保障性住房PPP项目绩效评价指标体系研究

史富文

内容提要：在我国，PPP项目绩效评价还处于起步阶段，各行业急需构建科学合理的PPP项目绩效评价指标体系，以推进PPP项目发展。本文通过对保障性住房PPP项目全生命周期各项绩效评价内容的深入研究，针对项目特点，全面选取评价指标，采用层次分析法、专家调查法给出指标权重，准确设置具有操作性的评价标准，建立了具有行业针对性、科学性、完整性的保障性住房PPP项目绩效评价指标体系，可直接应用于保障房PPP项目各阶段各层级的绩效监测或总体评价中。

一、引 言

保障性住房主要包括独立集中建设或与商品房配建的用于出租的公共租赁住房项目和政府投入一定资源建设的共有产权住房项目，目前可采用PPP（政府和社会资本合作）方式建设运营的多是公共租赁住房项目。保障性住房具有政府主导性的特点，保障房项目的开发、建设、分配和管理等，都需要政府的介入，由政府主导，制定相应的政策扶持。在保障房提供方面政府应发挥主导作用，但并不意味着政府投资是保障房建设的单一来源。引入社会资本参与的PPP方式能够有效实现政府资源与社会资本的结合，达到弥补保障房建设资金缺口的目的。2015年，财政部等六部委发布《关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》，提出鼓励社会资本参与公共租赁住房的投资、建设和运营管理，通过PPP模式发挥政府与社会资本各自优势，有效提高公共租赁住房服务质量和管理效率。并提出要建立严格的绩效评价机制，对项目运作、住房保障服务质量和资金使用效率等进行综合考核评价，确保公共租赁住房项目建设运营达到预期效果。

PPP项目涉及的行业比较多，目前我国还没有发布通用的PPP项目绩效评价办法，也未建立特定类型的PPP项目绩效评价指标体系。2015年，住建部出台了《海绵城市建设绩效评价与考核办法（试行）》，其中将海绵城市建设绩效评价指标分为水生态、水环境、水资源、水安全、制度建设及执行情况、显示度六个方面；2016年，财政部、住建部发布《城市管网专项资金绩效评价暂行办法》，附件给出了《地下综合管廊试点绩效评价指标体系》，只包括资金使用和管理、政府和社会资本合作、运营维护费用保障机制、入廊收费制度、产出数量、项目效益、技术路线等七项指标。以上两者存在评价方法不科学，评价指标不系统不完善，缺少指标权重等问题，均未形成完整的绩效评价指标体系。

保障房PPP项目绩效评价应在对以上各方面开展评价的基础上，更加注重对于项目准入和退出过程的公平性评价。指标体系设计是PPP项目绩效评价体系的核心和难点所在，完整的指标体系包括指标框架层次设计和单项指标、各项指标的权重及判断标准。我国目前缺乏各类PPP项目绩效评价指标体系，由于PPP项目绩效评价是成功开展PPP项目的重点工作和核心内容，缺乏完整绩效评价指标体系的PPP项目的开展无法达到采用PPP方式引入社会资本的初衷，急需按照项目所属行业细分PPP项目类型，构建科学合理的各类PPP项目绩效评价指标体系。对保障性PPP住房项目开展绩效评价，既可以通过评价结果实际反映保障性住房设计、融资、建设、运营过程中存在的问题，也可以用于完善保障性住房政策，提高住房政策实施的有效性。

本文通过深入研究绩效评价方法和保障房PPP项目绩效评价指标选择，依据项目特点和回报机制，对保障性住房PPP项目全生命周期各阶段投入、过程、产出、效果，按照其经济性、效率性、效益型、公平性和可持续性建立起保障房PPP项目绩效评价指标体系。

二、项目绩效评价要点

（一）已有相关文件中的绩效评价方法与指标

2006年，亚行发布了《项目绩效管理体系——制订设计与监测框架指南》，提出项目绩效管理体系是包括项目目标制定、绩效监测和结果评价的方式方法，是客观地评定一个正在实施的或已完成的项目的设计、实施和运营效果，以逻辑框架设定的目标、产出、投入等指标为基准，采用特定的指标体系及评判标准，按照一定程序，通过对比分析，对项目的效益效果做出客观、公正和准确的综合评判。并指出绩效评价应建立完整的绩效总体评价指标体系及各类指标的权重，用于评价项目完成后的总体绩效评价；也可用于项目执行过程中的绩效监测，以便分阶段描述项目进展程度（李明哲，2011）。

2011年，财政部发布《财政支出绩效评价管理暂行办法》；2014年，中国资产评估协会制定了《财政支出（项目支出）绩效评价操作指引（试行）》。这两个文件提出绩效评价报告应当包括绩效评价指标体系、评价标准和评价方法，且设定的指标体系框架均将一级指标划分为项目决策、项目管理、项目绩效三个方面。两个文件指出绩效评价指标体系包括具体指标、指标权重、评价标准及评分方法。绩效评价指标分为共性指标和个性指标，共性指标是适用于所有评价对象的指标；个性指标是针对项目特点设定的，适用于不同类型项目的绩效评价。

（二）项目绩效评价要点

1.项目前期决策应设定明确的绩效目标

绩效目标是对项目未来总体成效的期望，包括资金投入、运行规范、物质产出和实现效果。绩效目标应当指向明确，与相应的财政支出范围、方向、效果紧密相关；应当从数量、质量、成本和时效等方面进行细化，尽量进行定量表述。

2.既可以对项目全过程开展绩效评价，也可以对项目实施的某个阶段进行绩效评价

（1）PPP项目绩效监测。PPP项目绩效目标动态检测，是依据设定的绩效目标对资金运行状况、绩效目标的预期实现程度开展的控制和管理活动。PPP项目日常运行过程中的绩效评价可以定期检查，也可以不定期抽查。重点对项目阶段性绩效目标实现程度、绩效指标完成情况进行评价，以绩效评价结果作为政府方履行PPP项目支出责任的依据，同时，通过绩效评价发现项目运行中的偏差和风险程度，采取必要措施予以调整，加强项目建设、运营过程的监管。

（2）PPP项目全过程绩效评价。根据事前设定的项目绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法对项目整个生命周期的总体绩效目标实现程度、项目产出、成本效果、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行全面综合评价，评价结果作为完善PPP政策措施、提高项目决策和管理水平的参考依据。

3.准确的绩效考核必须建立在充分反映需求的评价指标上

评价指标种类繁多，其集合往往构成具有系统性、层次性特点的评价指标体系。绩效评价指标体系包括共性指标、个性指标及指标的权重。共性指标体系可以根据过程、效果环节设置一级指标，围绕项目效益、效率、满意度、可持续性等设置二级指标，结合PPP项目所属行业、项目特点制定三级指标。

三、保障性住房PPP项目绩效评价指标选择

综合考虑保障房项目的特点和PPP项目绩效评价的要求，保障房PPP项目绩效评价指标应按以下原则确定：

（1）绩效评价指标应覆盖保障房PPP项目全生命周期。

（2）依据保障性住房项目特点和回报机制等选定绩效评价指标。

（3）绩效评价指标应当与绩效目标有直接的联系，能够恰当反映目标的实现程度。

（4）绩效评价指标的选定应定性和定量相结合，尽可能量化。

（5）绩效评价指标的选定应具备可操作性，数据的获得应当考虑现实条件。

根据以上文件的相关规定及保障性住房PPP项目的特点，本文将保障房PPP项目绩效评价指标分为三级。一级指标包括项目决策、项目管理和项目效果。其中项目决策按照决策过程分为识别阶段决策和准备阶段决策两个二级指标，主要针对项目识别和项目准备阶段决策效果开展评价；项目管理分为组织管理、资金管理、控制措施三个二级指标，针对项目全生命周期各阶段项目管理效果进行评价；项目效果分为技术效果、经济效果、运营管理效果、环境影响、社会效益及影响、可持续性六个二级指标，主要针对项目建设、运营期各种产出、效果、影响的评价。11个二级指标下共设置34个三级指标。

（一）体现PPP项目特点的项目决策评价指标

与一般项目有所不同，PPP项目决策按照决策过程分为识别阶段和准备阶段。

1.项目识别阶段决策

根据PPP项目的特点，在项目识别阶段设置了决策工作的合规性、决策结论的科学性和合理性、报告的完整性及编制质量、单位资质的合规性四个评价指标。

（1）决策工作的合规性评价标准：项目是否完整履行相关立项审批手续；可行性研究报告、项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证的编制及评估工作的合规性。

（2）决策结论的科学性和合理性评价标准：项目采用PPP模式的必要性和可行性是否充分论证；可行性研究报告、项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证等批复结论的科学性和合理性。

（3）报告的完整性及编制质量评价标准：可行性研究报告、项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证等报告内容的完整性、深度及编制质量。

（4）单位资质符合性评价标准：可行性研究报告、项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证的编制单位和评估单位的资质与相关要求符合性。

2.项目准备阶段决策

项目准备阶段设置了绩效目标、政府预算资金、项目公司融资、招标采购四个评价指标。

（1）绩效目标评价标准：PPP合同中设置的绩效目标能否明确界定和清晰描述，绩效目标是否明确、细化、可量化，PPP合同中是否建立包含考核指标、考核程序与方法、绩效挂钩、保障措施等内容的绩效评价体系。

（2）政府预算资金评价标准：政府预算资金安排是否合理，财政支出能否符合财政承受能力要求，在行业内分配结果是否合理。

（3）项目公司融资评价标准：项目公司融资方案和融资模式的合理性，资金结构成本和风险是否处于良好状态，资本金和其他建设资金的落实情况，资金使用计划是否完善，资金到位情况对工程建设的影响。

（4）招标采购评价标准：是否通过市场竞争机制选择社会资本方，社会资本方资格条件要求及评标标准设定是否客观、公正、详细、透明，PPP项目采购信息包括资格预审文件及结果、采购文件、响应文件提交情况及评审结果是否公开、透明。

（二）覆盖项目全生命周期的项目管理评价指标

项目管理是针对项目全生命周期各阶段项目管理效果开展的评价。项目管理分为组织管理、资金管理、控制措施三个二级指标。

1.组织管理

（1）组织机构评价标准：项目公司机构是否健全；分工是否明确；组织架构的合理性；组织机构系统的功能是否覆盖项目全生命周期全过程的各项职能。

（2）制度建设评价标准：项目公司是否建立健全管理制度；是否严格执行相关项目管理制度；是否建立完善的管理体系。

（3）合作关系评价标准：政府和社会资本是否建立充分协商、利益共享、风险共担的合作伙伴关系；政府方和社会资本在PPP项目实施过程中的履约情况如何；各种风险是否分配给适合承担该风险的一方；合作双方的权利与义务的确定是否合理。

2.资金管理

（1）资金到位评价标准：资金到位率；资金到位时效。

（2）财务管理评价标准：资金管理及使用是否规范、安全；是否存在支出依据不合规、虚列项目支出的情况；是否存在截留、挤占、挪用项目资金情况；是否存在超标准开支情况；资金管理、费用支出等制度是否健全，是否严格执行；会计核算是否规范。

3.控制措施

（1）进度控制评价标准：征地拆迁进度、融资进度、设计进度、施工进度是否符合预期目标；工程实际工期；进度控制措施的落实情况和控制效果；项目设计和建设期、运营期与目标值的符合程度。

（2）投资、成本控制评价标准：实际投资规模；投资控制措施的落实情况和控制效果；建设期和运营期的成本控制效果；是否有效控制融资、工程和管理成本以达到成本控制目标。

（3）质量控制评价标准：项目生命周期各个环节中涉及的工作质量（勘察设计的质量、施工质量、监理工作质量、第三方检测监测的工作质量）、服务质量、工程质量是否达到预期质量目标；是否建立管理目标责任制，质量管理措施的落实情况和管理效果。

（4）风险管理评价标准：项目的建设风险、设计风险、运营风险、技术风险、资金风险能否有效控制，项目的环境风险、市场风险、政治风险、金融风险、社会风险能否有效转移。

（5）合同管理评价标准：PPP合作协议以及项目建设实施过程中各种合同的签订、执行、管理、变更等情况；合同文本的合规性、合法性、严谨性、完备性如何；合同变更手续的完整性与变更所产生的影响；合同争议的解决机制及其效果。

（6）设计管理评价标准：设计是否基于整个生命周期的价值上；勘查单位、设计单位等是否择优选择；设计变更是否合理。

（7）安全管理评价标准：安全隐患管理措施是否到位；安全培训制度是否建立、开展培训的效果；安全检查制度是否制定、安全经费的落实情况、安全检查工作的开展效果，发现问题的跟踪整改情况；应急管理制度与应急预案是否制定，应急演练的实施效果。

（三）体现保障性住房项目特点，设置有行业针对性的项目效果评价指标

项目效果分为技术效果、经济效果、运营管理效果、环境影响、社会效益及影响、可持续性六个二级指标，是主要针对项目建设、运营期各种产出、效果、影响的评价。

1.技术效果

（1）技术目标达成效果评价标准：一是项目规模能力的实现程度。包括项目建筑面积、建设套数、配套设施等建设内容的达成情况。二是项目质量、安全性、耐久性及与技术标准的符合性。包括项目的建筑质量、项目的建筑设计、结构设计、建筑材料与相关标准和规范要求的符合程度以及设计方案的实现程度。三是项目建设标准的符合性。包括项目的户型设计、套型面积、基本装修、容积率、绿化和建筑密度等与各级政府关于保障性住房相关规定的符合性。四是项目的节能设计方案是否符合绿色建筑标准的相关规定；建筑材料的选取是否符合节能设计标准和规范；建筑节能、电气节能、采暖以及给排水节能等措施是否达到预期效果。

（2）选址及配套设施评价标准：一是项目建设地点的区域自然条件（地理位置、地形地貌、气候等）；二是交通条件（公交、地铁等公共交通场站）；三是市政基础设施条件（给排水、燃气、供电、通信）等；四是公共服务设施（学校、商业、医院、银行等公共配套服务设施）及其对居民的就业、就学、就医等基本需求的满足程度。

2.经济效果

（1）财务效益评价标准：通过投资额、租金和物业管理收入、运营成本等计算净现金流量、投资回收期、内部收益率、偿债备付率等指标评价项目的财务生存能力、盈利能力和偿债能力。

（2）经济效益评价标准：通过计算项目的经济内部收益率、经济净现值、经济费用效益比等指标判断项目的经济合理性。

3.运营管理效果

（1）申请和审核管理效果评价标准：保障房准入机制的执行效果；申请条件及程序的公平性；项目信息公开程度。

（2）配租配售管理效果评价标准：保障房租售价格的合理性，配租配售目标的达成情况，项目入住率、项目空置率、配租配售合同的完备性，配套财税和金融政策等落实情况。

（3）物业管理效果评价标准：物业管理机构的组建情况；物业人员配备情况；物业人员的服务技能和服务态度；住户对物业服务的满意程度；服务设备和服务项目的齐全性；服务收费的合理性；服务制度的健全性等。

（4）使用和退出管理效果评价标准：对受保对象工资、财产的动态监督管理效果；对保障房使用过程中维修保养的管理效果；社区治安情况、社区清洁状况；退出机制的执行效果。

4.环境影响

（1）自然环境影响评价标准：项目施工过程中噪声、扬尘、固体废渣和项目建成后污水、生活垃圾等污染物防治措施的落实情况。

（2）景观环境影响评价标准：在文物保护、名胜和自然景观保护、保持地域特色、与周围景观协调等方面的效果。

5.社会效益及影响

（1）社会效益评价标准：对居民生活水平和生活质量的改善程度，对区域经济发展的贡献，对创造就业机会目标的实现程度。

（2）社会影响评价标准：项目引起的征地拆迁、移民安置的落实情况，项目建设对当地和谐社会建设的影响；项目建设对当地城市化建设的影响。

6.可持续性

（1）可持续性的内部因素评价标准：一是保障性住房的质量和性能。二是项目财务平衡性、运营资金缺口筹措能力。三是组织人员成长性。包括项目管理机构和人员配备情况，组织人员的运营管理创新能力、运营团队合作沟通能力，小区居民（业主）管理机构和人员配备情况。四是项目运营过程中维修养护情况、物业管理和监督检查到位情况。

（2）可持续性的外部条件评价标准：一是政府、项目参与各方、小区居民等利益相关者对项目的满意度。二是项目所在地的社会环境、人文条件，以及当地政府、房地产开发商、基础设施主管部门（如交通、电力、供水、通信等）对项目存在与发展的支持情况和配合程度。三是政策（财政、税费、土地政策等）法律的长期稳定性、项目运营优惠政策规范性等对项目的影响。四是项目所在地的城市发展规划、住房保障规划以及其他相关专业规划对项目的影响。五是保障需求、保障对象准入和退出、定价机制的稳定性对项目的影响。六是项目所在地社会经济环境、自然资源和生态环境变化对项目的影响。七是征收补偿安置水平、项目建设及分配过程中的利益受损者对项目的影响。

四、建立保障性住房PPP项目绩效评价指标体系

在对项目的总体绩效进行综合判定时，可采用综合指标体系评价法。综合指标体系评价法是在各专项评价基础上进行综合分析，提出结论性意见，并为决策者提供简明直观判断依据的评价方法。

（一）采用专家调查法和层次分析法确定指标权重

层次分析法是按照建立递阶层次结构、构造判断矩阵、层次排序、一致性检验的路径来确定权重结构的方法。该方法在层次化基础上，按照既定目标把问题分解成不同的因素组合，并且根据各因素间的关联性和隶属关系组合成不同的层次来建立层次分析模型，最终将系统分析转化成最低层指标相较于最高层总目标的相对重要性权值确定问题（韩立红等，2017）。

首先建立具有递阶结构的指标体系的目标层、准则层和指标层；然后通过专家调查法对准则层相对于目标层、指标层相对于准则层的重要程度进行两两对比，确定准则层各准则、指标层各指标相对于目标层的权重。

（二）建立绩效评价指标体系

本文依据保障性住房政策相关规定，通过对PPP领域的建筑行业专家学者进行调查，确定了保障房PPP项目绩效评价指标体系如表1所示（表中各指标权重均为相对于目标层的权重），在实际实施中可结合具体项目情况，采用专家调查及层次分析法进行计算，确定指标的权重值。

（三）应用指标体系对PPP项目开展绩效评价，得到评价结论

1.PPP项目绩效监测。可应用指标体系的某一部分开展项目绩效监测。如开展运营过程中的年度绩效评价时，可重点运用项目效果类的技术效果、经济效果、运营管理效果、环境影响、社会效益及影响指标，开展项目运营期年度绩效指标完成情况评价。

2.PPP项目全过程绩效评价。运用整个指标体系进行全面综合评价，评价专家组对评价指标按照评价标准逐项打分，每项指标评分可分为五个等级：很好、较好、一般、较差、很差，对应分值分别为 81～100、61～80、41～60、21～40、0～20 分。按照表 1 确定的指标权重计算加权平均分，得到评分结果，依据评分结果可以判断项目的绩效水平。

表1 保障性住房PPP项目绩效评价指标体系

续表

本文在项目绩效评价理论的基础上，针对保障性住房PPP项目特点，全面选取评价指标，采用层次分析法、专家调查法计算指标权重，准确设置具有操作性的评价标准，建立了具有行业针对性、科学性、完整性的保障性住房PPP项目绩效评价指标体系，可直接应用于保障房PPP项目各阶段各层级的绩效监测或总体评价中。在目前大力推进PPP模式的背景下有利于提高保障性住房PPP项目决策的科学化水平，纠正PPP项目建设及运营过程中的偏差，提高PPP项目完成结果的成功度。在对具体项目开展绩效评价时，应结合项目特点，设置更加客观、易理解、可度量的判断标准来规范专家打分行为，提高绩效评价结果的准确性、公平性和有效性。