省级预算初步审查程序比较研究——基于九省区市预算审查监督地方性法规的考察

张献勇

内容提要：2014年版《预算法》规定的预算初步审查程序较为粗疏，需要预算审查监督地方性法规予以具体化。本文考察了九个省、自治区、直辖市地方性法规中的省级预算初步审查程序，重点就预算草案初步方案提交主体、提交时限和审查机构，预算草案初步方案审查方式，初步审查意见的作出和对初步审查意见处理结果的反馈，违反初步审查程序应承担的法律责任等作了比较研究。

一、法律法规对省级预算初步审查程序的规范

1994年版《预算法》确立了预算初步审查制度，2014年版《预算法》对1994年版《预算法》修改后，预算初步审查制度更为完善。关于省级预算初步审查制度，2014年版《预算法》第44条第2款规定，“省、自治区、直辖市政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的三十日前，将本级预算草案的初步方案提交本级人民代表大会有关专门委员会进行初步审查。”与1994年版《预算法》比较，省级预算初步审查制度上的变化有三处：一是提交初步审查的时间由人大会议举行的“一个月前”，改为“30日前”，这就使每个月份天数不固定引起的提交初审时间的不确定性得以消除；二是提交的对象由“本级预算草案的主要内容”，改为“本级预算草案的初步方案”，因为目前已经具备了对省级预算草案初步方案进行审查的条件；三是初步审查机构由“本级人大有关的专门委员会或者根据本级人大常委会主任会议的决定提交本级人大常委会有关的工作委员会”改为“本级人大有关的专门委员会”，承担审查职责的机构具有了明确性和权威性，有利于增强草案的规范性、科学性。

尽管2014年版《预算法》关于省级预算草案初步审查制度的规范已有较大改进，但却只有第44条第2款，极为粗疏，省级人大有关的专门委员会初步审查的具体程序尚付之阙如。诸如承担初步审查职责的“人大有关的专门委员会”是指哪一个或哪几个专门委员会，初步审查机构采用哪些方式进行审查，审查意见应当在什么期限提出，省级政府财政部门对初步审查意见应当在什么期限、以什么方式向初步审查机构反馈，初步审查意见和对意见的处理情况是否及如何向人大代表说明，省级政府财政部门不按规定期限提交预算草案和反馈审查意见处理结果应承担的法律责任等，对于这些预算草案初步审查涉及的具体程序问题，根据2014年版《预算法》第100条的授权，省级人大或者其常委会可以在制定的有关预算审查监督的决定或地方性法规中作出补充性规定。

据对“中国人大网”下“法律法规库”的检索结果，2014年版《预算法》在2014年8月31日由全国人大常委会通过后，共有北京、浙江、重庆、广西、云南、河北、甘肃、安徽、山东九个省、自治区、直辖市制定或修订了有关预算审查监督的决定或者地方性法规（以下简称地方性法规，见表1）。本文拟对这九个省区市地方性法规中预算草案初步方案审查程序作一比较研究。

表1 九省区市预算审查监督地方性法规基本情况一览表

从表1可以看出，九省区市地方性法规制定或修订机关均为人大常委会，但在适用范围上有所区别。可分为四种情况：一是仅适用于直辖市一级预算，如北京；二是适用于直辖市及其区县两级预算，如重庆；三是适用于省、设区的市、县三级预算，如河北、甘肃；四是适用于省或自治区、设区的市、县、乡四级预算，其余五省区即如此。为便于比较，本文仅研究省区市一级预算。

二、预算草案初步方案的提交主体、提交时限和审查机构

与2014年版《预算法》规定的预算草案初步方案提交主体、提交时限和审查机构相比，九省区市地方性法规相应的规定既有相同之处，又有不同之处。

（一）提交主体

与2014年版《预算法》相一致，九省区市地方性法规均将预算草案初步方案的提交主体规定为省区市政府财政部门。

（二）提交时限

除北京、山东外，其他七省区市规定的预算草案初步方案提交时限与2014年版《预算法》相同。《北京市预算审查监督条例》要求预算草案初步方案在人大会议举行45日前提交，比2014年版《预算法》规定的人大会议举行30日前还要提前15日。这样规定，第一，可以使财政经济委员会在更早的时间介入预算审查工作，提高审查质量和效果；第二，在2014年版《预算法》通过之前，原《北京市预算审查监督条例》已作了如此规定；第三，在人大会议举行的45日前提交，亦属于在人大会议举行30日前提交的情况。基于这些考虑，应当承认《北京市预算审查监督条例》中该条款的法律效力。

而按照《山东省人大常委会关于加强预算决算审查监督的决定》的规定，省政府财政部门应在省人大会议举行的30日前，将预算草案初步方案提交省人大常委会预算工作机构征求意见，然后提交省人大财政经济委员会进行初步审查。按照这一规定，财政经济委员会一般不可能在人大会议举行的30日前进行初步审查，就与2014年版《预算法》第44条第2款规定相冲突。鉴于人大常委会预算工作机构和人大财政经济委员会等专门委员会毕竟是性质完全不同的两个机构，因而，《山东省人大常委会关于加强预算决算审查监督的决定》中的这一规定应被认定为无效。

（三）审查机构

九省区市地方性法规均将2014年版《预算法》规定的审查机构“有关专门委员会”具体化为“财政经济委员会”。这样规定表示财政经济委员会是牵头组织初步审查的机构，并不意味着财政经济委员会之外的其他专门委员会无权介入初步审查。如《北京市预算审查监督条例》规定：“市人大有关专门委员会参加预算的初步审查。重点就预算安排中相关领域的市级预算单位的部门预算草案、相关重点支出和重大投资项目进行研究，提出意见和建议，由财经委员会汇总研究，纳入财经委员会对预算草案初步方案的初步审查意见。”重庆、甘肃地方性法规也规定，财政经济委员会初步审查时，应当邀请人大有关专门委员会等组成人员参加。

三、预算草案初步方案的审查方式

财政经济委员会对预算草案初步方案进行初步审查的方式，涉及是否需要省区市政府财政部门负责人等到会说明情况和回答询问、财政经济委员会采取哪些形式听取意见、初步审查会议是否需要人大代表参加等内容。

（一）财政部门负责人等到会说明情况、回答询问

为便于财政经济委员会对预算草案初步方案进行审查，北京、重庆、甘肃、安徽四省市就此作出了规定。《北京市预算审查监督条例》规定，市政府及其财政、发展改革、国资、人力社保、税务等部门的相关负责人应到会听取审议意见，对市级预算草案初步方案进行说明，并回答询问。重庆、甘肃地方性法规也规定，政府财税部门或财政部门主要负责人及其他有关部门负责人应当到会说明情况，回答询问。安徽规定，在预算初步审查过程中，初步审查机构可以就本级预算草案及部门预算编制情况提出询问或者进行调查，有关部门应当予以配合。

（二）初步审查形式

初步审查可以采取的形式包括专题审议、专题调查、专家论证会、听证会、座谈会等。《北京市预算审查监督条例》规定，财政经济委员会召开初步审查会议时，可以选取市级预算单位的部门预算草案、重点支出和重大投资项目计划开展专题审议。①中共中央办公厅2018年3月印发的《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》肯定了专题审议形式：人大财政经济委员会每年对预算草案进行初步审查时，应根据中央经济工作会议精神，结合人大常委会年度监督工作重点、人大代表和人民群众关心的热点难点问题、审计查出的突出问题等，对有关支出预算和政策开展专题审议。《浙江省预算审查监督条例》规定，财政经济委员会进行初步审查时就相关重点内容采取专题调查、组织专家论证或者召开听证会等形式听取意见。《河北省预算审查监督条例》规定，初步审查采取的形式有座谈会、论证会、听证会等。《安徽省预算审查监督条例》规定，在预算初步审查过程中，初步审查机构可以就省级预算草案及部门预算编制情况提出询问或者进行调查，有关部门应当予以配合。

（三）参加初步审查的人员

根据需要，财政经济委员会可以邀请本级人大代表、常委会相关负责人、有关专门委员会组成人员、常委会有关工作机构负责人、专家、利益相关方代表以及公众或社会各界等参加初步审查或听取他们的意见。共有六省区市地方性法规对参加人员的范围作出规范，但又各有不同。其中，北京、甘肃、重庆规定的范围较广。如《北京市预算审查监督条例》规定，财政经济委员会召开初步审查会议时，市人大常委会相关负责人出席会议。初步审查会议应当邀请市人大财经代表小组成员、市人大常委会有关工作机构负责人、市人大常委会预算监督顾问等有关人员参加。《甘肃省预算审批监督条例》规定，初步审查时应当邀请部分省人大代表、常委会组成人员、人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构、有关专家以及利益相关方代表参加。《重庆市预算审查监督条例》规定应当邀请的人员范围包括：部分本级人大代表、人大有关专门委员会组成人员、常委会有关工作机构负责人以及有关专家。而河北、浙江、山东规定的范围则较窄。《河北省预算审查监督条例》规定，预算草案的初步审查工作应当邀请部分本级人民代表大会代表及社会各界有关人士参加。《浙江省预算审查监督条例》规定，初步审查时应当听取本级人民代表大会代表和公众的意见。《山东省人大常委会关于加强预算审查监督的决定》仅规定，财政经济委员会对预算草案初步方案进行初步审查时，应当邀请省人大代表参加。

从有助于提高初步审查质量和效果角度来看，被邀请参加初步审查的人员范围不宜太窄。如果范围太窄，地方性法规可能作茧自缚，使那些有必要参加初步审查的人员由于没有地方性法规的依据而无法参加。

四、初步审查意见的作出和对初步审查意见处理结果的反馈

财政经济委员会收到预算草案初步方案后，应当及时进行初步审查和形成初步审查意见，并将该审查意见向财政部门提出，从而督促财政部门修改和完善预算草案。财政部门收到初步审查意见后，则应及时研究和处理，并将处理结果及时向财政经济委员会反馈，以便财政经济委员会了解财政部门对于初步审查意见的处理情况。无论是初步审查意见的作出还是对意见处理结果的反馈，都需要有明确的时限。北京、重庆、广西、云南、河北、安徽六省区市在地方性法规中就此做了规定。

（一）初步审查意见的作出时限

关于这一时限，有收到预算草案初步方案时间和人大会议召开时间两个计算标准。重庆、广西、河北、安徽地方性法规要求，财政经济委员会在收到预算草案初步方案15日内进行初步审查，提出初步审查意见，交财政部门处理。《云南省预算审查监督条例》则规定，财政经济委员会在省人大会议举行的15日前，提出初步审查意见或研究意见。

（二）反馈初步审查意见处理结果的时限

各省区市地方性法规对这一时限的规定从15日内到5日内长短不一。《北京市预算审查监督条例》要求财政部门在收到初审意见后15日内，将研究处理情况书面反馈财经委员会。广西、河北将反馈时限定为10日内，重庆、安徽为7日，《云南省预算审查监督条例》规定为5日。

（三）初步审查意见和初步审查意见处理结果向人大代表通报

为保障人大代表对于初步审查意见和意见处理情况的知情权，并在此基础上对预算草案进行审议，北京、广西、甘肃、山东地方性法规规定，应将财政经济委员会的初步审查意见和财政部门反馈的意见处理情况报告印发人大代表。

五、违反初步审查程序应承担的法律责任

2014年版《预算法》第92条规定，各级政府及有关部门如有“未依照本法规定，编制、报送预算草案、预算调整方案、决算草案和部门预算、决算以及批复预算、决算”等行为的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。按照字面解释，这里的“预算草案”并不包括2014年版《预算法》第44条所指的“预算草案的初步方案”。因而，第44条缺少了制裁要素，不是完整的法律规范。对此，地方性法规可以加以弥补。此外，如果行政机关没有依法研究初步审查意见和反馈对初步审查意见的处理结果，也应承担相应的法律责任。在设有“法律责任”一章的七个省区市地方性法规中，重庆、浙江、云南三省市分别就这两个问题作了有关规定。

（一）未依法提交预算草案初步方案的法律责任

仅有重庆一市对未按照法规规定编制、报送预算草案初步方案的法律责任作出明确规定。根据《重庆市预算审查监督条例》第39条规定，“未按照法定程序、时限和内容编制、报送或者提交预算草案（预算草案初步方案）”，由市人大常委会给予通报，并责令限期改正；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员由有关部门依法追究行政责任。

有学者指出，在执行《预算法》第44条过程中，最重要的就是严格遵守提交预算草案初步方案的时间。①李燕主编：《新〈预算法〉释解与实务指导》，中国财政经济出版社2015年版，第136页。在预算编制过程中，省区市政府财政部门会由于各种事由没有能够在法定期限内提交预算草案初步方案，有些可能属于不可抗力等正当事由。基于正当事由未能在法定期限内报送的，根据过错和责任相一致的原则，不宜由人大常委会给予通报并责令限期改正等法律责任。因而，有必要在追究财政部门法律责任之前，增加说明理由的程序，即当省区市政府财政部门未在法定期限内提交预算草案初步方案时，应向财政经济委员会说明理由，无正当理由且未在法定期限内提交预算草案初步方案的，承担相应的法律责任。

（二）未依法研究初步审查意见和反馈初步审查意见处理结果的法律责任

浙江、云南两省地方性法规就财政部门未及时反馈初步审查意见处理结果应承担的法律责任作为违法情形之一作出规定。《浙江省预算审查监督条例》第43条规定，各级人民政府及有关部门“未按要求研究处理对预算草案、预算调整方案、决算草案的初步审查或者研究意见，或者未按要求及时反馈研究处理情况的”，由省人大常委会限期改正；逾期不改正的，省人大常委会可以责成或者建议有权机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；对属于其任命或者选举的国家机关工作人员可以依法免职或者罢免。《云南省预算审查监督条例》则规定，“未研究办理并按时反馈预算、决算审议意见、初审意见”，由人大常委会给予通报，并责令限期改正；由有关部门对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。

六、小 结

预算审查监督地方性法规对于预算初步审查程序的具体化，既不能与作为上位法的2014年版《预算法》相抵触，又要结合本省区市实际作出必要且具有可操作性的补充规定。九省区市地方性法规所作的补充规定虽各有特色，但尚需对其实施效果加以评估。在比较地方性法规中预算初步审查程序规范和总结这些规范实施效果经验的基础上，可以考虑再次修订《预算法》时将这些规范和经验予以吸收。