回顾:《预算法》实施二十年回眸

2014-04-19 14:47本刊编辑部
财政监督 2014年27期
关键词:预算法全国人大常委会全国人大

●本刊编辑部

回顾:《预算法》实施二十年回眸

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编者按:2014年8月31日,十二届全国人大常委会第十次会议审议通过《预算法修正案(草案)》,并规定新《预算法》于2015年1月1日起施行。至此,历经十年修订,跨越三届人大,经过四次审议的《预算法》修正案正式完成。《预算法》素来享有“经济宪法”之称,新修订的《预算法》将引领我国新一轮财税体制改革,为新形势下经济发展推波助力。如何认识新《预算法》?本期专题从《预算法》修订历程回顾、新《预算法》解读、专家访谈等多视角进行深入探讨,为各地积极贯彻落实新法,深入推动财税体制改革提供指导。

自1994年3月22日八届全国人大第二次会议通过《中华人民共和国预算法》以来,《预算法》在我国施行已经整整二十年。顺应社会主义市场经济发展,《预算法》在规范政府预算管理,加强国家宏观调控,维护社会经济发展中发挥了巨大作用。然而,随着经济形势不断变化,国家改革的不断深入,《预算法》已经不能完全适应当前经济发展形势需要。

《预算法》实施以来,期间经历多次审议修订,终于在十二届全国人大常委会第十次会议表决通过,完成了《预算法》的首次大修。回顾这一历程,对进一步完善我国预算管理体制,全面深入推进财税体制改革具有重要意义。

酝酿:新中国第一部《预算法》

在1994年之前,我国并没有一部完整而正式的规范预算行为的法律——《预算法》。新中国成立以来,在预算管理方面仅颁发过两个行政法规:1951年由中央人民政府政务院颁布的《预算决算暂行条例》和1991年国务院颁布的《国家预算管理条例》。但由于这两部法规的法律阶次均不高,法律效力有限,难以对预算管理发挥真正的规范和约束作用。预算立法滞后,十分不利于预算职能发挥和国家宏观调控运行,某种程度上抑制了我国经济健康快速发展。

1988年,加快预算立法的呼声渐起。七届全国人大一次会议上,有32名代表提出了加快制定《预算法》的议案;此后历次全国人大和政协会议上,都有不少代表委员提出关于预算立法的议案和提案。

事实上,早在1980年财政部就组织力量起草了《预算法》,但因条件不成熟而搁置。1989年,财政部根据全国人大常委会和国务院立法规划要求,重新起草了《预算法》,几经修改,最终形成《预算法(草案)》,并于1990年1月报国务院审议。考虑到财政体制尚不健全及各种变化因素影响,国务院在审议草案时,决定先以预算条例的形式颁发,再总结经验不断完善。这即是1991年国务院出台的《国家预算管理条例》,于1992年1月1日起施行。

1993年以后,预算立法步伐加快。《预算法》被列入《八届全国人大常委会立法规划》,财政部在总结《国家预算管理条例》实践经验的基础上,于1993年 8月完成《预算法(草案)》,并于9月提交国务院审议。1993年10月,八届全国人大常委会四次会议对《中华人民共和国预算法(草案)》进行了认真审议和修改。1994年,八届全国人大二次会议审议通过了《预算法》,并于1995年1月1日起施行。至此,新中国第一部规范预算行为的法律正式出台。

《预算法》总结了新中国成立以来的预算管理经验,从预算管理职权划分、预算审批、财政赤字、预算管理体制、预算调整等方面做出了明确的法律规定,构建了系统规范的预算管理体制,有效强化了预算法律约束机制,对促进经济发展与改革发挥了重要作用。

完善:十年修订之路

随着市场经济发展和公共财政体制建立,《预算法》在实施多年后,其问题和弊病逐渐彰显,已经不能完全适应当前经济发展形势。步入21世纪以后,不少专家学者逐渐认识并反映现行《预算法》中存在的问题。高培勇在《我们期待一部怎样的预算法?》一文中提到:“事实上,这几年来,主客观两个方面的巨大变化,已经一再向我们提出修订《预算法》的要求。”而实际上在 2000年,就有研究者发出关于修改《预算法》的声音与建议,提出《预算法》要顺应社会主义市场经济的内在规律做出相应的调整与改革。

2004年,时值《预算法》实施整整十年,《预算法》修订再次纳入十届全国人大的立法规划,由预算工委承担《预算法》修订起草任务组织单位,《预算法》修订被正式提上日程。此次修订的核心思路是,新的《预算法》将真正实行部门预算。

2006年,由全国人大预算工委牵头起草了《预算法》修正案第一稿。但该草案在征求意见中因分歧太大,未能在人大常委会上进行审议,《预算法》修法也随之搁置。

2009年,《预算法》修订工作再次启动,但起草单位变成了两家,分别由财政部和全国人大同时起草修改稿,最后将各自起草稿汇集到一起,进行讨论征求意见。修改稿综合了双方修改意见,最终形成《预算法》修正案第二稿,并从2010年3月至5月在全国各省、市、自治区以及中央部门、社会团体、科研机构进行征求意见。

原计划2010年提交全国人大常委审议的修正稿,后又因为一些部门存在分歧意见而被推迟初审。由人大和财政部共同参与的《预算法》修订工作被移交给国务院法制办,直到2011年11月,《预算法修正案(草案)》经国务院常务会议讨论通过,并决定提交全国人大常委会审议。然而,初审后的《预算法修正(草案)》并没有对外公开。

直到2012年6月,十一届全国人大常委会对 《预算法修正案 (草案)》进行二审,并在其官网上对外公开征集意见。二审稿在征求意见时收到了30多万条回复,远远打破了全国人大立法史上单项立法征求意见数纪录。由于对《预算法》修改稿争议过大,其修订进程再次陷入停滞状态。部分专家认为,二审稿在程序法层面(即技术层面)做了较多修改,但在基本法层面并未有太多调整,未触及财政体制问题,特别是此前讨论较多的地方政府发债问题。

2013年10月召开的十八届三中全会为重启《预算法》修订提供了新的契机,有力地推进了《预算法》三审、四审进程。2014年4月提交全国人大常委审议的《预算法》三审稿实现了若干重大修改,如:明确“四本账”定义,确定全口径预算体系;地方债开闸;“三公”经费、政府采购等全部纳入预算公开范围;强化人大预算审查权等。

2014年8月31日,十二届全国人大常委会第十次会议审议通过了《预算法》四审稿,新《预算法》于2015年1月1日起施行。至此,《预算法》修订工作正式完成。新《预算法》充分体现了全面深化财税改革总体要求,实现了几方面重大突破:一是预算公开首次入法,要求健全透明预算制度;二是在预算控制方式上,改变过去“收支平衡”的规定,转为建立跨年度预算平衡机制,以适应经济形势发展变化和财政宏观调控的需要;三是鉴于已形成的大规模地方政府债务,允许地方政府举借债务,但需严格控制债务风险;四是完善转移支付制度,以一般性转移支付为主体,建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。■

链接

我国《预算法》实施及修订历程

1994年3月22日,《中华人民共和国预算法》通过全国人民代表大会第二次会议,并于1995年1月1日起施行。作为我国第一部规范预算行为的法律,它改变了我国预算管理无法可依的状况,标志着我国预算管理纳入法制化轨道。

2004年,《预算法》修订首次列入全国人大的立法规划,修订工作由人大牵头,并成立《预算法》修订领导小组和起草小组,正式启动《预算法》修订工作。

2006年,全国人大预算工委牵头起草了《预算法》修正案第一稿。但由于各部门意见不统一等原因,此次修订最终搁置。

2009年2月,《预算法》修订小组再次组建,由全国人大常委会预工委、财政部、审计署等部门成立了《预算法》修订领导小组,重启《预算法》修订。

2011年11月,《预算法修正案(草案)》经国务院常务会议讨论通过,并决定提交全国人大常委会审议。

2011年12月31日,十一届全国人大常委会第24次会议初次审议 《预算法修正案 (草案)》,但草案并未对外公开。

2012年6月,十一届全国人大常委会第27次会议二次审议《预算法修正案(草案)》,并对外公开征集意见,征得意见数超过33万多条,打破了全国人大立法史上单项立法征求意见数纪录。

2013年8月,原定三审的《预算法修正案(草案)》“缺席”十二届全国人大常委会四次会议,三审延期。

2014年4月21日,十二届全国人大常委会第八次会议三次审议 《预算法修正案 (草案)》。

2014年8月31日,十二届全国人大常委会第十次会议审议通过 《预算法修正案 (草案)》,新《预算法》于2015年1月1日起施行。至此,《预算法》完成首次大修。

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