回顾与展望：中小学教师管理40年

摘要教师是教育的第一资源。1978年以来，我国在教师资格认定、编制管理、教师聘任、教师工资与教师教育等诸方面，对教师人力资源开发与管理进行了大量探索，为甄选优秀人才从教、优化教师队伍结构、促进教师合理流动、提升教师专业素养、提高教师职业吸引力等提供了基本保障，同时也面临新的挑战。未来，我国要全面深化教师管理改革，优化顶层设计，抓住关键环节，推动新时代教师队伍建设。

关键词改革开放40周年；教师管理；教师资格认定；教师编制管理；教师聘任；义务教育绩效工资；教师教育

中图分类号G63

文献标识码B

文章编号1002-2384（2018）11-0012-05

教师是教育的第一资源。建设一支数量充足、结构合理、师德高尚、业务精干的教师队伍，是教育改革与发展的核心战略，是各级各类教育行政部门及中小学校的重要任务。1978年以来，我国不仅出台了《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国教师法》（以下简称《教师法》）等相关法律法规，还颁布了《关于深化中小学人事制度改革的实施意见》《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》等政策文件，对教师人力资源开发与管理工作进行了规范与引领，强有力地推动了教师队伍建设，取得了一些成就与经验，也面临一些新的挑战。在改革开放40周年之际，重新回顾中小学教师管理改革历程，展望未来改革的方向与重点，具有重要的现实意义。

一、教师资格认定：严格教师准入条件，甄选优秀人才

从20世纪80年代开始，我国逐步实行教师资格制度。1995年，国务院颁布《教师资格条例》，对教师资格的分类、条件、考试与认定等作出规定；2000年，《<教师资格条例>实施办法》则对教师资格认定与管理的组织、指导、监督和实施提出了具体指导性要求，教师资格制度在全国范围内正式启动。

应该说，教师资格制度的实施对提高教师队伍整体素质、优化教师资源等起到了积极的推动作用，但随着教育事业的蓬勃发展以及人民对优质教育需求的日益增长，现有教师资格制度也暴露出一些问题。

首先，对教师的学历要求偏低。1994年起实施的《教师法》规定，取得教师资格应具备相应学历，其中小学教师要具备中等师范学校毕业及其以上学历，初中教师应具备大学专科及其以上学历，高中教师要具备大学本科及其以上学历。随着高校扩招及中等师范学校的停办，这种学历要求持续至今，目前已明显不适应新形势的需要。有数据显示，1998年高校扩招之前，我国普通高校招收本科及以上学生71.06万，但在2017年，我国仅硕士招生就已经高达72.22万。为此，国家应修订有关法律，提高教师准入学历标准。

其次，教育实习未被考虑。1995年颁布的《教师资格条例》规定，教师申请认定教师资格，只需要提供身份证明、学历证书或教师资格考试合格证明、体检结果及思想品德表现证明即可，没有对教育实习提出要求。教育实习是教师职前教育中必不可少的环节，是提高教师教育教学实践能力的重要手段，在很大程度上影响教师的教学绩效与专业发展。美、英、德、法等西方发达国家都明确要求申请者必须经历十周乃至更长时间的教育实习，才能获得教师资格证书。[1]我国应借鉴国外这些相关经验，将教育实习经历作为申请人申请教师资格的条件之一。

再次，教育教学能力面试效度亟待提升。2013年，教育部颁布《中小学教师资格考试暂行办法》，提出在试点基础上逐步建立国家教师资格考试制度，教师资格认定正式走向规范化，但“国考”实践中仍然存在亟待改进的问题，特别是教育教学能力面试。申请者在面试中一般要经历抽题、备课、回答规定问题、试讲、说课与答辩等环节，其中“试讲”要求申请者基于所抽题目和限时完成的教案，面向考官模拟上课10分钟。这种试讲与真实的课堂师生互动相差很大，且持续时间过短，难以有效考查申请者真实的教育教学实践能力，评价的预测效度难以保证。对此，我国可以借鉴美国加州教师资格认定实践中的表现性评价经验，[2]让申请者真实而完整地完成一个教学单元，以考查其在真实教学情境中的工作表现，甄选出具有真才实学的优秀申请者。

完善教师资格准入制度是我国教师队伍建设的基础。因此，及时修订我国现行法律法规，为教师资格认定提供立法保障，严格教师准入条件，把好教师入口关；同时，完善教师职业资格笔试及面试办法，提高资格认定的预测效度，甄选优秀人才进入教师队伍，已成为当下的重要课题。

二、教师编制管理：加强科学统筹，保证教师数量足够、结构合理

制定科学的编制标准和配套管理政策，合理配置教师，是教育事业发展、教育质量提高的前提和保障。1984年，教育部颁布《关于中等师范学校和全日制中小学教职工编制标准的意见》，提出全日制中小学教职工编制标准参考表。中小学以校为單位按班级核定编制数，各级各类学校的班师比从1：1.4到1：4.0不等（详见表1）。将班师比转换成生师比可以发现，从小学到高中生师比越来越小，而城乡之间差异不大，农村小学生师比略高于城市小学，但农村初中生师比略低于城镇初中。

2001年，随着中小学布局结构的调整，本着精简与高效原则，中央编办、教育部、财政部发布《关于制定中小学教职工编制标准意见的通知》，要求各省市根据高中、初中、小学等不同教育层次，和城市、县镇、农村等不同地域，按照学生数的一定比例核定中小学教职工编制（具体生师比见表2）。这轮编制改革强调了效率，但在一定程度上没有兼顾公平，存在城市偏向的问题。实际上，由于我国广大农村地区地广人稀，人员居住比较分散，加之随着城市化进程的加速，不少学生选择进城读书，因此农村学校往往规模较小，班额也不大，要开齐开足各类课程，需要更多教师。按这样的生师比配备教师，致使很多农村学校陷入教师表面超编但实际师资不足的困境，影响了农村学校的建设发展，进一步拉大了城乡教育差距。

为统筹城乡教育资源，实现均衡配置，推动城乡教育一体化，中央编办、教育部和财政部于2014年发布《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》，将县镇、农村中小学教职工编制标准统一到城市标准，即高中生师比为12.5：1、初中为13.5∶1、小学为19.0∶1，并对农村边远地区适当倾斜，重点对学生规模较小的村小、教学点，按照教职工与学生比例和教职工与班级比例相结合的方式核定教职工编制。

全国教育事业发展统计公报显示，统一城乡教师编制后各年度全国中小学的生师比均低于国家标准（详见表3）。特别是普通高中，由于计算过程中教师数包括了完全中学和12年一贯制学校中的初中或小学教师，所以实际生师比较表3中的数字还要低。但即便如此，教师总量缺编或结构性缺编仍然是不少中小学校反映强烈、制约学校发展的一个重要问题。[3]为此，地方政府应扩大教育行政部門在编制管理中的自主权，建立以校为单位而不是以区域为单位的动态核编、规范进编和退编制度，减少非教学人员“占编”，更要杜绝教师或教学人员“在编不在岗”的情况发生。只有通过完善教师编制管理，为中小学配备数量足够且结构合理的教师，才能保障中小学开齐开足课程，促进中小学教育健康发展。

三、教师聘任：完善法律制度，促进教师合理流动

我国关于教师聘任制度的探索始于上世纪80年代。1984年，十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，标志着我国的经济体制由计划经济向市场经济转变，原有的教师行政任命制已不适应教育改革的需要，部分地区和学校开始试行和推广教师聘任制度。进入上世纪90年代，我国相继出台的《教师法》与《中华人民共和国教育法》以法律形式明确规定，中小学应逐步实行教师聘任制，学校要与教师按照国家有关法律、法规，在平等自愿、协商一致的基础上，通过签订聘用合同，确定单位和个人的人事关系，明确个人岗位职责、义务和权利。

2003年，人事部、教育部印发《关于深化中小学人事制度改革的实施意见》，要求各省（市、自治区）相关部门加快用人制度和分配制度改革，推行教职工聘用制度，按需设岗、公开招聘、平等竞争、择优聘用，建立符合中小学特点的人事管理运行机制。自此中小学教师聘任制全面展开。聘用制度破除了教师的干部身份终身制和行政任命制，推动中小学人事管理由身份管理向岗位管理转变，由单纯的行政管理向法制管理转变，由行政依附关系向平等人事主体转变。它打破了教师的“铁饭碗”，引入竞争机制，在很大程度上提高了教师的积极性与创造性。但随着教师聘任制的深入实施，也暴露出一些亟待关注与改进的问题。

首先，教师流动失衡加剧教育不均衡。教师聘任制允许学校公开招聘与择优聘用教师，促进了教师流动，但这种流动通常是单向的，主要是从农村中小学向城镇中小学流动，从经济欠发达地区向经济发达地区流动，从普通学校向重点学校流动，在一定程度上导致和加剧了教育的不均衡。近年来，我国开始推行“县管校聘”的教师管理体制，将教师聘任权从学校收回，由县级教育行政部门公开招聘教师，学校与教师签订聘用合同。这一改革把教师由“学校人”变成“系统人”，打破教师交流轮岗的管理体制障碍，为优化教师资源配置创造了制度条件。但这种制度的实效如何，是否还会引发新的问题，有待进一步观察、研究与论证。

其次，学校尚未真正建立“人员能进能出”的用人机制。《教师法》第三十七条规定了解聘教师的条件：“（一）故意不完成教育教学任务给教育教学工作造成损失的；（二）体罚学生，经教育不改的；（三）品行不良，侮辱学生，影响恶劣的。”这些法定条件不能为解聘业务能力差或绩效不佳的教师提供法律依据，在现实中造成学校无法解聘不称职的教师。教师能进不能出，仍然是制约中小学教师队伍建设的重要问题。

再次，教师权益保护机制亟待完善。教师聘任应当遵循双方地位平等的原则。但从实际情况来看，教师在聘用合同关系中明显处于弱势地位，特别是在当前高校扩招、大学生就业困难、师资储备充足的情况下。如果教师在聘用过程中遭遇不公平对待，或者权益受到侵害，那么应该受到相关保护，但实际情况是相关申诉和保障机制并不健全。[4]在早期，教师就聘用争议提起诉讼时，法院通常是不予受理或驳回起诉。2007年，中组部、人事部与解放军总政治部联合发布《人事争议处理规定》，指出事业单位与工作人员之间因聘用发生争议，可向人事争议仲裁委员会申请仲裁，对仲裁裁决不服的，可向人民法院提起诉讼。但是，教师与学校的聘用关系既不在《中华人民共和国公务员法》，也不在《中华人民共和国劳动法》的调整范围之内，法院审判教师人事争议案件缺乏实体法依据，教师权益保障机制亟待完善。

因此，对教师聘用制度进行系统分析，完善有关法律和制度保障，是未来教师聘用制度建设的重点与难点。

四、教师工资：改进绩效工资制度，提高教师职业吸引力

工资是吸引、保留和激励教师的关键因素，一个好的工资制度对于吸引优秀人才从教和调动教师积极性至关重要。一直以来，我国都十分重视教师工资制度的设计与改进。

1985年，为消除原有工资分配政策中的平均主义，初步建立起能够较好体现按劳分配原则、便于管理和调节的新工资政策，中共中央、国务院发出《关于国家机关和事业单位工作人员工资制度改革问题》的通知，要求普通中小学校从1985年1月1日起执行新的工资制度，即结构工资制，教师工资由基础工资、职务工资、工龄津贴和奖励工资四部分构成。结构工资制既强调了职务工资，使教师劳动报酬与其职务紧密联系，又对绩效优秀的教师给予奖励，体现了公平效率兼顾的分配原则。

1993年，《国务院办公厅关于印发机关、事业单位工资制度改革三个实施办法的通知》提出，对事业单位进行分类管理，在中小学校实施专业技术职务工资，将工资主要分为专业技术职务工资和津贴两部分。专业技术职务工资是中小学教师结构工资中的固定部分，将原有的基础工资、职务工资、工龄津贴合并，根据教师的工作业绩、任职（聘任）年限、工作年限和学历综合考虑，确定相应的工资档次。津贴是中小学教师工资构成中“活”的部分，各单位要在考核基础上依据工作的数量和质量，按照多劳多得、少劳少得、不劳不得的原则发放。专业技术职务工资改革，体现了“多劳多得、优劳优酬”的思想，对后来的教师绩效工资改革产生较大影响。

2008年是教师工资政策发展中相当关键的一年。该年年底，国务院办公厅转发人力资源社会保障部、财政部、教育部《关于义务教育学校实施绩效工资指导意见的通知》，要求按国家规定执行事业单位岗位绩效工资制度的义务教育学校正式工作人员从2009年1月1日起实施绩效工资。教师工资由岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴四部分组成，其中岗位工资和薪级工资为基本工资。绩效工资总量暂按学校工作人员上年度12月份基本工资额度和规范后的津贴补贴水平核定。其中，义务教育教师规范后的津贴补贴平均水平按照教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平的原则确定。同时，将规范后的津补贴和原国家规定的年终一次性奖金纳入绩效工资总量，要求在绩效工资总量上“逐步实现同一县级行政区域义务教育学校绩效工资水平大体平衡，对农村学校特别是条件艰苦的学校给予适当倾斜”。

2008年以来，各省市纷纷出台义务教育学校绩效工资的实施意见，中小学教师绩效工资陆续落实到位。绩效工资制度的实施，不仅切实提高了教师的工资水平，而且促进了县域内教师工资的均衡，在一定程度上激发了教师的工作热情，发挥了稳定教师队伍的积极作用，但同时也存在一些亟待关注的问题。如有学者研究指出：（1）有些地区教师收入明增实减，与当地公务员平均工资水平仍然存在差距，教师收入仍然明显偏低；（2）县域内教师收入相对均衡，缩小了农村教师与城市教师的收入差距，但县域间教师收入差距仍然较大；（3）“多劳多得，优劳优酬”的收入分配机制尚未形成，不少地区与学校在绩效工资分配中存在著为保和谐而平均分配的现象。[5]

最近，有人在新媒体中公开批评教师收入偏低，指出教师职业吸引力不足，某些地方已出现中小学教师招考遇冷及师范专科学校生源质量明显下降的情况。未来，要想吸引优秀人才投身教育事业，激励在职教师终身从教，必须系统梳理、反思与改进教师工资政策，完善绩效工资制度，真正建立“多劳多得、优劳优酬”的收入分配制度，切实增加教师收入，提高教师地位，让教师真正成为让人羡慕的职业。

五、教师教育：优化课程培养方案，提升教师专业素养

教师教育可分成职前师范教育与在职继续教育两种，其中前者涉及教师的培养和储备，是教师人力资源开发的核心，相对更加重要。

改革开放初期，我国恢复“文革”中曾被中断的师范教育，建设起相对独立的三级师范教育体系，小学、初中、高中教师，分别由中等师范学校、师范专科学校和本科师范院校专门培养，这一体系为基础教育发展提供了稳定的教师来源。上世纪90年代以来，随着经济社会的发展及学龄人口结构的变化，师范教育进入转型完善时期，突出表现在：一是培养机构上取消了中等师范学校，增加了研究生层次的师范教育，由老三级师范向新三级师范转型；二是由封闭型向开放型转变，所有高等院校只要具备相应师资条件都可以培养教师；三是职前教育与职后教育一体化，如有些地市的教育学院合并到师范院校中。

但必须指出的是，这些转变只是培养机构与学历层次上的变化，[6]师范教育的课程改革并没有跟进，质量也亟待提升。直到2013年教师资格考试实行“国考”之后，师范教育课程改革才受到广泛关注，不少学者对新形势下的师范教育课程设置进行了深入讨论，提出不仅要适应“国考”需要增加教育教学理论和实践知识类课程，加强教育见习与实习，而且要转变教学方式，增加案例教学、基于问题的教学及探究式教学，促进理论与实践的联系，为师范生未来从事教学提供示范和引领。[7][8]

2018年最新颁布的《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》高度重视中小学教师专业素质的提升，并作出三大战略部署，一是加大对师范院校支持力度，整体提升师范院校与师范专业的办学水平；二是支持高水平综合大学开展教师教育；三是分类提高中小学教师教育质量。为实现这些战略目标，未来教师教育机构要聚焦课程改革，基于教师资格认定及实践中全面深化课程改革的需求完善教师教育课程方案，推动教学方式变革，切实提高职前师范教育与在职继续教育的实效，促进教师专业发展。

参考文献：

[1] 李瑜. 教育实习的作用及其在教师资格认证过程中的缺失[J]. 高教发展与评估，2006，（6）.

[2] 赵德成. 美国加州教师表现性评价（PACT）方案及其启示[J]. 外国教育研究，2010，（5）.

[3] 褚宏启. 再缺也不能缺老师：“教师荒”是当前最严重的教育危机[J]. 中小学管理，2017，（9）.

[4] 蔡金花. 教师聘任争议解决的困境分析[J]. 教师教育研究，2009，（4）.

[5] 庞丽娟，韩小雨，谢云丽，等. 完善机制，落实义务教育教师绩效工资政策[J]. 教育研究，2010，（4）.

[6] 顾明远.我国教师教育改革的反思[J]. 教师教育研究，2006，（6）.

[7] 蓝秋燕.教师资格证“国考”下师范类教学法课程变革的探讨[J].高教论坛，2014，（3）.

[8] 邱小健，龚筠茜.师范院校应对教师资格证国考的“三门功课”[J]. 教育与教学研究，2017，（8）.