。教育部以“文革”前17年的教育制度为范本，于1978年颁布《全日制小学暂行工作条例（试行草案）》《全日制中学暂行工作条例（试行草案）》《重点高等学校暂行工作条例（试行草案）》，在这些文件的规范下，大中小学教育秩序逐渐全面恢复。

本阶段改革的关键词是“秩序”。

第二阶段：改革计划管理体制阶段（1985～1992年）

教育秩序的恢复，提高了教育效率，但是这种效率是计划体制的效率，是有限的效率。随着教育的进一步发展，计划体制的弊端逐渐凸显，教育行政管理亟待改革。1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》）明确指出，在教育事业管理权限的划分上，政府有关部门对学校“统得过死，使学校缺乏应有的活力；而政府应该加以管理的事情，又没有很好地管起来”。《决定》要求实行基础教育由地方负责、分级管理的原则，提出：“基础教育管理权属于地方。除大政方针和宏观规划由中央决定外，具体政策、制度、计划的制定和实施，以及对学校的领导、管理和检查，责任和权力都交给地方。”本阶段的改革打破了原来的以计划为主的教育体制，建立了新的教育秩序，提高了教育效率。

本阶段改革的关键词是“效率”。

第三阶段：深化管理体制改革阶段（1993～2002年）

1993 年，中共中央和国务院下发《中国教育改革和发展纲要》，进一步深化行政改革，力求建立与社会主义市场经济体制相适应的教育体制，市场因素进一步介入体制改革中。在基础教育管理体制改革方面，上一阶段所确立的“地方负责、分级管理”的体制，在扩大了县乡义务教育管理权限的同时，也使得沉重的经费负担落到乡镇政府和农民身上。本阶段基础教育管理体制改革的重要任务就是解决政府缺位问题，在“地方负责、分级管理”体制的基础上进一步提出了“以县为主”的管理体制，强调县级政府在组织义务教育的实施方面负有主要责任，包括统筹管理教育经费，调配和管理中小学校长、教师，指导中小学教育教学工作等。

本阶段改革的关键词还是“效率”。

第四阶段：科学发展观指导下的教育行政改革阶段（2003～2012年）

前两个阶段的教育行政改革的关键词都是“效率”，这与各级各类教育规模扩张后，政府财力不足以及政府对于教育投入不够有密切关系，教育行政改革的核心目标是解决教育投入问题。这种改革从总体上缓解了教育资源紧缺的状况。但是，教育公平与教育质量问题没有得到应有的关注。2003年，党的十六届三中全会确立了科学发展观的指导思想，促进教育公平和提高教育质量成为本阶段教育改革与发展的两个核心目标。促进公平的重点在于加强农村教育。国务院先后出台《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，确立了农村义务教育经费保障新机制。本階段，“有学上”的问题基本解决，但是“上好学”的问题依然面临严峻挑战。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》（以下简称《规划纲要》）把提高质量、促进公平作为教育改革与发展的双重目标，教育质量问题依然严峻。

本阶段改革的关键词是“公平”。

第五阶段：走向教育治理阶段（2013年至今）

本文没有把本阶段的起始点定为2010年《规划纲要》颁布之时，原因在于2013年又有一个重要的“三中全会”召开，即中共十八届三中全会的召开，这次会议要求全面深化改革，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，对治理现代化作出了全面部署。笔者认为，就包括教育行政改革在内的我国行政改革而言，这次全会是一个分水岭，意义重大。十八届三中全会对于教育行政改革提出了明确要求：深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。强化国家教育督导，委托社会组织开展教育评估监测。治理现代化只是手段，其目的是为了提升教育质量、促进教育公平。本阶段更加关注教育发展不平衡、不充分的问题，一手抓教育脱贫攻坚，一手抓教育质量提升，两手都要抓，两手都要硬，不能偏废。

本阶段改革的关键词是“公平”与“效能”（质量）。

综上，经过40年的改革，我国教育行政服务教育发展的能力不断增强，其价值追求也不断升级。

二、我国基础教育行政改革面临的挑战与现存的问题

2018年9月全国教育大会召开，要求加快推进教育现代化，而基础教育的现代化对其他各级各类教育的现代化发挥着先导性和基础性作用。基础教育行政现代化是基础教育现代化的组成部分，它对于推进基础教育其他维度的现代化具有至关重要的作用。

当前基础教育现代化的关键问题，依然是公平与质量问题。区域之间、城乡之间、校际之间、群体之间的教育差距依然存在，教育脱贫攻坚的任务依然艰巨，教育公平问题亟待解决。教育公平问题的本质是教育质量问题，严格讲是教育质量差距问题。随着我国社会发展水平的提升和人民群众生活质量的改善，人民群众对于优质教育的需求更为强劲，低水平的“有学上”已经不能满足需求。更为重要的是，教育不仅是民生之首，更是国计之先，对于国家现代化进而中华民族伟大复兴具有先导性的支撑作用。建设现代化强国、参与国际竞争，都要求提升教育质量。因此，提升基础教育质量，就成为基础教育行政改革面临的主要任务。当前和今后的基础教育行政改革，要围绕提升教育质量、缩小教育质量差距展开。这就意味着，今后基础教育行政改革的价值追求，其核心是“效能”，当然，秩序、效率、公平都很重要，依然需要加强，但是如果失去了效能或者质量，“没有教育质量”的教育秩序、教育效率和教育公平是不能满足民生诉求和国家发展要求的。

政府的公共权力必须为基础教育的发展把握正确的方向，培养有国际竞争力的时代新人，培养德智体美劳全面发展的人。而当前在基础教育领域存在的突出问题是：许多地区和学校的“实际目标”以培养学生的“应试能力”为核心，学生片面发展严重，缺乏甚至没有国际竞争力。从20世纪90年代末开始，许多国际组织和国家纷纷颁布核心素养框架，这是世界范围内的教育目标的“升级运动”，是国际经济竞争、军事竞争在教育领域的集中反映。21世纪的中国基础教育现代化应该重点促进创新能力、批判性思维、公民素养、合作与交流能力、自主发展能力、信息素养等核心素养的培育。其中，创新能力最为重要，是核心素养的核心。我国基础教育需要实现工作重心的转移，由“分数挂帅”转向“创新为王”。教育行政不能为“应试教育”推波助澜，而应该为核心素养的培育尤其是创新能力的培养提供有力支持。

我国基础教育过去有两种发展模式：一是“外延扩张”，二是“政府主导”。这两种模式有内在联系，政府一声令下，外延扩张比较容易实现。但是，当前中国的教育发展已经进入“内涵发展”“质量提升”的新阶段，而作为一个具有集权制行政传统的发展中国家，我国“政府主导”的教育发展模式依然会继续下去，那么，“政府主导”模式与“内涵发展”模式能够兼容吗？显然，过去粗放的“政府主导”发展模式与精耕细作的“内涵发展”模式是很难兼容的。因此，需要改变过去的“政府主导”模式，解决当前教育行政管理存在的一些突出问题。

这些突出问题主要表现在：政府在教育管理中越位、缺位和错位严重，政府对学校管得过多过死，学校办学活力不足，利益相关者参与管理不够，教育决策的科学化、民主化不够等。这些问题不解决，学校办学的自主性、专业性就难以得到保障，教育的“内涵发展”就难以实现。

要解决这些问题，必须进一步深化教育行政改革，推进教育行政的现代化。

三、我国基础教育行政改革的未来走向

在推进教育现代化的大背景下，我国基础教育行政改革的未来走向就是教育行政现代化，主要包括教育行政的科学化、民主化、法治化、专业化四个方面。

第一，教育行政的科学化。要求教育行政遵循教育规律，树立正确的人才观、质量观、政绩观，根据21世纪我国现代化建设的客观要求，基于学生全面发展和立德树人的根本要求，依据学生核心素养的框架要求，建立健全教育质量标准体系和保障体系，明确并完善各级各类学校的培养目标、课程标准，健全学生发展评价标准，改革考试招生制度，共同推动教育在正确的方向上发展。教育行政科学化要求加强对于行政权力的智力支持，要求加强各层级的教育研究。当前一些地区的教育行政运作缺少智力支持，所有地区都设有研究微观课堂的教研室，但是许多地区没有研究区域教育、教育行政、学校管理的研究机构，这种局面需要改变。

第二，教育行政的民主化。教育行政民主化就是由单一主体的政府管理走向多元参与的教育治理，除国家机关外，社会组织、利益群体和公民个体通过一定的制度安排进行合作互动，共同管理教育公共事务。治理的典型特征是多元主体参与的共同治理，即“共治”。共治意味着简政放权、管办评分离、放管服结合，意味着政府与社会、学校合理分权，把原先由政府独立承担的一些责任转移给社会和学校，变强势政府对学校的单边管理为政府、社区（家长）共同参与的多边管理和共同治理，旨在形成政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与的格局，更好地激发每个学校的活力，更好地发挥全社会的作用。教育行政民主化有助于了解民意、集聚民智，是教育行政科学化的保障。当前，政府部门针对学校的各种各样的检查过多，是教育行政民主化不够的表现，严重影响学校正常的教育教学秩序，亟待压缩精简。

第三，教育行政的法治化。法治与人治相对，即通过法律手段和制度手段对教育进行管理。法治化反对教育行政中的随意性和情绪化，反对有权就任性，能保障教育秩序和教育效率，使教育活动有序开展、高效开展。教育行政法治化是教育行政科学化、民主化的制度保障。教育行政法治化包括四个方面，即有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。改革开放40年来，我国基础教育领域的法治化发展迅速，但是依然不能满足教育发展需求，基础教育领域的高中教育立法、学前教育立法亟待加强，简政放权、民主管理等急需法治保障。

第四，教育行政的专业化。从字面上看，是指教育行政这种职业活动的专业化，从本质上看，是指教育行政工作者的素质在专业知识、专业能力、专业精神等方面的专业化。专业化是社会职业发展的重要趋势。现在只谈教师专业化和校长专业化是不够的，教育行政人员特别是教育局长的专业化也非常重要。由于没有法定的、严格的资格要求，不少人没有教育教学和教育管理经验也能成为教育行政干部，出现了为数不少的“外行领导内行”的现象。国家有关部门今后需要在教育局长的任职资格方面提出要求与限制。

基础教育行政的现代化即科学化、民主化、法治化、专业化，能带来教育秩序、提高教育效率、促进教育公平、提升教育效能，让基础教育更有活力、更有质量，为学生发展奠定坚实的行政基础。

参考文献：

[1] 褚宏启.我国基础教育行政管理体制改革30年简评[J].中小学管理，2008，（11）.

[2] 褚宏启.漫漫现代路：我国基础教育管理60年简评[J].中小学管理，2009，（11）.

注释：

① 本文系中宣部文化名家暨“四个一批”人才工程项目“21世紀中国教育发展方式转变与教育管理改革研究”的阶段性成果。