治理定义下的教育治理引论

李亮+祝青江

【摘要】作为国家治理体系中的重要一部分，教育治理越来越受到关注和重视。在治理定义的基础上，有必要明确教育治理的概念，厘清教育治理中治理主体、治理客体、治理目标和治理方式四个关键要素和其现实困境，并在此基础上探索教育治理的发展进路，以期抛砖引玉，寻求共识，形成合力。

【关键词】治理 教育治理 引论

【中图分类号】G40 【文献标识码】A

党的十八届三中全会明确将“国家治理体系和治理能力的现代化”作为全面深化改革的总目标，教育治理作为国家治理体系一部分越来越受到关注和重视。然而，目前我们对教育治理及其相关问题的认识还相对比较模糊，有必要结合治理定义，明确教育治理的概念，回答“谁来治理？治理什么？为何治理？怎么治理？”等主要问题。

教育治理的概念及其关键要素

治理一词自20世纪90年代进入学者视线，并在政府和市场相继失灵的背景下受到更多关注，多位西方学者对其有不同的定义。其中，学者引用较多的是联合国全球治理委员会给出的定义，即：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。①在此基础上，有学者进一步明确：“教育治理是指国家机关、社会组织、利益群体和公民个体，通过一定的制度安排进行合作互动，共同管理教育公共事务的过程。”②

综上所述，我们认为教育治理就是各种教育公共机构、个人和教育私人机构管理其共同教育公共事务的诸多方式的总和。它是使各种教育公共机构、个人和教育私人机构相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。

在明确教育治理的概念之后，还需要厘清当前教育治理四个主要问题，即：谁来治理？治理什么？为何治理？怎么治理？而对这些问题的回答就构成了教育治理的四个基本要素，即：教育治理主体、教育治理客体、教育治理目标和教育治理方式。

教育治理主体。教育治理主体是多元的，既包括以政府（国家机关）为代表的教育公共机构、个人和以企业为代表的教育私人机构，也包含有非公非私独立于政府和企业之外的第三部门如教育中介组织等社会组织和相关利益群体。毫无疑问，政府（国家机关）是教育治理中教育公共机构的代表，在教育治理中起主导作用，具体体现为各级教育主管部门，主要包括国家层面的教育部、省级层面的教育厅和市级层面的教育局等。学校作为相对独立的公共机构是承担教育活动的主要载体，自然也是教育治理的重要主体之一。在个人方面，学生、家长作为与教育息息相关的个体也是教育治理的主体之一。相关企业、社会组织和相关利益群体是教育治理中教育私人机构和第三部门的代表，作为主体之一参与教育治理。

教育治理客体。教育治理客体就是指教育治理的对象及其范围。教育治理的客体是各种教育公共机构、个人、教育私人机构和第三部门等教育共同事务，表现为他们之间“相互冲突的或不同的利益”。从实践上来看，以政府与学校为代表的教育公共机构主要代表国家行使职权，体现着国家意志和利益，追求公共利益的最大化；以学生、学生家长和企业为代表的个体或教育私人机构等则主要从自身利益出发，追求个体效用的最大化；以教育评估机构、教育中介等为代表的教育第三部门则公私兼顾，在公共利益和个体效用之间寻求平衡。

教育治理目标。教育治理的目标主要是平衡各方利益以实现公共利益最大化，也就是在充分尊重以政府为代表的教育公共机构，以个人、企业为代表的教育私人机构和教育第三部门等治理主体相互冲突的或不同的利益基础上，重新进行权力和资源的合理配置，寻求一个共同的多方接受的目标以采取联合行动，实现各治理主体利益的平衡，以最大程度上满足各方的利益要求。当然，这种“共同目标”不是简单地遵循各治理主体利益偏好的取舍，而是基于教育公共利益价值观的前提之下，以最大限度增进教育公共利益为目的。正如俞可平所说：“治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。”③

教育治理方式。教育治理方式主要是调和，是互相影响的各教育治理主体在正式或非正式的制度、规则下，通过协调、谈判和持续互动平衡其价值诉求，寻求各治理主体的共同目标。在教育治理过程中，各主体在决策时不只是从自身利益出发，同时也充分关照其他主体的利益偏好和要求，通过反复的沟通交流、协商谈判，实现权力和资源的多向互动，最终依靠合作网络的权威达成共识而采取集体行动。正如罗西瑙（Rosenau）所说：“政府与其他社会组织群体势力共同构成了相互依存的治理体系。它的运作逻辑是以谈判为基础，强调行为者之间的对话与合作。”④

当前教育治理的客观现实困境

教育治理主体：多元多中心尚未形成。教育治理是政府、学校和社会等多元主体共同参与，共同发挥作用，应该体现为主体的多元多中心，从而形成合力。但在现实实践中，各个主体的力量不一，话语权也有很大的差异，主要表现为政府主体略显强势，在某种程度上发挥着主要作用甚至是决定性作用，非政府主体发展相对不足，还不成熟，参与的主动性和能力不强，独立不足，从属和依赖有余，影响力较弱。

教育治理客体：更多体现为对学校的管理。教育治理客体本应是各教育治理主体的共同事务，表现为他们之间相互冲突的或不同的利益。但从现实实践来看，我们更多地将学校作为了教育治理的对象，在一定程度上把教育治理等同于学校管理，将目光主要放在了教育乱收费、择校等现象上，更多关注学校教育问题，忽视了这些现象和问题背后各治理主体的不同目标函数，忽略了各个治理主体的利益诉求。

教育治理目标：非政府主体利益关照相对不够。教育治理的目标是在教育治理各个主体共同发挥作用的框架内寻求治理的平衡点，以协商对话等形式平衡各参与主体之间的利益关系，实现权力在不同利益相关者之间的分配，使之呈现出良性制衡局面。然而，长期以来，学校、教育第三部门等非政府主体发育相对不足，生长缓慢，其利益表达理性成分不足或出发点、立足点不高，整体意识不强，只能依靠政府主体从整个国家大局出发，体现国家意志和整体利益，作为教育治理代表制定政策，推动教育发展进步。在这种情况下，有可能会更彰显政府主体的利益诉求，一定程度上忽略或轻视了个人、学校和教育第三部门等非政府主体的利益和诉求，非政府主体的意见和建议有时候仅仅是作为补充和参考，一般来说也不是考虑和关照的重点。

教育治理方式：调和协调略显不够。教育治理方式主要应该是调和，是各个治理主体通过谈判沟通，对话协调，从而达成共识。当前，非政府主体力量相对弱小，参与教育治理的能力水平和谈判协调能力偏弱，主要依靠政府主体充当中流砥柱。这一现状也在一定程度上带来了政府主体与非政府主体关系、地位的不完全对等，政府主体更为强势，更多使用管理和监督等手段对教育公共事务进行指导，在方式上也更多是采用自上而下的行政管理而不是双向甚至多向的沟通交流，协调合作。由此，权力主要实行自上而下的单向度流动，强制性的行政权力特征相对明显，非政府主体话语权相对较少，政府主体与非政府主体之间平等沟通、调和协调略显不够。

教育治理的发展进路

在教育治理的实践中，政府、学校和教育第三部门等发挥着重要作用，从一定程度上来说是教育治理的主要主体。因而，教育治理的发展进路主要体现为政府、学校和教育第三部门主体的主要发展进路，体现为三者的合力。

教育治理中政府主体的主要发展进路。原来作为教育治理唯一中心的政府主体，依然在教育治理中发挥着重要作用，其发展进路在很大程度上决定了教育治理的发展走向和脉络。

第一，系统设计，构建规则。在教育治理框架下，政府可以转变观念，加强顶层设计，总揽全局，整体思维，系统设计，更准确把握自身的权力边界，坚持政企分开、政事分开、政社分开，逐步建构政府主体、市场主体和教育第三部门主体相统一的“三位一体”的教育治理体系。可以主要着眼于把握方向和服务指导，用更多的“掌舵”代替“划桨”，着眼于构建体系、制定政策制度和构建游戏规则，着眼于控制和指引，着眼于创造各主体参与条件与平台、营造平等环境、拓宽渠道、整合资源和监督，大力发展非政府治理主体在教育治理中的作用，推动和实现教育治理权力和资源向社会的回归，向非政府教育治理主体转移，将多个主体的多元利益诉求统一在理性和法治的秩序中。

第二，明晰权责，合作共赢。政府可以进一步明晰教育治理各主体的关系和功能定位，明确各自的权力和责任，构建多元治理主体参与渠道和拓展其意愿表达渠道，各司其职，各负其责，互为影响，互为补充，实现权力和资源的多向度流动，以形成治理网络发挥合力作用。可以破除官本位思想，进一步坚持去中心化，大力培育民主、协商的精神，不断提高各主体参与和责任化程度，通过购买服务等鼓励多元治理主体积极参与权力分享，承认其不同价值追求并给予回应，构建教育治理各主体平等互利的伙伴关系，实现治理网络中权力的网络化分布。坚持协同治理模式，更多地依靠协商对话、谈判契约进行治理与合作，营造相互信任的文化，协调统一，开放互动，并最终确立认同共同的目标以实现共治。

第三，发挥元治理功能。虽然，在教育治理的框架下，政府主体不再是教育治理的唯一中心，不再独自享有教育公共事务决策权力，而是与其他教育治理主体彼此依赖的治理网络中的一个结点，但却仍有着关键性的作用。特别是在当前社会转型的关键时期，在教育治理权力主体多元和非政府教育治理主体力量还相对羸弱的现实背景下，政府主体的分权并不意味着放弃权力，而是倒逼政府主体重构政府职能，扮演好“元治理”角色，主动担负教育治理的协商责任，整合各主体多种利益诉求和分割化的力量，调和利益冲突和避免治理真空，构建以公共利益为根本目标的合作治理网络实现合力。

教育治理中学校主体的主要发展进路。学校既是教育治理的主体，也是教育治理的客体，在教育治理中承担着重要作用，其自身的特点和优势有利于教育治理的良性发展和完善。

第一，理论引领。学校特别是高校，人才聚集，专家学者众多，可以发挥自身人才库的优势，集思广益，在充分实地调研和研究发达国家经验教训基础上，比较民主治理、公民治理、多中心治理、合作式治理等治理模式的长短优劣，积极探索整合与当前我国国情相契合的教育治理模式、路径和方法，大力倡导和努力推行民主、自由、平等、公正等社会主义核心价值观，并进一步进行理论创新，为教育治理提供理论支撑和方法指导，引领教育治理的新时代。

第二，主动作为。在教育治理的框架下，学校可以转变观念，明确自身在教育治理中不可或缺的地位和作用，树立更大的自主意识、责任意识和参与意识，充分认识自身与政府等主体间的平等互补关系，自主自治，主动作为，并在此基础上开展长期的互动博弈，积极与政府等其他教育治理主体建立平等互信、互补双赢伙伴关系，形成合力。同时，教育治理强调各治理主体的参与互动，甚至超越合作，这就要求各教育治理主体有较高的素质和素养，需要有相对成熟的公民社会和民主平等的公民文化，这一重任也主要靠学校来承担。

第三，实践总结。学校本身也是教育治理的主战场，是教育治理主要的实践检验场所。可以坚持以问题为导向，关注和跟进教育治理一线中的重大社会现实问题，以相关前沿理论为指引，及时在开展教育治理试点基础上推广使用。可以坚持理论与实践相结合，系统地及时总结教育治理改革实践中的经验教训，不断探索完善教育治理的模式、途径和方法，不断提升教育治理的能力和水平。

教育治理中教育第三部门主要发展进路。目前，我国教育第三部门整体上还处于发展完善之中，力量相对还比较羸弱，社会的信任度不高，影响力不够，特别是其应有的责任感、独立性和专业性还有很大的提升空间。

第一，明确定位，主动融入。和学校一样，教育第三部门也要切实转变观念，需要重新界定和审视自己在教育治理中的作用和功能，明确自身应有的权利和应尽的义务，明确与政府等其他教育治理主体之间的平等关系，立足自身定位积极参与公共事务治理。要主动加强自身建设，发挥主观能动性、积极性和创新精神，强化自治与自律，强化自身的社会责任，进一步增强责任感和使命感，主动融入教育治理的实践之中。

第二，增强独立性。教育治理谋求各主体的独立自主，平等共赢，相对超然的地位才能体现独立，才能更好发挥相互制衡的作用。教育第三部门要坚持自下而上按民主原则组建，减少对政府主体的依赖，主动从政府体制中剥离出来，寻求人员、经费等的独立自主，确保自身在教育治理体系中独立超然的自主法人地位。要坚持去行政化，主动与市场经济相适应、相契合、相接轨，积极发掘和响应市场需求，独立自主开展工作，以灵活性和回应性增强自身的生存发展能力。

第三，提高专业性。有为才有位，教育第三部门要在教育治理中有所作用，不仅需要参与热情，更需要参与能力。在教育治理的框架下，教育第三部门需要加强自身能力建设，逐步走进舞台的中央，主动积极、广泛深度参与教育公共事务，改善服务质量，增强专业性和履职能力，提高公正性、服务效率和竞争力，进一步提升自身应对教育公共事务的资源、能力和水平，发挥更多更大的作用和功能，形成自己的比较优势和影响力，谋求政府、社会等的认可认同，以良好的信誉取信于民。

教育治理是一个系统工程，是一场改革创新，需要立足于治理和教育治理的定义，厘清当前我国客观现实背景下教育治理主体、客体、目标和方式四个关键要素和现实困境，依托教育治理中政府、学校和教育第三部门等主要主体积极主动参与，发挥自身优势，协调合作，实现合力，推动教育治理在观念、文化、制度和保障等的变迁，进一步推进和深化我国的教育治理，践行和实现党的十八届三中全会所提出的“治理体系和治理能力的现代化”。

（作者分别为成都师范学院讲师，成都师范学院副教授；本文系国家社科基金重点项目“城镇化背景下我国义务教育综合治理研究”阶段性成果，项目编号：14AGL017）

【注释】

①全球治理委员会：《我们的全球伙伴关系》，牛津大学出版社，1995年，第23页。

②褚宏启：“教育治理：以共治求善治”，《教育研究》，2014年第10期，第4页。

③俞可平：“治理与善治引论”，《马克思主义与现实》，1999年第5期，第38页。

④[英]鲍勃·杰索普：“治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述”，《国际社会科学》（中文版），1999年第2期，第41页。

责编 /王坤娜