自治与问责的平衡：高等教育治理的保证

宋丽

摘 要 高等教育治理是一项系统的工程。近年来，减少对高等教育行政干预，以高校治理取代传统的高校管理理念越来越成为高等教育研究的趋势。使大学回归学术自由的本真，是高等教育系统治理的应有内涵。高校治理的有效实现依赖于构建高校自治与问责的平衡。一方面，自治作为高等教育最为悠久的传统之一，是学术自由实现的重要保证，也是高等教育治理的应有之义；另一方面，“有权必有责”、“权责要统一”，高校的自治有其边界和权限，是建立在问责的基础上的有限自治。国家在对高校简政放权和授权的同时，对高校进行问责，保证权责的统一，防止权力的寻租和学术腐败，实现自治与问责的平衡，才能保证高等教育治理的有效实现。

关键词 高校自治 高校问责 教育治理

中图分类号：G640 文献标识码：A

高等教育治理问题是当前高等教育研究的热点之一。“权责对称”是现代政治学和管理学的基本原则之一，也是高等教育治理应当秉持的原则。权利与责任是一对相生相克的有机生态综合体，任何权力的主体要想适当的行使权力就要承担相应的责任。对权力进行问责，可以有效监督权力的行使，防止权力的滥用和寻租行为的发生，让高校自治在透明公开的环境得以有效实现。同时，政府应当放权给高校，让高校拥有恰当限度的自治，保证学术自由的实现，使大学回归对知识、真理追求的本真。高校自治是高等教育治理的内在逻辑，也是对高等教育系统问责的要求，问责的实现是建立在高校自治基础上的，没有自治的问责既没有意义也不公平。因此，高等教育治理必须要平衡自治与问责间关系。

1自治：高等教育治理的应有之义

大学是创造知识、传授知识、培养人才、服务社会的场所。大学作为研究高深学问的场所以及社会的学术中心，探求真理、发展学术是大学的本质要求。学术自由是大学的灵魂。大学自治作为高等教育系统的主要特征之一，历来被视为是不可或缺、不可侵犯的，也是大学发展的内在逻辑。在我国高等教育发展的过程中，由于受政治体制、文化环境、社会传统等多重因素的影响，大学的自治传统比较薄弱。事实上，大学的自治应该包括具有排除学术干扰的自由；大学按照自己的方式分配经费的自由；选聘、晋升教师的自由；选拔考核学生的自由；设置课程的自由；制定评价标准和评价方法的自由。

但我们所说的自治包括以上又不局限于此。在具体的实践过程中需要灵活把握以上的原则。当然，任何一个高校的有序运行都依赖于其内部行政系统为其提供高效便利的服务。没有高校内部行政管理，高校的运转就会陷入混乱和无政府状态。不能否认的是，高校的行政系统是决策得以在上下级之间高效传达和有力执行的必要保证。所以我们不能压倒性的一味贬低行政力量在高校的作用，而提出完全的自治而不要行政的干预。我们必须要辩证的看待问题。因此高校的自治必须是有限的自治而不能是完全的自治。正如约翰·布鲁贝克所说，“高等教育越卷入社会的事务中就越有必要用政治的观点来看待它。就像战争的意义太重大，不能完全交给将军们决定一样，高等教育也相当重要，不能完全留给教授们决定。”这种有限度的自治在不损害大学自治应有之义的前提下，可以防止高校权力的滥用和腐败的发生，防止寻租行为和过度面向市场的利益化导向，保持大学应有的逻辑和坚守。

大学究竟应该在多大程度上实行自治，对于这个问题，学术界也始终不能给出理想的解答。一般认为，有关学术上的一切事务应当交由大学来决定，包括学术经费的使用、教职人员的选聘晋升、课程的设置、学生的招考、学位的颁发、教学的考核评价。但是也有观点认为大学的自治包括但不局限于学术上的自治。有学者认为在大学的基础建设上也可以由大学通过招标选优的方式决定而不经行政审批。事实上，国家在多大程度上对高校放权的讨论都是基于一个经济人假定，即人都是利己的，为此，需要防止组织中的掌权者利用手中的权力进行权力的寻租，以权谋私和权钱交易，导致教育中的不公平和腐败。但是，行政系统同样存在经济人假定，其权力的行使也需要进行监督和制约。借口怕教育公权力的滥用而不放权给高校则会本末倒置，阻碍高校的发展。给高校放权是实现高校自治的必然要求，也是高校实现其创造知识、传播学问、培养人才、服务社会职能的保证。在对高校放权的同时，对高校进行恰当的问责，实现有效的监督保证。

2问责：高校自治的前提

提到问责，就必须理清由谁问责、对谁问责、对什么问责，即问责主体，问责对象，问责内容这三个最主要的问题。在我国的高等教育系统中，目前存在的对高校的问责主要是由政府来问责的。笔者认为，对高校的问责可以划分为两大类，一类是由高校内部系统实行的对自身的问责；一类是高校外部系统进行的对高校的问责，由利益相关者进行问责，具体可以分为两种，政府的问责和社会的问责。

在由高等教育系统内部实行的问责中，是一种等级问责，也是一种职业问责。等级问责是指在公共行政所形成的等级权力管理的组织结构中，每一个等级的人员相应的职责并接受其上级关于对其工作绩效所进行的责任评估。这种等级问责是一种自上而下的权威构成的垂直的监督机构，通过自上而下的负责制和严格的监督进行问责，这种问责往往认为强有力的政府是防止腐败的有力防线。职业问责要求行政人员按照职业标准和职业道德的要求进行职业评估，对其胜任工作和履行职责的程度进行评价，并且就其职业懈怠或渎职造成的危害损失进行责任追究。在高等教育系统内部实行的问责中，就包括对高校各层级行政部门工作绩效的行政评估和对行政部门人员职责履行情况的责任追究。在实际的高校管理工作中，这种问责是最容易实现也是最为常见的，高校内部系统内部实行的问责能够保证最及时的进行监督和问责，同时由于高校系统对自身管理系统的熟悉，也最容易实现对自身问题的问责和改进。

第二类的问责可以归为利益相关者进行的对高校的问责。包括政府的问责和社会的问责。社会问责在广义上指的是由外部主体进行的，这种意义上政府的问责也是社会问责的一部分。狭义上的社会问责是指公民对公共事务的参与。世界银行将其定义为一种依靠公民参与来加强行政问责的问责途径，他通过普通的市民或公民社会组织，以直接或间接的方式来推进行政问责。社会问责在世界银行的定义中指的是社会角色在改进行政问责中的影响和作用。具体根据政府和社会问责的参与程度又可以分为如下几种问责的类型。

一种是指政府和社会分别组织对高校进行问责，两者互不干预，各司其职，但也相互借鉴和补充，社会问责主要包括除了政府外的其他利益相关者，包括家长代表，学生代表，社会捐资企业代表，社会捐资人员，教师代表等；一种问责机制是指在政府的宏观调控和指导下，由社会的中介组织对高校实行问责；另一种问责机制指的是有市场主体或相关的志愿组织惊醒的问责，政府基本上不进行干涉和干预。这种问责往往是通过引入市场的规则来对公关物品进行问责，从消费者权利的角度出发，将整个社会看做是一个消费者群体，公众依据公共服务的质量和效果对公共服务的提供者进行惩罚或奖励，市场规则能够和传统的问责机制一样发挥强有力的功能；还有一种是主要由政府组织的对高校的问责，社会基本上不参与，这种形式目前是中国进行问责的主要形式；参与问责机制则是由政府组织对高校的问责，社会相关的利益相关者广泛参与。

高校问责制的实现有赖于社会问责大系统的实现。要将对高校的问责与对行政系统、司法系统、立法系统的问责同步推进，一方面可以为高校的问责创设良好的社会基础；另一方名能够在整个社会系统范围内保证公平公正，减少对高等教育系统问责时来自高教系统内部的阻力。

3自治与问责的平衡：高等教育治理的保证

大学的自治和问责对应的是权利与义务的两个方面。大学的自治权力要想得到充分恰当地实现，必须要通过问责对大学权力进行监督和制约。没有问责保障监督下的大学自治很有可能沦为权力滋生腐败的场所，造成权钱交易、权力寻租和学术腐败。另一方面，对大学的问责又必须切实建立在大学自治实现的基础上。没有自治的问责只能是加在大学身上的桎梏，大学缺乏自主性，徒增枷锁和负累，灵活和应变能力不足，学术自由更加得不到保证。问责和自治两者缺一不可，大学自治和问责机制建设的同步性的重要性毋庸赘言。

高校目前尚未建立有效完备的问责系统。高校作为当代社会的一个重要组成部分，其组织系统和结构有其他社会组织的共性，也有作为研究高深学问系统的特性。看到这一点，我们就必须明白，对高校的问责应该与对政府的问责、对司法问责、对立法的问责等统筹规划，对其他系统不进行问责而单单对高校问责首先是不公平的，其次阻力势必很大。因为相较其他系统，高等教育系统的权力一直是比较薄弱的一环，高校的自治都没有得到有效的落实，在这种情况下只对高校进行问责，一定会导致整个高等教育系统内的抵制，阻力可想而知。另外，国家在分配公权力的时候，过多的给与行政、立法、司法权力，但是对高教系统却不肯授权、放权让其实现自治，这种情况下的不公平，如果再加上只对高教系统强调问责，不能让人信服，也难以实现。为此，笔者认为，对高校的问责要想彻底的实现应该是建立在对政府、司法、立法等系统问责同步推行的基础之上，只有这样，对高校问责才有坚实的社会基础，才能有效实现。

高校是一个利益相关者组成的高等教育机构，政府、学校、教师、学生、家长、社会用人单位、捐资企业等等都是利益相关者，既然高校是一个利益相关者组成的机构，高校的发展目标或者发展结果就不应该仅仅对政府或者学生负责。对高校自治权所进行的问责机制的构建要考虑到多方利益相关者的权益，实现更广程度上的社会公众参与，加入社会问责，打破原有的单一的行政系统对高校的单一问责制。

高校问责制的实现依赖于高校自治的实现。国家要对高校进行放权，在高校的科研、经费使用、教职的选聘晋升、学生的招考和学位颁发、课程的设置、安排教学和评价考核学生等学术事务给与充分的自治权，将高校自治落实到实处，发挥其创造性，使得高校能够发挥其在知识创造、传播知识、培养人才、服务社会的作用。

将高校的自治和问责结合起来，对高校放权的同时加强对其的监督和问责，保证高校学术自由和有效运转，坚守高等教育系统的应有逻辑。

参考文献

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