程序与政治：俄罗斯的联邦预算制定过程

苟燕楠 杨康书源

内容提要：尽管国内对俄罗斯的中期预算、稳定基金等机制有了不少研究，但对俄罗斯联邦预算过程这一预算基础内容的关注较少。本文主要以俄罗斯2018年联邦预算的制定过程为例，梳理了俄罗斯联邦预算在政府内部的编制过程和在国家杜马的审议过程。本文发现，俄罗斯联邦预算体系在机制化、公开化和信息化等领域取得了令人瞩目的成就，较好地实现了程序与政治运作的匹配，但宏观经济和政策执行能力成为了最大的制约因素。考虑到中俄两国在国情、历史等方面的相似性，俄罗斯联邦预算过程的改革路径可以为我国的预算改革提供可资借鉴的经验和教训。

预算即政治，不同的预算过程是不同的政治过程。1998年，俄罗斯首次制定《俄罗斯联邦预算法典》①"Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 31.07.1998 N 145-ФЗ（ред.от 28.12.2017），9 апреля 2018 г，http：//www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19702/。（以下简称为《预算法》），之后经过2003、2004和2007年几次较大改动后，基本确定了现行的预算制度。在结构上，作为一个联邦制国家，俄罗斯采取了预算联邦制，分为联邦—联邦主体—地方自治机构的三级预算模式，并逐步规范了联邦和地方政府的财政分权及政府间转移支付制度。在模式上，自2004年起，俄罗斯开始实行中期预算模式，以当年为预算年，第二、三年为规划期，在对三年的宏观经济进行预测的基础上，年度滚动编制中期预算。在保障措施上，俄罗斯立法建立稳定基金，将每年一定比例的油气收入和财政盈余补充到基金内，用于在财政紧张时补充预算，成为了俄罗斯应对财政危机的压舱石。②童伟、宋天伊、雷婕：《俄罗斯为什么中止实施中期预算?》，《经济研究参考》，2016年第31期，第45-51页。本文将以《关于2018年和2019—2020年规划期的预算法案》（简称为“2018年预算”或“2018—2020年预算”）的制定过程为例，全面梳理俄罗斯的联邦预算过程。

一、预算编制

（一）组织架构

俄罗斯预算年度从1月1日开始，到12月31日结束，年度预算以国家法律的形式通过。俄罗斯宪法第114条规定，俄罗斯联邦政府制定并向国家杜马提出联邦预算，保证其执行；向国家杜马提供关于联邦预算执行情况的报告。①《俄罗斯联邦宪法》，俄罗斯外交部，2018年4月9日，http：//cn.mid.ru/foreign_policy/founding_document/301。《预算法》进一步明确，俄罗斯联邦政府负责起草预算，由俄罗斯财政部具体执行；预算草案应当于每年10月1日前递交国家杜马审议，预算起草的具体程序和时间表由政府决定。但事实上，俄罗斯预算并不只有联邦政府和议会两方参与，预算的起点是每年年初总统向国会两院所作的国情咨文中列出的国家发展目标，由政府总理领导的预算编制也必须紧紧围绕总统确定的年度目标展开。

俄罗斯政府设立了预算委员会统筹领导预算编制问题，预算委员会由政府总理为主席，成员包括财政部长、经济发展部长、工业能源部长、国防部长、教育部长、医疗和社会发展部长及国家杜马预算和税收委员会主席，必要时可邀请其他部门首脑。在执行上，俄罗斯财政部采取了与我国相似的策略，由预算政策和战略规划司牵头、业务司局配合。预算政策和战略规划司有包括一位司长、五位副司长在内的24名员工，下辖资金来源处，预算改革处，预算执行方法处，预算会计、报告和分类处4个处负责具体执行。在预算司之外，还有经济司、社会和科技司、执法部门和国防司、行政管理和司法部门司这4个业务司负责与有关部门进行对接和谈判。②Министерство Финансов Российской Федерации，О Мuнuсmерсmве，https：//www.minfin.ru/ru/ministry/。

（二）行政机构的内部博弈

按照总统的总体战略规划的要求，在总理的领导下，俄罗斯联邦政府将基于宏观预测和绩效评价实施预算分配，既要充分考虑量化指标，又要体现联邦政府各部门的权力格局和各行政长官的影响力。

由于实行中期预算，俄罗斯联邦政府需要首先对未来一年和三年的国家宏观社会经济状况进行评估和预测，以确定中期预算的整体支出规模。在经济发展部负责下，该预测主要以“乌拉尔”石油价格为基准，在对石油价格变动的判断基础上，对社会经济发展主要经济指数、对影响预算政策和预算收支状况的各种内外部因素进行预测和分析。③童伟、宋天伊、雷婕：《俄罗斯为什么中止实施中期预算?》，《经济研究参考》，2016年第31期。首次预测通常于4月前后发布，发布后还将根据最新数据对各项预测指标修正，最终以12月的预测版本指导次年的预算执行。

在宏观经济分析的基础上，经预算委员会批准，俄罗斯财政部将向各部门发布预算指导意见，由于实行的是中期预算，预算指导意见的内容主要为根据各部门实际预算执行情况和最新经济状况调整后的既有预算项目的新预算目标。各部门收到新预算目标后，将根据自身情况向财政部提出对既有项目的预算目标，或者新增预算项目。在这过程中，财政部和各部门将进行多轮讨论和会谈，最终的预算将由预算委员会和联邦政府结合预算绩效和其他政治考量决定，并在10月1日前递交国家杜马审议。

（三）杜马和专家咨询

在预算编制过程中，俄罗斯财政部通常会根据实际情况，向国家杜马提交一份下年度预算政策的纲要性文件，供议会审议、参考和提出建议。2017年3月10日，俄罗斯财政部向国家杜马提交了《2018年和2019、2020年规划期的预算、税收和关税政策的主要方向》（简称《预算主要方向》）。该文件主要分为四大部分：一是回顾上一预算期（2015—2017年）的预算执行情况；二是分析下一预算期（2018—2020）的预算执行条件；三是明确下一阶段有四大预算目标，包括稳定经济环境、推动结构性转型、提高预算工具有效性、改进预算间关系和加强关税监管；四是列出下一阶段的基本预算范围。①Министерство финансов Российской Федерации，Основные Направленuя Бю∂жеmной，Налоговой И Таможенно-Тарuфной Полumuкu На 2018 Го∂И На Плановый Перuо∂2019 И 2020 Го∂ов，https：//www.minfin.ru/ru/perfomance/budget/policy/。

俄罗斯财政部门对未来三年经济发展的内外部经济条件持比较悲观的态度：外部而言，需求仍将相对疲软，传统出口市场的价格环境没有显著改善，全球市场融资条件收紧；内部存在人口状况堪忧、投资不足、预算支出占GDP比例过高、国有企业效率低下等问题。GDP增长率不会超过1.5%，保障经济稳定和推动结构性改革依然是联邦预算的首要任务。

图1 俄罗斯联邦预算编制过程

收到《预算主要方向》后，国家杜马将委托其下属的预算和税收委员会对文件进行审议。通常杜马预算和税收委员会会针对该文件组织听证会。2017年7月18日，国家杜马就举行了“关于《预算主要方向》的议会听证会”，财政部部长和相关部门首脑均到会向杜马汇报预算工作、接受杜马议员的质询，联邦公众院（Общественная палата Российской Федерации）②俄罗斯联邦公众院成立于2005年，英文为Civic Chamber of the Russian Federation，旨在推动公民社会与政府、立法机构的互动以保护民众利益，该机构对俄罗斯各级政府的施政措施和立法工作进行监督、批评和建议。、企业界、学界的代表也到会参加并提出有关建议。7月21日，经过对听证会的总结和预算纲领文件的审议后，杜马预算税收委员会公布了“关于《预算主要方向》建议”，并提出了很多批评和建议。杜马指出，普京总统在国情咨文中提出的很多发展目标在现有经济状况下难以实现，而《预算主要方向》“未提出针对性的解决措施”；“40美元/桶的预算估计过于机会主义”，可能造成油气收入预算无法完成。此外，杜马也提出不少建议，例如要求增加教育部管辖的高等院校的预算，以加强人力资本投资。①Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам，Рекомен∂ацuu Парламенmскuх Слушанuй На Тему：《Основные Направленuя Бю∂жеmной，Налоговой И Таможенно-Тарuфной Полumuкu На 2018 Го∂И Плановый Перuо∂2019 И 2020 Го∂ов》，Состоявшихся В Государственной Думе Федерального Собрания Российской Феде-рации 18 Июля 2017 Года.http：//www.komitet-bn.km.duma.gov.ru/Novosti_Komiteta/item/2973563/。

二、预算审议和批准

（一）立法机关概况

根据《预算法》第153条，立法机关负责审议和批准联邦预算和预算执行的报告。在俄罗斯，立法机关为两院制，上院为联邦委员会（Совет Федерации），下院为国家杜马（Государственная Дума），统称为联邦大会（Федераное Собрание）。联邦委员会由联邦内 85 个俄罗斯联邦主体分别推选两名代表组成，并非民选，享有决定战争、领土变更、罢免总统、任命司法机关负责人等权力。理论上讲，联邦委员会应当是党派中立的。国家杜马由450名议员选举产生，一半为按选区直选，另一半为按政党得票比例分配名额，享有通过联邦法律、批准总统对政府总理的任命等权力。在本届杜马中，支持普京总统，并由总理梅德韦杰夫担任党主席的统一俄罗斯党占据了343个议席，占总议席的76.2%，成为了确保总统和政府意志上升为国家法律的重要保障。

根据宪法第105和106条，预算、税收、财政、货币等问题的法律经杜马通过后，必须交由联邦委员会审议通过。因此，根据《预算法》规定，预算审议批准的整体程序是：联邦政府完成预算编制后提交杜马审议，杜马在收到草案后的60天内完成三读审议，通过后提交联邦委员会通过，最终由总统签署生效。

（二）初步审议和专家咨询

在2018年预算中，俄联邦政府于9月29日将包括宏观经济预测、本年度预算的预期绩效评价、预算测算方法和解释性说明等附件在内的整部预算草案提交国家杜马，预算包括了多达314份文件，累计超过4000页。同日，杜马主席沃罗金（В.В.Володин）将草案发送给总统、联邦委员会和杜马各委员会、党派等机构，供其审议和提出批评建议。杜马还形成决议责成下属的预算和税收委员会进行研究，并提出针对草案的反馈意见。在预算税收委员会意见的基础上，杜马主席将决定将草案提交杜马全体会议审议，或退回政府、责令修改。

在一读前的审议期间，杜马预算税收委员会再次针对预算草案组织了专家咨询。10月23日，预算税收委员会召开了专家委员会，来自俄罗斯高等经济大学、莫斯科国立大学、俄罗斯科学院经济研究所、联邦公众院、联邦工商会、俄罗斯工业家和企业家联盟等九个学界、商界和公民组织的机构参会，并提交了各单位的“专家结论”（Экспертное Заключение），对政府提交的预算草案从各自角度提出批评和建议。

对预算草案的批评主要集中在两个方面。一是对预算草案的宏观经济预测进行了较为尖锐的批判。例如，高等经济大学的报告利用多种模型对经济情况进行了重估，并批评预算草案做出的宏观经济预测“对外部条件的考虑过于乐观”。他们认为，预算草案中，对GDP年均增长率将从2017、2018年的2.1%增加到2020年的2.3%的假设低估了低油价的影响，再加上预算提出了很多新的措施，可能会额外增加预算和经济运行的不确定风险。①Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам，Заключенuе НИУ Высшая школа экономuкu，http：//www.komitet-bn.km.duma.gov.ru/274618/item/14902882/。

二是对俄罗斯政府减少财政开支的做法予以批评。根据预算草案，俄罗斯政府计划缩减投资规模，2018—2020年的预算投资增长率为-4.0%、-7.9%和-10.1%。对此，俄罗斯科学院经济所的报告认为，政府预算草案提出的通过削减开支来实现预算平衡的做法并不合理，俄罗斯经济的当务之急是摆脱增长停滞，并增加政府支出，因此可以增加赤字规模，使赤字占国民生产总值的比率从2020年的4%增加到2023—2025年的5%—7%。②Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам，Заключенuе Инсmumуmа экономuкu РАН，http：//www.komitet-bn.km.duma.gov.ru/274618/item/14902884/。联邦工商会的意见也与此相似，他们认为政府支出规模的下降会对俄罗斯经济造成负面影响，实现预算平衡的关键不在于削减成本，而在于增加新的预算收入来源和有效使用稳定基金。③Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам，Заключенuе Торгово-промышленной палаmы РФ，http：//www.komitet-bn.km.duma.gov.ru/274618/item/14903560/。

（三）政党政治与三读表决

经过审议和建议，杜马预算税收委员会正式将预算草案连同各界的建议一同提交国家杜马进行共计三次的表决程序，因此也被称为“三读表决”。这一过程具体反映出了俄罗斯政党政治的博弈过程。总的来说，政府通过统一俄罗斯党在杜马占据绝对多数议席，可以有效保证行政机关的意志得到充分贯彻，反对党由于实力薄弱，只能在有限的范围内提出自己的主张。

一读的主要内容为原则性审议，对草案进行整体表决，主要内容包括：预算的基本概念；对社会经济发展的预测；联邦预算的总体收支规模；预算、税收和关税政策的主要方向。尽管在预算执行过程中可以提起修正案，即预算调整，但是如一读获得通过，联邦预算的总体支出规模将不得修改。

根据《预算法》第202—204条，如预算法案一读遭否决，杜马、联邦委员会和政府将组成调解委员会对预算案进行修订，如三方未达成一致则调解失败。如调解失败或预算案再次遭到杜马否决，杜马可将预算案重新提交调解委员会或退回政府重新修订；杜马也可对政府提起不信任案，造成政府辞职，新政府应于30天内重新制定新的预算草案。但自2000年《预算法》修订以来，从未出现过预算案遭杜马否决的情况。

在2017年10月27日的一读会议上，经过各党派代表的几轮质询，杜马以350票赞成、61票反对、39票弃权、赞成率77.8%通过了预算草案。值得关注的是，在反对票中，除1票来自于无党派代表外，其余60票全部来自于两大左翼政党——俄罗斯共产党和公正俄罗斯党，其中俄共42名代表全部反对，公正俄罗斯18人反对。而支持普京总统和梅德韦杰夫总理的议会多数党——统一俄罗斯党，除少数弃权外全部赞成，确保了法案通过。

二读为细节性审议，针对预算草案的每个项目、金额等细节进行逐一讨论和表决。在二读审议开始前，杜马代表会向杜马预算税收委员会提交预算修正案草案，修正案主要为针对文字表述不合规的修改和对预算拨款的调整。经过审核，预算税收委员会将预算草案和修正案提交杜马二读表决，并由预算税收委员会主席负责接受质询，行政部门负责人不到场。11月11日，杜马对预算进行二读，加上预算税收委员会提交和议员现场提出的修正案，杜马总计对多达50项修正案进行了表决。在这些修正案中，仅有5份由预算税收委员会提出的文字性修正案通过，其余45份均是由反对党议员现场提出的修正案全部被否决。

三读为最终表决程序，杜马对包括修正案在内的预算草案进行整体表决，一旦表决通过则法案获得通过。11月24日，杜马以341票赞成、61票反对、48人未投票、赞成率75.8%三读通过了2018年预算。与一读相似的是，左翼政党成为了坚定的反对派。61票反对票中，40票来自于俄罗斯共产党，21票来自于公正俄罗斯。

杜马三读表决完成后，预算法案被提交至议会上院联邦委员会审议，并于11月29日获批准。之后，俄罗斯总统普京于12月5日正式签署，宣告俄罗斯《关于2018年和2019—2020年规划期的预算法案》正式生效。

表1 2018年预算审议和批准时间表

三、总结与评价

经过二十年发展，俄罗斯已形成了特色鲜明的预算制度，部分回应了现实需要，同时也留下了尚未解决的问题。

第一，规范的预算过程成为政治运作的重要保障。受制于苏联时期计划经济巨大历史负担的影响和20世纪90年代混乱的社会经济状况，俄罗斯现代预算制度建立起步晚，1998年才具有了第一部《预算法》。但在短短的十余年间，俄罗斯成功建立并完善了以宪法和预算法为核心的现代预算制度，在央地关系、支付转移、稳定机制、税制等各方面都建立了法制化的预算制度，大大减少了预算的随意性。规范化和法制化的预算过程一方面可以限制政府活动边界，另一方面，通过制度化的预算程序，经过几轮征求意见和讨论，联邦政府的施政纲领可以得到更科学的修订和更广泛的代表性，提高了政府执政的合法性，保障政治正常运作。

图2 俄罗斯联邦预算审议和批准过程

第二，预算的审议有较为健全的机制和坚实的政党基础。一方面，在杜马预算税收委员会的统一安排下，各党派、智库和相关团体在预算开始审议前就对预算草案提出批评建议，并召开专家咨询会听取修改意见，或直接在议会表决时提出修改动议，从而较好地吸收了各方意见，提高了预算审议的针对性和有效性；另一方面，总理任党主席且明确支持总统的统一俄罗斯党在国家杜马中占据了超过三分之二的席位，且该党长期占据议会多数席位，这使得政府提出的法案较为顺利地通过。

第三，预算公开取得实质性进展。2005年以后，借助电子化和互联网科技，俄罗斯政府加速推进预算公开。在预算审议方面，通过财政部和国家杜马网站，预算编制和审议过程（包括上文提及的文件）均可在网上浏览下载；在预算执行方面，建立了联邦预算执行的每月公开机制，在财政部的网站可以看到2011年以来每月、每季度和每年的预算执行数。此外，在新建立的“电子预算”网站上，用可视化的形式公开了十四大类预算截至最近一个月的预算执行情况。根据国际预算伙伴（International Budget Partnership）“预算公开指数”的2017年的调查，俄罗斯获得72分（满分100），在全球排第15位，高于德国、日本等发达国家。①The Open Budget Survey，International Budget Partnership，https：//www.internationalbudget.org/open-budget-survey/open-budget-index-rankings/。

健全规范的预算过程是预算能力的重要基础，但仅此还不足以实现预算能力的实质性提升，经济基础和施政能力至关重要。

2014年以来，受油价暴跌、卢布贬值和西方制裁等多重外部因素影响，俄罗斯经济严重受挫。尽管依靠发展农业、实施进口替代战略和扩大国防开支、加大基础设施投资等手段，经济已开始转暖，但健康稳定的发展仍无稳定预期。皮之不存，毛将焉附，收入的不确定会动摇预算的基础，预算博弈会取代预算规划的核心地位，使中期预算短期化，年度预算碎片化，动摇预算的计划功能。以俄罗斯的中期预算为例，2014—2015年，俄罗斯预算编制的两大基础性因素——国际油价和卢布汇率——都经历了暴跌，分别下降50%和40%左右。受此影响，俄罗斯联邦政府在2015年对预算进行了多次调整以应对经济危机的冲击，相应也严重影响了行政部门的工作。因此，在编制2016年预算时，由于外部因素难以估量，2016—2018年的中期预算报告一直难产，联邦政府最终决定2016年暂停实施中期预算，重新编制年度预算。

俄罗斯预算制度的另一个掣肘在于俄罗斯政府的高层和基层之间存在着巨大的政策、信息和能力鸿沟。虽然俄罗斯高层给人们精英云集的印象，发号施令层出不穷，但政策效果最终决定于基层的治理能力。在联邦政府层面，虽然以“投入”为核心的预算模式使公共部门得到财政的刚性支持，但资金的使用绩效缺乏必要的保障和推进机制。②李洋：《俄罗斯2018—2020年中期财政预算、影响因素分析及各方争论焦点》，《俄罗斯研究》，2018年第2期。在地方政府层面，有迹象表明，俄罗斯地方和基层官员腐败严重、效率低下，在很多边疆地区甚至有地方政权“私人化”的趋势。预算绩效最终取决于能否通过公正的机制将钱给正确的人、做正确的事，腐败和低效会侵蚀预算的控制能力和管理能力，进而侵蚀政府合法性的基础。