回顾：《预算法》实施二十年回眸

●本刊编辑部

回顾：《预算法》实施二十年回眸

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编者按：2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议审议通过《预算法修正案（草案）》，并规定新《预算法》于2015年1月1日起施行。至此，历经十年修订，跨越三届人大，经过四次审议的《预算法》修正案正式完成。《预算法》素来享有“经济宪法”之称，新修订的《预算法》将引领我国新一轮财税体制改革，为新形势下经济发展推波助力。如何认识新《预算法》？本期专题从《预算法》修订历程回顾、新《预算法》解读、专家访谈等多视角进行深入探讨，为各地积极贯彻落实新法，深入推动财税体制改革提供指导。

自1994年3月22日八届全国人大第二次会议通过《中华人民共和国预算法》以来，《预算法》在我国施行已经整整二十年。顺应社会主义市场经济发展，《预算法》在规范政府预算管理，加强国家宏观调控，维护社会经济发展中发挥了巨大作用。然而，随着经济形势不断变化，国家改革的不断深入，《预算法》已经不能完全适应当前经济发展形势需要。

《预算法》实施以来，期间经历多次审议修订，终于在十二届全国人大常委会第十次会议表决通过，完成了《预算法》的首次大修。回顾这一历程，对进一步完善我国预算管理体制，全面深入推进财税体制改革具有重要意义。

酝酿：新中国第一部《预算法》

在1994年之前，我国并没有一部完整而正式的规范预算行为的法律——《预算法》。新中国成立以来，在预算管理方面仅颁发过两个行政法规：1951年由中央人民政府政务院颁布的《预算决算暂行条例》和1991年国务院颁布的《国家预算管理条例》。但由于这两部法规的法律阶次均不高，法律效力有限，难以对预算管理发挥真正的规范和约束作用。预算立法滞后，十分不利于预算职能发挥和国家宏观调控运行，某种程度上抑制了我国经济健康快速发展。

1988年，加快预算立法的呼声渐起。七届全国人大一次会议上，有32名代表提出了加快制定《预算法》的议案；此后历次全国人大和政协会议上，都有不少代表委员提出关于预算立法的议案和提案。

事实上，早在1980年财政部就组织力量起草了《预算法》，但因条件不成熟而搁置。1989年，财政部根据全国人大常委会和国务院立法规划要求，重新起草了《预算法》，几经修改，最终形成《预算法（草案）》，并于1990年1月报国务院审议。考虑到财政体制尚不健全及各种变化因素影响，国务院在审议草案时，决定先以预算条例的形式颁发，再总结经验不断完善。这即是1991年国务院出台的《国家预算管理条例》，于1992年1月1日起施行。

1993年以后，预算立法步伐加快。《预算法》被列入《八届全国人大常委会立法规划》，财政部在总结《国家预算管理条例》实践经验的基础上，于1993年 8月完成《预算法（草案）》，并于9月提交国务院审议。1993年10月，八届全国人大常委会四次会议对《中华人民共和国预算法（草案）》进行了认真审议和修改。1994年，八届全国人大二次会议审议通过了《预算法》，并于1995年1月1日起施行。至此，新中国第一部规范预算行为的法律正式出台。

《预算法》总结了新中国成立以来的预算管理经验，从预算管理职权划分、预算审批、财政赤字、预算管理体制、预算调整等方面做出了明确的法律规定，构建了系统规范的预算管理体制，有效强化了预算法律约束机制，对促进经济发展与改革发挥了重要作用。

完善：十年修订之路

随着市场经济发展和公共财政体制建立，《预算法》在实施多年后，其问题和弊病逐渐彰显，已经不能完全适应当前经济发展形势。步入21世纪以后，不少专家学者逐渐认识并反映现行《预算法》中存在的问题。高培勇在《我们期待一部怎样的预算法？》一文中提到：“事实上，这几年来，主客观两个方面的巨大变化，已经一再向我们提出修订《预算法》的要求。”而实际上在 2000年，就有研究者发出关于修改《预算法》的声音与建议，提出《预算法》要顺应社会主义市场经济的内在规律做出相应的调整与改革。

2004年，时值《预算法》实施整整十年，《预算法》修订再次纳入十届全国人大的立法规划，由预算工委承担《预算法》修订起草任务组织单位，《预算法》修订被正式提上日程。此次修订的核心思路是，新的《预算法》将真正实行部门预算。

2006年，由全国人大预算工委牵头起草了《预算法》修正案第一稿。但该草案在征求意见中因分歧太大，未能在人大常委会上进行审议，《预算法》修法也随之搁置。

2009年，《预算法》修订工作再次启动，但起草单位变成了两家，分别由财政部和全国人大同时起草修改稿，最后将各自起草稿汇集到一起，进行讨论征求意见。修改稿综合了双方修改意见，最终形成《预算法》修正案第二稿，并从2010年3月至5月在全国各省、市、自治区以及中央部门、社会团体、科研机构进行征求意见。

原计划2010年提交全国人大常委审议的修正稿，后又因为一些部门存在分歧意见而被推迟初审。由人大和财政部共同参与的《预算法》修订工作被移交给国务院法制办，直到2011年11月，《预算法修正案（草案）》经国务院常务会议讨论通过，并决定提交全国人大常委会审议。然而，初审后的《预算法修正（草案）》并没有对外公开。

直到2012年6月，十一届全国人大常委会对 《预算法修正案 （草案）》进行二审，并在其官网上对外公开征集意见。二审稿在征求意见时收到了30多万条回复，远远打破了全国人大立法史上单项立法征求意见数纪录。由于对《预算法》修改稿争议过大，其修订进程再次陷入停滞状态。部分专家认为，二审稿在程序法层面（即技术层面）做了较多修改，但在基本法层面并未有太多调整，未触及财政体制问题，特别是此前讨论较多的地方政府发债问题。

2013年10月召开的十八届三中全会为重启《预算法》修订提供了新的契机，有力地推进了《预算法》三审、四审进程。2014年4月提交全国人大常委审议的《预算法》三审稿实现了若干重大修改，如：明确“四本账”定义，确定全口径预算体系；地方债开闸；“三公”经费、政府采购等全部纳入预算公开范围；强化人大预算审查权等。

2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议审议通过了《预算法》四审稿，新《预算法》于2015年1月1日起施行。至此，《预算法》修订工作正式完成。新《预算法》充分体现了全面深化财税改革总体要求，实现了几方面重大突破：一是预算公开首次入法，要求健全透明预算制度；二是在预算控制方式上，改变过去“收支平衡”的规定，转为建立跨年度预算平衡机制，以适应经济形势发展变化和财政宏观调控的需要；三是鉴于已形成的大规模地方政府债务，允许地方政府举借债务，但需严格控制债务风险；四是完善转移支付制度，以一般性转移支付为主体，建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。■

链接

我国《预算法》实施及修订历程

1994年3月22日，《中华人民共和国预算法》通过全国人民代表大会第二次会议，并于1995年1月1日起施行。作为我国第一部规范预算行为的法律，它改变了我国预算管理无法可依的状况，标志着我国预算管理纳入法制化轨道。

2004年，《预算法》修订首次列入全国人大的立法规划，修订工作由人大牵头，并成立《预算法》修订领导小组和起草小组，正式启动《预算法》修订工作。

2006年，全国人大预算工委牵头起草了《预算法》修正案第一稿。但由于各部门意见不统一等原因，此次修订最终搁置。

2009年2月，《预算法》修订小组再次组建，由全国人大常委会预工委、财政部、审计署等部门成立了《预算法》修订领导小组，重启《预算法》修订。

2011年11月，《预算法修正案（草案）》经国务院常务会议讨论通过，并决定提交全国人大常委会审议。

2011年12月31日，十一届全国人大常委会第24次会议初次审议 《预算法修正案 （草案）》，但草案并未对外公开。

2012年6月，十一届全国人大常委会第27次会议二次审议《预算法修正案（草案）》，并对外公开征集意见，征得意见数超过33万多条，打破了全国人大立法史上单项立法征求意见数纪录。

2013年8月，原定三审的《预算法修正案（草案）》“缺席”十二届全国人大常委会四次会议，三审延期。

2014年4月21日，十二届全国人大常委会第八次会议三次审议 《预算法修正案 （草案）》。

2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议审议通过 《预算法修正案 （草案）》，新《预算法》于2015年1月1日起施行。至此，《预算法》完成首次大修。