新型城乡关系益贫机理与连片特困区精准扶贫机制优化研究

郑瑞强

内容提要：新型城乡关系构建影响着连片特困区扶贫开发空间格局及脱贫攻坚成效，服务于片区脱贫攻坚和民众福祉增进目标，本文结合国家西南部的乌蒙山片区、中部罗霄山片区和东北部大兴安岭南麓山区典型片区新型城乡与扶贫开发调研信息，解读新型城乡关系“基础是区域发展空间结构优化，关键是促进要素交流畅通和实现要素增益，保障是城乡发展等值”的内涵，并在明确新型城镇化、乡村振兴、区域协调发展等三大战略益贫机理的基础上，提出了片区精准扶贫机制优化策略：注重城乡贫困关联，强化城乡扶贫开发联动治理；聚焦片区扶贫开发新资源，完善区域减贫社会支持体系；融入现代经济体系，挖掘片区发展新动能；适度推进竞争式扶贫，积极构建社会大扶贫格局；关注精准扶贫流程再造，提高扶贫开发治理水平。

服务于2020年打赢脱贫攻坚战的目标，“十三五”时期的扶贫开发工作在“十二五”期间夯实基础、重点突破的前提下进入了扶贫开发“巩固提升”的关键阶段：贫困有序退出、脱贫人口长远生计保障和新贫困进入防范三者兼顾；贫困关联因素繁杂、深度贫困问题凸显与减贫成本提高致使扶贫开发工作更加艰巨。我国从2013年以来以每年减贫超过1300万人的速度，至2017年累计减贫6600多万人，其中2013-2017年每年农村脱贫人口分别为1650万人、1232万人、1442万人、1240万人、1000万人，贫困区域贫困发生率也由2013年的10.2%下降到2017年的4.5%，但仍有3335万农村贫困人口尚待脱贫。作为扶贫开发的主战场，连片特困区农村贫困人口占比从2013年的65%上升至2017年的70%，且连片特困区深度贫困人口约占农村贫困人口的18%，14个连片特困区覆盖了全国城镇贫困人口的15%（且将随片区城镇化加速而骤增），脱贫攻坚工作任重道远，需要在更高层面统筹谋划、更广领域整合资源，明晰贫困关联因素，创新区域要素配置和利益调整机制，努力推进个性化生计可持续发展策略创新。

城乡关系是我国经济社会关系中最重要的关系之一。党的十九大报告提出，要实施区域协调和乡村振兴战略，促进城乡融合发展。作为供给侧结构性改革的关键组成，构建新型城乡关系通过激发要素活力、平滑区域发展塌陷和实现发展成果共享，为区域经济社会系统协调发展开辟了广阔前景；《中共中央国务院关于实施乡村振兴的意见》（2018年1月2日）也明确提出要坚持城乡融合发展，加快形成新型工农城乡关系。服务于片区脱贫攻坚和民众福利增进目标，本文结合国家西南部的乌蒙山片区、中部罗霄山片区和东北部大兴安岭南麓山区典型片区新型城乡与扶贫开发调研信息，解读新型城乡关系内涵，并在明确新型城镇化、乡村振兴、区域协调发展等三大战略益贫机理的基础上，提出了片区精准扶贫机制优化策略，以期助推连片特困区扶贫开发工作提质增效。

一、城乡关系与连片特困区精准扶贫研究相关文献简述

城乡关系问题探讨具有明显的时代性特征，按照时间脉络可将城乡关系文献成果分为三大领域：一是基于城乡均衡发展与非均衡发展的理论解读与实践探究。亚当·斯密的“乡村—城市”自然顺序论是城乡关系分析的起点，清楚说明了“农业到工业、乡村到城市”的发展顺序，揭示了城乡关系的本质和初始状态，并指出城乡之间是一种基于产业分工而形成的互为市场的互利关系，且城镇增设应该与农村和农业发展成比例。分析城乡非均衡发展关系的理论主要表现在利用要素流动过程中产生的“扩散效应”和“回流效应”解释“中心—外围”地理二元结构、增长极、空间极化和城乡“二元结构”等现象，代表性人物有缪尔达尔、佩鲁、赫希曼、刘易斯等；倡导城乡均衡发展的理论聚焦城乡融合、城乡一体化和城乡发展资源均衡配置，代表性人物有马克思和恩格斯、纳克斯、芒福德等，西奥多·舒尔茨和赖特则认为农业和工业同等重要，有必要发展就业和居住一体的城乡区域统一体，实现城乡之间更大的平衡。实践探究则更多地结合城乡发展过程中的“二元结构”与治理进行城乡关系的协调分析。诸多成果普遍认为城乡“二元结构”是一个涵盖经济、社会、文化等领域的复合概念，城乡“二元结构”的形成原因是长期“城市偏向”政策的结果，一定时期内有助于工业化、城市化快速发展，但也会引致城乡发展要素交流阻隔和不等值交换等问题，诱发区域发展失衡。比较分析日本、韩国、美国、德国等城乡发展治理经验，推进城乡要素双向流动、提升乡村的多样化发展能力等成为关键。二是统筹城乡以及城乡一体化发展的战略思考。历史分析城乡互助互惠（1949-1952年）、城乡分割（1953-1978年）、城乡关系失衡（1979-2002年）、城乡统筹与城乡一体化（2013年至今）等城乡关系发展阶段以及政府、农村、城镇等不同利益主体相互博弈的阶段性特征，可以将理顺城乡关系视为中国经济体制改革的主轴，并且提高农村要素的市场化程度、建立健全城乡融合发展体制机制、户籍制度改革和土地制度改革将是现阶段改革的重点并逐步成为共识。三是连片特困区新型城镇化分析。新型城镇化有助于加快片区产业结构转型升级，解决农业农村农民问题，推动区域协调发展，以新型城镇化发展促进片区扶贫开发具有重要意义，且认为产业城镇化是片区区域发展的关键，但围绕片区新型城乡关系与扶贫开发的关联研究尚不多见。

围绕连片特困区精准扶贫主题展开研究的文献较多，主要聚焦五个方面：一是连片特困区扶贫开发的历史渊源。历史分析我国扶贫开发社会救济、体制改革驱动、项目开发减贫、八七攻坚、连片扶贫开发及全面小康目标指引下的脱贫攻坚等不同扶贫开发阶段及其阶段性特征，明确旨在区域瞄准的片区扶贫开发是走向精准扶贫的中间环节，也是市场经济日益完善背景下国家对于开发式扶贫政策的“去行政化、强市场性”的调整，有助于提高扶贫资源利用效率、消减片区多维贫困、提升片区扶贫开发工作质量和保障脱贫人口生计可持续发展。二是连片特困区扶贫开发的主要约束性因素。强调连片特困区的资源禀赋差异，关注区域优势产业及其市场竞争力培育，或者从产业链利益增值视角分析片区贫困区域产业比例失衡与结构失调，或者从区域劳动力、土地、信息、资本、专业合作组织化水平等资源要素管理规制分析要素组合生产率低下，或者从产业融合、区际合作层面分析区域发展行政阻隔，或者从社会系统发展风险、公共政策效能受限分析片区社会管理与公共服务供给不足等，从不同视角、不同层面剖析的片区经济社会发展疲软的限制性因素。三是连片特困区扶贫开发的主要模式。依据连片特困区市场接入、空间重构、组织管理再造等片区扶贫开发的行为逻辑，针对市场经济条件下片区脱贫攻坚的优势和机会，不断探索出了促进贫困人口增收的产业扶贫、阻止贫困代际传承的教育扶贫、根本上改变发展环境的易地搬迁扶贫、结合互联网技术跨越空间和资源依赖的“互联网+”扶贫以及新时期的光伏扶贫、构树扶贫、金融扶贫、PPP模式、众筹创业扶贫等模式以及各模式间不同组合式模式扶贫，加之对于不同扶贫模式的可能风险进行深刻剖析，有助于提升片区扶贫开发模式的可复制、可推广及可操作性。四是连片特困区扶贫开发的绩效评价。自新时期片区扶贫开发战略在国家扶贫开发战略纲要中明确以来，各片区按照片区扶贫开发规划紧张有序展开脱贫攻坚工作，其脱贫攻坚成效也随着规划目标实现时间的临近而受到关注，相关文献围绕片区扶贫政策适应、价值感知、资金减贫成效评价、片区专项扶贫减贫成效评价、片区扶贫开发管理绩效评价及片区扶贫开发中的贫困人口满意度测评等领域，对于片区扶贫开发工作“回头看，客观评”，并从资金投向、扶贫开发经办能力、贫困人口发展意愿与需求对接等领域进行影响因素分析，为政策调整和发展策略优化做好铺垫。五是连片特困区精准扶贫政策调整与机制优化策略。基于连片特困区区域资源禀赋、扶贫开发工作实践困境，结合精准扶贫、精准脱贫政策要求与提升贫困人口获得感和幸福感的工作目标，对于片区贫困人口精准识别、政策推进、监测评估与风险防范等工作机制进行优化。

新时代“以促进城乡之间生产要素的科学合理配置为抓手，将新型城镇化、乡村振兴和区域协调发展等战略有机协调”的新型城乡关系构建势必要触及传统城乡关系调整，重构城乡发展空间，进而为贫困地区及贫困人口的生计空间重构与脱贫致富带来发展契机。针对新型城镇化、乡村振兴、区域协调发展等战略助推片区脱贫攻坚的益贫机理分析进行探讨，既可以丰富新型城乡关系空间价值理论体系，又可以为片区精准扶贫机制优化提供参考。

二、连片特困区新型城乡关系解读

马克思在《哲学的贫困》中说：“城乡关系的面貌一旦改变，整个社会的面貌也跟着改变”。城乡关系涉及区域政治、经济、社会、文化等宏阔视野，新型城乡关系构建有助于区域发展活力激发。基于城乡关系视角优化连片特困区精准扶贫机制，前提是从城乡人口关系、生产要素关系、社会保障关系和城乡收入关系四个维度准确把握连片特困区城乡关系特征，并在此基础上明确片区新型城乡关系内涵以及益贫机理。

（一）连片特困区城乡关系解构

2011年之前的连片特困区城乡关系演进与国家其他区域一样，基本上经过了城乡自由发展、城乡分立和依农支工、城乡对立、城乡互动、统筹城乡并逐步走向城乡互促互益的新型城乡关系建设6个阶段。2011年之后，连片特困区进入了区域快速发展的快车道，片区在“区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展”的思路指导下，传统城乡关系在外部力量大力支援、内部发展活力激发尤其是新型城镇化战略强力推进的良好态势下迅速调整，尤其是党的十八大在科学研判国情的基础上明确“城乡关系协调”作为“十三五规划”重点工作后，片区新型城乡关系创建稳步推进。通过与扶贫开发政策阶段性特征比较分析，基本可以得出以下结论：城乡分治，扶贫开发倾向于个体扶持，且行为效率和质量受限；城乡融合，扶贫开发倾向于区域与个体结合，在更高层面、更广领域汇聚资源，精准发力，脱贫攻坚资源配置效率和扶贫开发质量显著提升。

表1 城乡关系演进与片区脱贫攻坚阶段性特征比较分析表

梳理国家11个片区的《区域发展与扶贫攻坚规划（2011-2020）》涉及的区域空间分布可以发现，连片特困区在我国“两横三纵”城镇化战略空间布局中的外围区域，具有“增长极”带动作用的中心城市数量少、城镇化聚集能力不强且不同片区差异较大。经过2011-2017年间建设发展，连片特困区在新型城镇化进程中呈现出“产业特色化、规模化、多样化、高级化、集中化，空间格局趋向明确、对外通道加速建设、对内分工联系日趋紧密，农民市民化能力增强、途径多样、包容性提升”的发展趋势，有效提升了片区经济生产、环境改造、社会关系调整、政治资源配置和空间管治等区域开发行为效率。尽管此时这一时期的片区城乡关系政策仍然具有城市偏向特点，且2017年片区总体城镇化率仍低于全国城镇化率13.5个百分点，片区城乡关系融合仍有较大进展，具体表现为：生产要素较之前期在更广范围流动，人口流动加速，片区区际合作加强，城乡发展相互支持，着眼于扶贫开发的片区农村“钱从哪里来，人往哪里去”的传统城乡“二元分治”体制与机制衔接受到关注，尤其是强农惠农政策体系不断完善、全域城镇化发展等弱化了城乡隔离格局，如罗霄山片区江西部分将农村社保与扶贫开发标准有效对接、乌蒙山片区贵州部分开展农村土地股份制合作、大兴安岭南麓山区内蒙古自治区部分主功能区规划推进旅游城镇化等皆为比较典型的实践探索；但城市偏向的户籍制度（城乡户籍福利含量差距显著）、土地制度（土地市场城乡分割）、社会保障制度（缴纳主体与福利公平受限）和公共财政制度（公共资源城乡配置失衡）使得片区农村长期作为城镇发展的“要素来源和消费市场”的地位及其发展路径依赖并没有从根本上得到改变。

考虑数据的可得性和可比性，研究过程中选择国家西南部的乌蒙山片区、中部罗霄山片区和东北部大兴安岭南麓山区为典型样本进行城乡关系和扶贫开发调研分析，同时结合课题组实地调研访谈信息，以弥补统计数据所反映情况的不足。

表2 连片特困区城乡关系关键指标信息统计表

分析片区有关城乡关系调研数据纵横比较结果与访谈信息，对于连片特困区城乡关系可以从以下五个方面进行解读：一是综合考察各片区城乡发展与减贫实践，城镇化率较高、城乡居民收入比率较低、新型农村合作医疗水平较高等城乡关系和谐的片区呈现减贫效率较高、贫困发生率较低的特征。二是区域环境禀赋、行政区划等使得连片特困区城市密度差异显著，故而片区在发展规划制定与推进过程中对于“空间布局合理、经济联系紧密、产业特色鲜明、城镇体系完善”的发展格局形成较为重视。三是各连片特困区的城镇化水平均有较大提高，但与片区所涉及省份的城镇化率比也有较大差距，片区区域城镇化水平参差不齐。如2017年罗霄山片区所涉及的江西省、湖南省的城镇化率分别为54.4%和54.62%，大兴安岭南麓山区涉及的内蒙古自治区、黑龙江省和吉林省的城镇化率分别为62%、59.2%和50%，乌蒙山片区涉及的云南省、四川省和贵州省的城镇化率分别为46%、50%和46.02%，且与年度58.52%的国家城镇化率相比仍有较大差距。四是随着农村居民最低生活保障、临时救助、自然灾害生活救助、五保供养以及新型农村合作医疗等为主要内容的农村社会保障体系不断完善和补助（救助）水平提高，片区农村社会保障尤其是医疗保障水平明显提高，但2016年仅21%的农民工参加城镇职工基本养老保险的现实也反映出城乡流动人口社会保障网的薄弱。五是城乡居民收入呈现回落向好的发展趋向，但部分片区城乡居民收入差距依然较大。一方面说明随着未来城乡生产中青壮年劳动力的短缺、低端劳动力价格上涨，城乡居民收入差距有缩小的动力和空间，另一方面也反映出片区间城乡发展均衡水平悬殊，在城乡关系协调举措选择方面要因地制宜，因需定供。

另据课题组对于上述三个片区的实地调研访谈信息整理分析，2011-2017年间的连片特困区城乡关系转变得益于各片区《区域发展与扶贫攻坚规划（2011-2020）》有关区域发展空间格局的科学规划与经济社会系统发展空间重构，尤其是新型城镇化战略的推进，比如大兴安岭南麓山区开展的“两中心四走廊”、罗霄山片区进行的“一中心五走廊”、乌蒙山片区实施的“四纵两横”大通道建设等空间格局优化行为；加之2017年之前片区将约3300亿元的财政扶贫资金用于农村贫困人口扶贫开发，贫困区域基础设施建设、贫困人口生计资本水平提升与可行能力大为加强，城乡关联发展的良好局面初步形成：虽然空间塌陷现象依然存在，片区空间优化进而促进城乡社会分工深化，土地、劳动力、资本等各种经济要素交流畅通，要素组合和要素增益效应明显加强，片区贫困人口也因市场意识浸淫、就业机会增多、发展机制健全等受惠其中，片区减贫成效显著。

（二）连片特困区新型城乡关系内涵

建设新型城乡关系，既是解决我国不平衡不充分发展的社会主要矛盾的客观要求，也是建设现代化国家的必然要求。党的十九大报告指出，脱贫攻坚任务艰巨，城乡区域发展和收入分配差距依然较大，成为民生领域短板，未来要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，并提出在未来建设现代化经济体系的过程中实施乡村振兴战略和区域协调发展战略。此后的2017年中央农村经济工作会议对于乡村振兴战略进行部署，强调重塑城乡关系、清除阻碍要素下乡各种障碍、实现城乡融合发展是走中国特色社会主义乡村振兴道路的必由之路；并且认为打好精准脱贫攻坚战，走中国特色的减贫之路对于全面建成小康社会具有决定意义。鉴于当前连片特困区扶贫开发过程中呈现出的“多维贫困和相对贫困成为主流、城乡贫困交融和深度贫困比例提升”的阶段性特征，将片区新型城乡关系构建与扶贫开发机制优化关联思考，理论意义与实践价值突出。

解析连片特困区新型城乡关系，应结合国家统筹城乡发展的新型城镇化、城乡一体化和乡村振兴等城乡协调发展战略要求，综合考虑片区城镇化率低、区域生态脆弱、农村人口综合素质不高、民族聚集和区际交接、农民市民化进程滞后等经济地理空间特征，对接片区脱贫攻坚和全面建成小康社会的目标要求，系统思维，构建和谐、均衡、持续、有序和平等新型城乡关系，概而论之，即不丢城、不误乡、利城富乡。

首先，片区新型城乡关系的基础是区域发展空间结构优化，片区新型城乡关系构建首先是城乡空间整合。基于经济成本、社会分工标准的传统城乡关系较多考虑了城乡空间交换价值，尤其是“抑农促城”阶段，大量的发展要素被生产效率较高的城镇抽取，形成的城乡二元结构再次固化和加剧了贫困地区的发展空间塌陷，造成农村严重“失血”“贫血”。连片特困区新型城乡关系建构的目标即是要恢复城乡发展空间使用价值的生产，并将其使用价值生产优于交换价值。作为区别于“传统城市关系重视空间交换价值”本质的新型城乡关系，未来的片区新型城乡关系强调的是功能分区和产业聚散基础上的人群聚合，是公平、平等、正义兼顾的城乡生产关系。注重多维功能实现的城乡功能分区标准将逐步取代简单的经济功能标准下的行政区划，空间生产的价值逻辑定位于民众需求的最大化满足而非交换，“城”“乡”或许将成为简单的地理标志，片区发展中将在更高层面将城乡作为一个整体统一规划，建立“财产税”为主体的城乡空间税收调节机制，片区将在区域资源禀赋各异的基础上依照功能分区、城乡互补的原则，通过协调人与空间的关系进而重建人与人之间的关系，城中有乡、乡中有城，在城乡空间融合的基础上使得社会、经济等发展系统逐步互融，通过空间结构优化释放发展活力。城市与乡村不再有明显的界限，实现城乡发展的“有差异，无差距”状态。

其次，片区新型城乡关系的关键是促进要素交流畅通和实现要素增益。区域发展的关键在于形成劳动力、土地、资本等发展要素的自由交流和在此基础上的要素增益机制。由于交通不便、内生发展动力不足、基础设施条件差、产业基础薄弱、政府扶持盲区等因素影响，连片特困区区域发展“内卷化”现象突出：户籍、社会保障、就业、教育等城乡二元分治致使城乡发展要素由乡至城单向流动，区域优势资源及产品市场竞争力微弱，农村“空壳化”“空心化”“发展孤岛”现象突出。重建片区新型城乡关系，应着眼于劳动力、商品、技术、资金、信息和思想等生产要素在城乡之间的相互作用与关联传递，打破城乡要素交流壁垒尤其是消减行政区划区隔影响，强化市场律令驱动，注重发展机会公平，改变“土地财政”基础上城乡资本循环逻辑，建立土地开发和房地产交易的城乡公平、社会公平机制，逐步建立城乡统一的建设用地市场以及城乡统一的房地产市场，改革城乡财税分配机制，辅之以教育、医疗等公共服务资源以人群聚集规模和服务需求为标准的均等化配置，完善流动人口社会保障机制；同时创新城镇片区管理模式，优先发展农业农村，强化乡村人才培养和村级集体经济发展，促进村镇融入城乡系统，达成城乡自然环境共生、经济互融、功能互补，进而在共建、共享基础上实现城乡“良性互动，加速融合”，实现要素交流过程中要素增益。

再次，片区新型城乡关系的保障是城乡发展等值。城乡均衡发展是片区新型城乡关系构建的基本要求，鉴于当前人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的社会主要矛盾判断，加之城镇享受经济发展、技术提高、社会保障等“福利刚性”特点，在片区新型城乡关系构建中实施城乡等值战略尤为重要。所谓“城乡等值”，指的是乡村和城市在一二三产业无缝对接、公共服务提供、文化休闲与社会管理等领域逐步消除差异，城乡发展机会、工资水平、生产条件、生活环境等差别不大。同时在城乡关系发展失衡的背景下，城乡等值战略契合乡村振兴战略，重视乡村社会治理、公共服务和环境治理，提升城乡融合过程中的乡村发展资源承接和协同耦合能力，最终实现打破现有行政区划的“产业聚散—人气聚散—服务聚散”自组织、自适应基础上的城乡发展均衡。

三、连片特困区新型城乡关系益贫机理

传统城乡关系下城镇抽取农村资源要素和产品生产交换的不平等机制，以及城乡居民社会参与、社会支持及社会保障体系的分割等是农村贫困问题的深层次根源。中国农村的贫困问题从根本上说，不能简单地认为只是农村范围内的事情，实质是城乡关系不协调的问题。片区新型城乡关系建构的本质在于通过推进新型城镇化战略、实施乡村振兴战略与区域协调发展战略，实现片区城乡空间重构，汇聚发展资源，摆脱制度约束，释放区域发展动能，促进区域城乡协调发展，并且在符合城乡发展规律的基础上，有效协调和充分发挥政府与市场机制在资源配置中的基础作用，提升资源配置效率和区域社会经济发展质量，进而有益于片区扶贫开发。

（一）推进新型城镇化与片区扶贫开发关联与益贫机理

推进以人为核心的新型城镇化是促进区域协调的有力支撑，也是解决连片特困区发展滞后、促进片区全面进步的重要途径。区别于传统城镇化过程中城镇对于乡村关键发展要素的抽取，片区新型城镇化充分考虑区域资源禀赋、经济发展基础和社会习俗差异等特征，注重城乡发展协同与农村内生动力激发，惠及区域发展和贫困人口脱贫致富。一是优化“城—镇—村”空间布局，创新城镇片区管理模式，依照城镇规划、产业基础、交通条件、地域功能，合理规划片区“城—镇—村”空间轴线和结构网络，逐步改变传统权威等级管理体制下的行政区划区隔影响；按照乡村空间相对集聚、公共服务资源优化配置、生态承载适度的原则，强化中小城镇发展和乡村聚落空间集聚，鼓励环境友好、效益较高的工商资本下乡，促进空心村镇整治与中心村镇迁移，节约公众资源和改善生态环境，发挥“城—镇—村”多级聚合网络体系在弥合片区区域发展“空间塌陷”的作用，逐步形成“要素交流、多极辐射”的发展态势。二是有序推进农业转移人口市民化，通过户籍制度和公共服务均等供给制度改革，重点关注外来人口、设区市农村或乡镇农业人口两类人口市民化，旨在解决城乡二元结构影响下“城乡两栖”人群增多带来的农村劳动力外流、土地利用粗放和流转困难、公共资源错配浪费、村级集体经济虚无和组织弱化等致贫问题。三是注重产业体系建设，既可为城乡协调发展提供要素交流平台和物质载体，也是片区扶贫开发中解决贫困人口就业和发展内生动力的关键。通过完善龙头企业、专业合作组织与农户等多元主体参与的利益联结机制，发展片区既有比较优势的产业，注重城乡一二三产业融合和无缝衔接，可为片区贫困人口增加就业机会、提高收入以及提升区域整体发展实力提供坚实保障。四是推动城乡发展一体化，创新城乡协同发展的体制与机制，逐步改变影响城乡要素平等交换和公共资源均等化配置的户籍、土地、社保、社会管理等传统城乡管理制度，服务于城乡资源整合和高效利用，提高片区贫困区域与人口生计可持续发展的可行能力和社会发展成果获得感。

图1 新型城乡关系与片区脱贫攻坚互促互益关联图

（二）实施乡村振兴战略与片区扶贫开发关联与益贫机理

按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，片区实施乡村振兴战略要关注绿色发展引领，强化制度供给，注重内生动力激发，在“农村美、农业强、农民富”目标实现进程中脱贫致富。一是构建现代农业产业体系、生产体系和经营体系。现代农业产业体系是我国建设现代化经济体系的重要组成，片区通过持续、深入的农业供给侧结构性改革，转方式、调结构，强化农业产业中的科技、生态等全要素贡献率，提升农业发展产业的社会化、规模化水平，促进农村产业经营水平提升基础上的一二三产业融合，实现小农户和现代农业发展的有机衔接，增加创业就业机会，发挥农业产业比较优势并提高产业经营收益，进而促进城乡发展资源和经济要素的平等交换，提升乡村发展要素吸引与产业聚集水平，促进融入其中的贫困主体增收致富。二是注重农村懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍培养，加强农村发展主体培育。片区乡村新型经营主体培养，有助于吸纳乡村范围内外的优秀人才开展乡村建设，有助于先进思想、经营思路和创新实践的融汇、碰撞，有助于片区民众整体发展素质提升，进而通过宣传带动、项目示范、社会参与、资产入股等形式促进贫困人口增收致富；并且民众素质的提高有助于形成“劳动致富光荣”的良好发展氛围和文明乡风，从而将扶贫与扶志相结合，激发贫困人口的内生脱贫动力。三是推进体制机制创新，强化乡村振兴制度性供给。片区乡村振兴将直面片区新型城乡关系建设和乡村发展的阻滞性因素，抓住“钱、地、人”等关键环节，破除一切不合时宜的体制机制障碍，通过巩固和完善农村基本经营制度，推进农村土地市场化改革和住房抵押试点，探索宅基地所有权、资格权和使用权三权分置，增加农村居民的资产性收益；调整城乡居民工资性收入差距，健全优化税收、社会保障、转移支付再分配体制，缩小城乡收入差距，完善收入分配格局，带动乡村居民收入提高；加大乡村振兴过程中的财政、税收支持，健全农村金融体系和创新金融支农方式，加大支农资源整合力度，培育家庭工场、乡村车间等实现乡村经济多元化，进一步提高农业生产补贴、价格补贴等政策支持精准度，提升乡村基础设施建设水平，汇聚全社会力量促进片区农村发展和农民增收。四是形成共建共治共享“三共”的社会治理格局和自治法治德治“三治结合”的乡村治理体系，走中国特色的社会主义乡村善治之路。通过强化党组织领导，落实农业农村优先发展，坚持农民主体地位，健全乡村振兴组织保障，规范片区乡村振兴实践；注重文明乡风和乡村文化建设，陶冶村民情操和丰富村民闲暇生活；强调法治与德治协同治理，促进村民乡村发展责任意识和行为担当；强调乡村发展中民有、民治和民享，完善片区乡村治理体系，有助于重构乡村社会发展新秩序，为片区脱贫攻坚和整体发展提供良好环境保障。五是聚焦精准扶贫，关注精准扶贫、精准脱贫工作质量、减贫效率和贫困人口生计可持续发展，这也是片区乡村振兴中的应有之义。

（三）强化区域协调发展和片区扶贫开发关联与益贫机理

辩证思考连片特困区区域协调发展与片区扶贫开发关系，协调的本质是合作，关键是达成利益均衡。片区贫困的“块状”分布和深度贫困特征，要求其发展过程中要善借外部帮扶资源、善于区际合作共赢。新时代国家加大力度支持贫困地区加快发展，建立有效的区域协调新机制，将大大有助于片区扶贫开发，防范扶贫开发过程中的“扶贫资源漏出与贫困区域波动”。一是关注区域崛起和对口帮扶，强化举措推进西部大开发形成新格局、发挥优势推动中部地区崛起、创新引领率先实现东部地区优化发展等区域协调发展策略将为片区脱贫攻坚带来加大区域公共财政投入与东西对口帮扶力度、激发区域发展活力与优化产业结构、加速城乡融合与促进居民增收等诸多契机。二是强化片区范围内的区域间协调，虚置行政区划边界，使得邻近区域的优势互补、协作开发和利益均沾，充分发挥片区区域合作基础上的资源禀赋比较优势，实现片区区域发展的帕累托改进与公平追求的“分享式改进”。三是支持片区区域经济向符合现代经济体系要求的发展方式转型，强调主功能区科学规划与有序开发。将新型城镇化战略与乡村振兴战略有机结合，依照以人为本、全面进步的发展要求，健全多元化、市场化的生态补偿机制，大力发展绿色、高效、生态的现代生产方式，打造生态宜居的生活环境，以有助于片区多维贫困疏解。

四、新型城乡关系背景下连片特困区精准扶贫机制优化

新时代片区新型城乡关系构建过程中的片区精准扶贫、精准脱贫工作也要有新作为。结合片区新型城乡关系在新型城镇化、乡村振兴和区域协调发展等战略进程中扶贫开发关联与益贫机理分析，新时期连片特困区精准扶贫机制亟需从新型战略定位、新型扶贫模式、新型驱动机制、新型投入方式、新型管理系统开展扶贫开发流程再造和机制优化，与时俱进，以更好实现片区全面打赢脱贫攻坚战、如期全面建成小康社会的奋斗目标。

（一）新型战略定位：注重城乡贫困关联，强化城乡扶贫开发联动治理

片区新型城乡关系将在经济地理空间上重构“城—镇—村”网络格局，基于要素自由交流的城乡发展关联将更加紧密，农村贫困人口致贫因素与脱贫路径将不仅仅局限于农村范围，加之经济发展攻关和转型期的城镇贫困人口不断增加的现实，片区精准扶贫工作要进一步更新观念，拓展视野，提高片区贫困人口脱贫攻坚认识站位，从城乡融合和城乡一体化发展的层面上思考应对之策。贫困源于区域或个体主体要素短缺或要素结合欠佳，考虑人口流动性特征和城乡区域发展环境、再分配机制等影响，尤其是当前城乡扶贫开发分治制度阻隔，未来片区扶贫开发工作着眼于城乡公共服务提供、社会管理、市场对接、要素融通等发展关联基础上的贫困关联，分类分析贫困主体城乡间的空间流动、生活形态与生计方式，多维梳理不同贫困主体的致贫情境及致贫因素优先序，强化城乡扶贫开发联动治理，在城乡功能分区与城乡融合层面改善贫困区域发展环境和重构贫困人口生计空间，尤其是要以当前已经体系化、规范化的农村扶贫开发体制和机制为基础，完善片区农村贫困人口信息收集和分析平台健全基础上的农村扶贫开发体制和机制，使得片区城乡扶贫开发逐步跨越城乡行政区划边界区隔、社会保障与扶贫开发政策差异，朝着全方位、网络化、一体化联动治理方向迈进。

（二）新型扶贫模式：聚焦片区扶贫开发新资源，完善区域减贫社会支持体系

针对片区区域性贫困和结构性贫困特征并存现状，要进一步聚焦片区新型城乡关系建设进程中开发新资源，创新扶贫开发新模式，完善片区减贫社会支持体系，结合“发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批”五个一批工程推进脱贫攻坚的整体思路，探索能够提高新时期片区扶贫开发效率和脱贫质量的典型模式。一是紧扣新型城乡关系背景下城乡土地市场一体化改革和农村住房“可抵押”试点契机，通过专业组织合作、股份合作等方式强化土地利用效率和资源浪费管控，服务于村级集体经济发展，构建紧密的农企与农户利益链接机制，健全农户产业链参与与收益机制，提高片区贫困人口资产性收益水平。二是把握片区“城—镇—村”发展格局重塑机会，大力推进片区贫困区域和贫困人口发展空间重构，建立片区扶贫开发协作平台，均衡空间价值增值受益；建设交通枢纽等基础设施，以工代赈增加就业机会；推进人口、产业适度聚散，推动生态扶贫、移民扶贫，改善贫困人口生计；合理规划区域功能，注重贫困区域生态休闲产业开发，提升片区区域发展质量和民众生活品质。三是注重城乡社会保障、扶贫开发等政策接续。区划分割背景下城乡社会保障运行相对独立，因缺乏主体、项目单一、资金渠道狭窄，农村社会保障仅限于家庭援助、邻里互助、政府支持等内容。借鉴比较完善的城镇社会保障网运管经验，健全农村社会保障体系，主抓新型农村养老保险、新型农村合作医疗保险、农村最低生活保障制度城乡对接，并轨城乡社会救助，适当增加社会保障险种设置，并逐渐将城乡社会保障和扶贫开发等社会支持政策无缝对接，提高片区贫困人口社会保障水平，防范片区致贫、返贫等社会风险。

（三）新型驱动机制：融入现代经济体系，挖掘片区发展新动能

新型城乡关系构建需要城乡融合发展机制支撑，而城乡融合发展机制的载体在于要素融通基础上从产业、市场、收入分配、城乡区域、绿色发展、全面开放等六大领域建设现代经济体系。片区作为后发区域，要加快融入现代经济体系步伐，打赢脱贫攻坚战，需要按照现代经济体系发展要求，准确把握国情、区情，深入挖掘片区发展新动能，促进片区精准扶贫、精准脱贫工作顺利开展。一是健全人才驱动机制。不管是乡村振兴战略实施进程中的“一懂二爱”农村人才队伍培养，还是新型城镇化战略背景下的农民市民化工程，核心指向皆是提高城乡居民尤其是农村居民综合素质，提升区域发展和自我致富的责任意识。通过学校教育、弹性学制职业教育、技能培训、社会宣传等手段，不断提高片区民众尤其是贫困人口的发展意识和竞争能力，推动建立以城带乡、整体推进、城乡一体、均衡发展的义务教育发展机制，有效阻隔贫困的代际传递。二是建立城乡产业发展机制。加强一二三产业融合，促进以提升区域协同和区域融合发展为导向的创新和产业融合发展的新格局形成。加强产业融合，旨在打通创新型经济增长的通道，网络经济时代下的创新只有附着于产业并且由此提高产业间关联和社会化水平，才能保证产业稳定、健康、可持续发展。立足于中国特色的区域间阶梯式发展空间格局优化和区域一体化的发展机会，片区多维立体的产业交错融合发展格局有助于释放片区区域发展动能，提升贫困区域产业发展层次，延伸产业触角，为贫困人口发展提供就业增收机会，助推脱贫攻坚事业跨越。三是建立城乡共享发展机制。城乡共享发展主要包括城乡公共服务共享、基础设施共享、发展成果共享和发展机会共享。城乡共享发展机制，彰显了城乡发展公平、机会均等精神，打破了传统城乡关系不协调尤其是乡村发展受到歧视、不平等待遇的状况，对于城乡居民及贫困主体共享发展成果的获得感增强以及激活乡村发展内生动力和激发要素潜力具有重要意义。

（四）新型投入方式：适度推进竞争式扶贫，积极构建社会大扶贫格局

兼顾扶贫开发对象精准和政策精准的情况下继续加大财政支持力度，是片区扶贫开发尤其是深度贫困地区和极贫人口脱贫攻坚工作顺利开展的必备条件，同时逐步健全完善的社会主义市场经济体制和跨越关口的转型发展阶段性特征对于片区精准扶贫工作及扶贫资源利用也提出了效率和质量要求。依据片区扶贫开发阶段性工作目标，国家对于攻城拔寨期的财政支持仍然稳步提高，如2017年中央和地方财政专项扶贫资金规模超过1400亿元，中央财政安排补助地方专项扶贫资金860.95亿元，比上年增加200亿元，增长30.3%，多数连片特困区涉及省份增幅超过35%，高于中央财政专项扶贫资金增幅。考虑扶贫资源的公共性和稀缺性，片区扶贫开发应超前谋划，关注片区贫困区域和贫困人口的自我造血机制，因循市场规律要求，将能够持续产生经营性收益的产业扶贫、项目扶贫等扶贫资金与保障扶贫、生态扶贫等资金区别对待，明确权属，在县（市、区）一级设立扶贫资金管理机构，实施收益分成和资本回收机制，形成扶贫资金循环利用机制；适度推进竞争式扶贫，对于通过精准识别具有自我发展能力的主体逐步取消普惠式扶贫，以提高扶贫资源效率和效益，推动贫困群众通过自己的辛勤劳动脱贫致富。另一方面，随着城乡联动局面形成，广泛动员社会各种力量参与扶贫，多渠道开发资源，按照“政府主导、居民主体、部门联动、社会协同、法治保障”的要求，多措并举，整合专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量，实施贫困地区带头人队伍整体优化提升行动，同时依托国家扶贫开发建档立卡大数据资源，运用互联网新技术和新模式，形成人人皆愿为、人人皆可为、人人皆能为的“互联网+多元组合扶贫”的社会大扶贫格局。

（五）新型管理系统：关注精准扶贫流程再造，提高扶贫开发治理水平

新时期片区精准扶贫机制优化的关键在于对传统城乡分治的扶贫开发工作模块化择其重点进行重整基础上的流程再造：一是信息收集整理模块。城乡融合基础上的片区城乡扶贫开发联动治理形势复杂，未来片区扶贫开发的首要工作应是依据循数管理理念，利用现代信息技术和网络技术建立城乡贫困状况分析平台，分类、动态、精细、及时开展贫困区域与贫困人口信息调查、整合与分析，为扶贫开发工作致贫原因分析、政策设计夯实基础。二是政策执行模块。充分考虑城镇贫困与农村贫困的各自致贫因素与贫困影响，按照“两步走”阶段设计政策，前期建立城乡扶贫开发的“城市扶贫开发区”和“乡村扶贫开发区”，并在城乡扶贫开发统筹安排下逐步打破城乡扶贫开发政策以及社会保障、教育等政策壁垒，进而将两类区域的发展政策合二为一。三是绩效评估模块。在目前“县摘帽、村出列、户退出”评价标准的基础上，将片区精准扶贫、精准脱贫工作与乡村振兴战略、新型城镇化战略目标联接，并将其视为新时代社会系统重建的有益冲击和推动力量，拓展精准扶贫绩效评价涉及领域，完善外部“第三方”专业评估体系，提高脱贫攻坚绩效评估水平，防范精准扶贫政策异化。四是外部支持模块。片区精准扶贫要坚持因需定供，强调对扶贫对象实施集体认同和自我价值实现的现代发展意识培育的同时，强化扶贫开发多元主体的服务意识、精准意识、全局意识、规则意识和长效意识，关注贫困主体“社会排斥”现象，注重扶贫开发过程中的赋权、合作和参与等非物质因素促动，保护和调动片区扶贫开发干部的工作积极性，着力构建以社会融入为目标的精准扶贫工作机制，增进公共利益和民众福利，实现扶贫开发能力提升和扶贫治理的现代化。

五、结 论

片区新型城乡关系构建与扶贫开发互促互益（片区新型城乡关系构建对于扶贫开发目标实现也将为贫困主体带来生计策略调整、发展空间挤压等系列风险），新型城镇化战略、乡村振兴战略和区域协调发展战略是片区新型城乡关系构建的重要抓手，也是助推片区扶贫开发的重要途径。对接新时代新型城乡关系发展要求，城乡融合背景下的连片特困区精准扶贫机制亟需在新型战略定位、新型扶贫模式、新型驱动机制、新型投入方式、新型管理系统5个领域开展扶贫开发流程再造和机制优化，以更好推进片区脱贫攻坚，提高片区扶贫治理水平，增进片区民众福祉。