正确认识公益属性推进事业单位体制机制改革

韩凤芹 李 婕

内容提要：2011年，新一轮以“分类”为显著特征的事业单位改革拉开序幕，把承担行政职能和从事生产经营活动的事业单位进行剥离，原则上只有公益类事业单位继续保留在事业单位序列。党的十九大报告进一步明确，深化事业单位改革要“强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离”。如何强化公益类事业单位的公益属性，将是真正触及事业单位内核、步入“深水区”的改革，其中，体制重塑、机制再造是关键，需要推进政事关系理顺、事业职能调整、组织机制再造等一系列深刻的变革。

一、问题的提出

随着社会主义市场经济体制的建立和不断完善，我国的事业单位先后经历了数次改革，取得明显成效的同时也暴露出一些新的问题，在改革的深度、广度和力度上明显滞后于政府和企业的改革。根本原因就是事业单位的功能定位和发展方向不清，计划经济时代形成的“政事一体、事企一体、管办一体”的事业单位管理体制还没有从根本上被打破。

2011年3月23日，《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（以下简称《意见》）正式发布，启动了新一轮以“分类”为显著特征的事业单位改革，并将“促进公益事业发展”“提高公益服务水平”“进一步增强事业单位活力，不断满足人民群众和经济社会发展对公益服务的需求”作为改革的目标，其中，明确“强化公益属性”是公益类事业单位的改革目标。按照《意见》要求，事业单位的组织职能定位在公益服务范畴，将承担行政职能和从事生产经营活动的事业单位进行剥离，经过此次分类改革，全国126万个事业单位中，大约5%划入行政机构，10%转为企业，85%作为公益类事业单位继续保留在事业单位序列。

党的十九大报告进一步明确，深化事业单位改革要“强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离”。如何强化继续留在事业单位序列里的公益类事业单位的公益属性，将是真正触及事业单位内核、进入“深水区”的改革。公益类事业单位不应是传统体制的简单延续和现代翻版，体制重塑、机制再造是核心问题，需要进行政事关系理顺、事业职能调整、组织机制再造等多方面深刻的变革，推动适应计划体制的事业单位体制向适应社会转型与公共服务型政府建设的现代公共事业体制转变。

二、追根溯源，明确公益属性的内涵

（一）什么是公益性

据秦晖考证，“公益”最初是日本人用来翻译英语中“Public Welfare”一词的，后来又为汉语所沿用。但他认为，“公共物品（Public Goods）”的英文本意与“公益”的中文语意更契合。《辞海》对“公益”的解释是：“社会公众的共同利益”，多指卫生、济贫等有益于社会公众的福利事业。本文认为，公益（又可称公共利益）是指与社会共同体、社会不特定人群相关的利益，其与私益和互益相对。公益与社会福利、教育、科技、文化、卫生等非营利的社会事务密切相关，这些领域大多都属于公益类事业单位活动的范围。

公益或公益性主要有以下四个方面的特点：其一，公益服务的对象是社会上特定的多数人，而不是满足个别人的需要，因而具有公众性。其二，公益服务的目标是实现社会公众的共同利益，而非个人或组织的自身利益；同时，在经济效益和社会效益之间更强调社会效益。其三，公益组织所提供的产品是满足社会共同需要的产品和服务，具有公共性的特点。其四，公益性的核心标准是非营利性，即公益组织依法不可以将其盈余分配给个人、团体成员、管理者、执行人员或是董事会人员，除了支付员工的薪水之外，其盈余必须用在该事业的生产或项目的服务中。其五，公益服务面向社会，生产与管理的主体不限于国家，社会力量在公共事业生产与管理中发挥着越来越重要的作用。

事实上，在当代中国特有话语体系中，只有联系事业、事业单位等概念，才能准确理解公益或公益性的内涵、特点。在我国，公益性是事业单位区别于公司、企业等经济组织的根本特征。强调事业单位的公益属性，就要求其管理和运行遵循公益优先的原则，不得以获取经济利益为目的，其服务相关的收入须用于组织自身或公益事业发展。

（二）公益服务由谁来提供

公益服务大部分具有“消费的非竞争性和非排他性”，属于公共物品或准公共物品范畴，政府通常承担大部分公益服务的供给职能。政府可以运用多种方式保证公益服务的有效供给，如直接生产、购买服务、合同外包、管制、许可经营等；其中，通过出资举办事业单位直接提供是其重要手段之一。政府与事业单位之间应该是服务提供者与服务生产者的关系。具体而言，政府机关负责向社会公众提供公益服务，事业单位负责生产公益服务；政府机关以行政方式（决策、组织等）履行公共服务职能，事业单位以直接生产方式保障公益服务的提供。

公益类事业单位是生产公益服务的主体，不仅涉及义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生等基本公益服务，还包括高等教育、非营利医疗等准公益服务，是事业单位的主要组成部分。

如何确保事业单位的公益属性呢？国家举办和设立事业单位的目的在于提供公益服务，应当通过法律等手段对其权利义务进行界定，对其行为如公益性目标、对社会需求的回应性、对社会与居民的服务质量和收费进行必要的规范和规制，从而保持其公益性和非营利性，提供社会需要的公益服务。同时，作为一个独立的法人主体，事业单位还应当具有一定的自治权，这种自治权既是他们自身免于行政权力过分干预的屏障，也是自身健康发展之必需。

（三）公益组织能不能从事经营活动

从国际惯例看，各国虽对公益组织进行了一些限制，主要是禁止营利以及相应的禁止分配盈利。但是，这些都是有特定涵义的，表现在：第一，公益组织是非营利的，并不是说公益组织不能从事经营活动，而是其所得收入必须用于实现公益目标的活动。第二，公益组织也可以盈利，但是它不能将利润在成员之间进行分配，而是要继续用于公益活动。第三，对公益组织的营利禁止，并不是对公益组织的行为进行直接限定，而是通过税收政策等进行间接限定，以此确保其具有以非营利性为主的公益性。也就是说，只要将所得收益用于公益事业且不与营利企业竞争，公益组织就可以从事与其目标相关或无关的经营活动或商业活动。第四，国外公益组织的收入来源是多元化的，包括政府资助、经营收入、捐赠收入等，而且经营收入是欧美国家公益组织收入的最大来源，它包括服务收费、商业经营等多种形式。①刘尚希、韩凤芹：《事业单位改革应澄清的三个认识误区》，《学习时报》，2018年4月16日。

因此，当前，关于“如何确保和强化事业单位公益属性”的讨论，不是公益类事业单位“能否从事经营活动”的问题，而应当聚焦于“怎样完善体制机制”，从而更有效地提供和生产公益服务。

三、事业单位实现公益目标面临的体制机制障碍

当前，我国正处于全面建成小康社会的攻坚时期，但社会事业的发展却滞后于人民群众日益增长的公益服务需求。一些事业单位功能定位不清、政事不分、事企不分、管办不分，管理体制和运行机制改革不到位；公益服务供给总量不足和供给模式单一并存，服务质量和水平总体不高，经费保障机制有待进一步完善。这些问题阻碍了公益事业的健康发展，迫切需要进一步深化事业单位改革予以解决，改革的重要抓手和着眼点就是要破除体制机制障碍。

（一）公益类事业功能定位不清

如何明确功能定位，是事业单位改革和发展的关键一环，决定了财务、人事、薪酬等一系列制度和政策的取向。但由于缺乏政策细则的指导，且分类改革没有完全到位，对公益类事业单位职能限制、授权的具体规则还不明确，在一定程度上造成了政事职能不分、事业单位自主权不足。实际上背后的根源，是保持政府有效规制与扩大事业单位自治之间没有实现良性互动和平衡。

由于认识的原因和体制的因素，政事分开尚未到位，主要表现为：政府既是事业单位的所有者，又参与事业单位的管理和运行，主管部门通过多种途径管理、控制事业单位，包揽了一些本属于事业单位的职责。与此同时，许多事业单位又承担着监管、执法等行政职能。特别是公益二类事业单位，其功能定位左右摇摆，运行管理过程中观望色彩严重，与公益一类事业单位、参照公务员管理单位、企业化转制单位之间的界限有待进一步明晰。

由于政事分开未完成，公益类事业单位仍然受到很多约束，自主权难以发挥。在人才招聘、岗位设置、绩效考核、收入分配等具体事务上，主管部门往往管得过多、过细，造成公益类事业单位运行机制不够灵活，难以体现行业的特点和自身的管理需求。一些地方虽然推行了建立法人治理结构的试点，但理事会等设置形式化趋向明显，理事会与主管部门的权力关系格局没有改变，其在人、财、物方面的决策权难以落实，公益类事业单位的治理机制和治理规则有待进一步完善。与此同时，政府对事业单位遵守国家举办宗旨、提供公益服务职能的监管又存在诸多空白，政府规制过度与不足同时并存。

（二）公益类事业单位管理体制改革不到位

长期以来，我国社会事业实行的都是“政府出资建设、政府统一管理”的体制，政府既是实施行业监管的管理者，也是事业单位的出资人。这种由国家“包办”社会事业的做法，使得主管部门集所有人和举办人于一身，既不利于政府实现对事业单位的有效管理，也不利于事业单位的健康发展。在改革过程中，尽管“管办分离”被反复强调，但是政府管理事业单位的方式仍然体现为行政化的路径依赖，主管部门对所属事业单位的控制和干预程度没有明显减弱，管理事项并未真正减少；事业单位法人制度还在形成过程中，事业单位依附于政府及其各职能部门，未能成为真正具有独立法人地位的组织实体。

一些地方和部门借鉴“政企分开”的经验，通过政府管办职能分开、机构分开来推进“政事分开”，形成了“管办分离”的多种模式，但所有者“缺位”的问题仍然没有彻底解决。类似于国资委的公共服务委员会等“办事业”机构的出现，反而在政府主管部门对接事业单位管理中间插入了新机构，为事业单位增添了新“婆婆”；“管事业”部门与“办事业”机构之间权责交叉、重叠，各自如何有效对接事业单位还有待在探索中理清思路。

（三）公益类事业单位经费保障不足，预算保障方式僵化

1.经费保障不足

长期以来，事业单位的经费主要来源于财政支持。事业单位属性不同，经费保障程度差别很大，对所需经费进行全额预算保障的仅限于参照公务员管理事业单位和公益一类事业单位，而对公益二类事业单位等只是给予部分预算保障。在行政化的编制管理难以突破的情况下，事业单位社会化招聘人员增多，这部分经费不在财政保障范围内，也只能靠事业单位自行解决。目前，公益事业单位普遍需要依靠国有资产经营收益和事业经营收入来确保职工收入和正常运转，即便是公益一类事业单位，如公共卫生机构、中小学等也有类似的情况。因此，如果“一刀切”地要求公益类事业单位退出经营活动，又没有相应的财政经费作补充的话，势必严重影响这些事业单位的正常运转，甚至危及部分单位的生存，造成或加剧公益服务提供不到位。

2.预算保障方式僵化

目前，我国对公益性事业单位的预算保障采取了分类处理办法，对科技、教育、文化、医疗卫生等机构分别核定基本支出和项目支出标准。这种做法在运行过程中出现了两个突出问题：一是普遍反映人员经费不足，工资改革滞后；二是基本支出和项目支出之间存在结构性缺陷①白景明：《深化事业单位预算管理改革亟需破解三大难题》，《中国党政干部论坛》，2016年12月。。

现行人员经费财政拨款的核定依据主要是按人员数量和人员岗位结构及其对应的工资标准，并要求公益类事业单位据此分配个人基本工资，绩效工资体现不充分，甚至在科研院所等单位还完全没有体现绩效。并且，工资水平始终未能找到合理的核定依据，主要参照公务员工资水平秉持限定行业差距来核定事业单位人员工资水平，这种做法实际上忽视了不同类别事业单位的业务特征及其市场价值。以科研院所为例，其研究人员的收入水平偏低，基本上是机关公务员收入的60%—70%，更远远低于同类事业单位人员的收入水平。

基本支出保障不足和项目支出资金超额配置并存。在公用经费和人员经费低保障或保障不足的情况下，做项目的钱多，但三者又不能调剂使用①基本支出和项目支出经费之间不能相互调剂，并且基本支出中人员经费和公用经费之间不能相互调剂，项目支出中不同项目经费之间也不能相互调剂。，“打酱油的钱不能买醋”，导致预算资金使用效率不高。这种现象在科研单位中也很突出，随着研究任务不断增加，做各种事的钱越来越多，但是人员薪酬待遇提不上去，出现“有钱干活没钱吃饭”的窘境，无法调动工作人员的积极性。

（四）公益类事业单位运行机制有待进一步完善

在政事不分、管办不分的情况下，公益类事业单位管理的依赖性大于独立性，其编制管理、岗位设置、资金来源等都由主管部门负责，财务、人事等制度也与政府机关基本相同。随着事业单位分类改革的推进，公益类事业单位的人事、编制、薪酬、财务等内部管理制度迫切需要转型，以改变和调整目前在规范与搞活、激励和约束之间摇摆不定的状态。

1.编制和岗位的动态调整机制尚未建立

事业单位分类改革后，公益一类单位实行的是编制审批制。在我国人口大规模流动的现实背景下，基本公益服务在服务需求、服务对象和区域布局上存在较大的不确定性，构建事业单位编制的动态调整机制尤为重要。但是，按照现行编制管理政策的要求，财政供养人员只可以减、不可以增，且在区域、行业之间不能灵活调剂，这就对事业单位编制的审批形成巨大挑战。

对公益二类单位而言，当前编制备案管理的实施方式、备案标准及其行政效力有待明确。在具体实践中，不少公益二类单位的人员编制数额核定后多年不变，而不是根据职能变化和现实需求适时调整，编制相对固化，无法进行有效的整合利用；有些单位尽管推行了聘用制，其实质却仍是身份终身制，存在形式化和走过场的现象，并没有真正形成优胜劣汰、动态调整的用人机制，人浮于事、效率不高的现象依然存在。

2.符合公益类事业单位特点的人事薪酬制度尚未建立

在薪酬管理方面，尽管推行了岗位绩效工资制度，但是，公益类事业单位职工的收入水平与其专业性服务的价值并不匹配，这种现象在科研单位尤其突出，研究人员和高技术人才的价值没有充分体现。与此同时，在工资经费的财政保障不能完全到位的情况下，公益类事业单位分配自主权不足，事业收入用于人员薪酬缺乏合法依据，加之工资总额测算和控制标准的确定缺乏科学依据，不同行业的单位之间收入差距较大，符合行业特点的人事薪酬制度也难以建立。有的单位尽管实行绩效工资制，但是基本工资与绩效工资的比例构成不够合理，没有真正发挥绩效工资奖勤罚懒、鼓励创新的作用，大锅饭、平均主义思想和做法依然广泛存在。

3.财务、资产等管理缺乏明确法规政策

在财务制度和事业资产管理等方面，公益类事业单位财政经费的保障水平，财政项目资金和政府购买服务资金的使用方式，以及对经营性服务收入、资产的处置权限等，尚缺乏明确的法规、制度和政策，增加了事业单位在财务管理上的违纪风险，一些事业单位提供公益服务的动力不足。

四、明确公益类事业单位体制机制改革的目标和思路

事业单位改革事关经济社会发展全局，是一项涉及面广泛、触及利益深刻的系统工程，必须明确其体制机制改革的目标和基本思路，调动各方面积极因素，化解各种矛盾阻力，形成尽可能均衡各方利益的改革方案和推进策略。

（一）事业单位改革的核心目标就是强化公益属性

政府以公共资产举办、设立事业单位的目的在于提供公益服务，事业单位自身设立的宗旨也是向社会提供公益服务，它的存在与发展必须坚持公益性，并且尽可能实现公共利益的最大化。

以“强化公益属性”为目标的事业单位改革依然任重道远，其中，完善公益类事业单位的体制机制是改革的重要抓手和着眼点。改革的内容包括但不仅限于以下几个方面：一是以“强化公益属性”为目标，明确公益类事业单位的职能；二是在政事分开、管办分离的取向下，推进公益类事业单位管理体制改革；三是完善法人治理结构，赋予公益类事业单位独立法人地位，使其真正成为具有独立法人地位、独立核算的法人实体；四是分解行政事业单位一体化的人事制度，形成区别于公务员制度、企业劳动人事制度的事业单位公职制度体系；五是优化运行机制，逐步将适应计划经济与高度集中行政管理体制的内部管理与运行机制转变为科学、高效、适应现代公共事业体制的运行机制；六是健全内外监督体系，强化问责机制，确保公益类事业单位高效、公平地提供公益服务。

（二）在推进事业单位改革过程中处理好政府、市场与社会的关系

正确处理好政府、社会、市场的关系，就是要回答在现阶段的社会主义市场经济条件下政府究竟应当提供哪些公共服务、怎样提供公共服务，如何实现其公共服务职能的问题。而政、事、企的关系恰恰蕴含在政府履行公共服务职能的过程之中。

改革开放以来，在经济迅速发展、社会急剧转型的过程中，市场机制逐步为人们广泛接受和实践的同时，在社会事业领域也出现了“过度市场化”的问题。国家举办事业单位的初衷被淡忘或忽视，事业单位逐利的倾向渐渐取代了社会公益目标，基本公益服务不能覆盖最需要服务的群体，看病贵、看病难、上学贵、上学难等现象成为难以治愈的社会痼疾。“过度市场化”是改革中弱化事业单位公益属性而过于强调其经济属性、不适当引入经济激励机制产生的问题，事实上是政、企、事三者关系不分，主要表现为：事业单位利用公益地位和公共权力开展市场化活动，追逐单位或部分群体利益。与此同时，一些可以由市场或者由社会组织承担的公益服务又被一些事业单位承担着，他们既享受国家政策的优惠，又享受着市场带来的丰厚利益，政府与社会的职责也被混为一谈。

因此，只有将政府、社会、市场的角色合理定位，明确各自的职责，打破计划经济时期形成的“政事一体、事企一体、管办一体”的事业单位管理体制，事业单位改革的目标才能实现。市场经济条件下，政府与社会的关系需要理顺，政府要从“全能政府”转变为“有限政府”，其原来所承担的公益服务生产职能就需要转移出去，由公益类事业单位和社会组织来承担。同时，充分发挥市场在公益事业领域资源配置中的积极作用，为社会资本投资创造良好环境，推动相关产业加快发展，满足人民群众多层次、多样化服务需求①中共中央、国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）。。

五、以“强化公益属性”为目标，进一步完善公益类事业单位的体制机制

事业单位是国家为了社会公益目的举办的公共组织，公益性是其本质属性，应当把强化公益属性作为推进事业单位改革的重要目标和原则。为此，从政府角度，要围绕服务型政府建设、实现公共服务均等化的要求，增加投入、强化监督，建立健全事业单位经费保障机制与行为控制机制。从事业单位角度，应在明确自身的公益使命的前提下，增强活力、改善服务，推进劳动人事、收入分配等内部运行机制的创新。

图1 公益类事业单位体制机制改革路径

（一）在“政事分开、管办分离”的取向下，推进公益类事业单位管理体制改革

按照“政事分开、管办分离”的要求，政府行政机关需要尽快转变职能角色，把主要精力放到研究宏观政策、营造公平有序的发展环境、制定行业标准和加强行业监管等方面来；同时，通过构建法人治理结构，完善治理机制和治理规则，进一步落实事业单位的自主权，充分调动事业单位提供公益服务的积极性和主动性。

1.进一步转变政府职能，理顺政府与事业单位的关系

实现“政事分开”就是要处理好政府与事业单位的关系。从公共产品理论的角度看，政府承担提供公益服务（公共产品的一种类型）的职能，并且可以通过多种方式实现上述职能，如直接组织生产、购买和规制等，举办事业单位以直接生产的方式提供公益服务是重要途径之一。政事关系的本质就是在公益服务提供过程中形成的决策者与生产者的关系，在这里，政府是公益服务的决策者，事业单位是公益服务的生产者。“政事分开”要求在明确政府与事业单位职能的前提下，实现机构、人员和运行机制的分离。“政事分开”不是卸载政府的社会事业职能，也不是把事业单位简单地从公共部门序列里剥离出去，而是政府与事业单位作为公共部门的两类组织以不同的方式提供公益服务，发挥各自的优势，不断提高公益服务的质量和水平，共同推动公益事业更好更快的发展。

2.理顺管办关系，探索事业单位“管办分离”的有效实现形式

“管办分离”与“政事分开”有着十分密切的关系，“政事分开”是“管办分离”的前提和基础，“管办分离”则是“政事分开”的延伸和保障；在“政事分开”条件下实行“管办分离”才具备可行性，而“管办分离”的实施将有利于深入推进“政事分开”。“管办分离”改革的主要内容是分离政府的公共管理职能（管）与出资人职能（办），以及与职能分离相关的一系列举措。

长期以来，政府承担了“管”“办”双重职能，行政主管部门直接举办和管理着事业单位。政府一方面是公益服务的提供者，另一方面也是行业的管理者，集所有者与经营者等数个角色于一身。这种分工使得政府既要向事业单位出资，养人、养事和养机构，又直接管理着其内部事务，还要负责社会事业领域的行业监管。既当“运动员”，又当“裁判员”，不但大大分散了政府的精力，使其陷入繁杂的具体事务管理之中，而且不利于营造公平的发展环境。

为了改变传统体制下政府主管部门既管又办、管办不分的组织架构，需要对政府的公共管理者职能与出资者职能进行适度分离。由履行出资者职能的机构代表政府行使所有者职能，负责事业单位人、财、物的管理，原主管部门的职能重点回归到“管宏观、定政策、做规划、抓监管”上来。通过管办职能与权力责任的分离，使事业单位及履行出资者职能机构从公共行政权的“保护”中脱离出来，直接置于主管部门、社会公众、服务对象等多元主体的监督之下。

由于事业单位体系中的各类组织在职能、规模、行业、等级、运行方式等方面存在巨大差异，因此，理顺管办关系应立足于政府事业职能的复杂性和事业单位的多样性，不宜“一刀切”式地把不同类别的单位纳入一种模式，而应鼓励各地大胆先行实践，不断积累改革经验，积极探索“管办分离”的有效实现形式。

3.以建立法人治理结构为核心，落实公益类事业单位自主权

公益类事业单位既是公益服务组织，也是具有独立法律地位的法人实体。在组织性质上强调其公益属性的同时，必须落实公益类事业单位管理的自主权，才能保障其运行的独立性、高效性。落实自主权的核心就是建立事业单位法人治理结构，使其不仅有独立法人之“名”，而且有独立法人之“实”，从根本上改变原来政事不分、管办不分的体制格局，由政府单中心的管理模式向各方利益主体共同参与的多中心治理模式转变。

科学的法人治理，需要实现规范的治理结构、科学的治理机制、有效的治理规则这三者的有机结合。一是治理结构的规范化。事业单位应当建立决策权、执行权、监督权相互制衡的机制。在制度设计和人员安排上，充分发挥理事会的决策作用，强化监事会的内部监管职能。二是治理机制的优化。完善适应事业单位特点的运行机制，主要包括用人机制、激励机制。三是治理规则的具体化。治理规则是治理结构不可或缺的操作规程，是对事业单位的治理事项、治理原则、行为规范做出的具有内部约束力的规定。

（二）优化公益类事业单位的运行机制

通过优化、完善公益类事业单位的人事薪酬、财务管理、资产管理、监督控制等一系列制度，逐步将高度集中行政管理体制下的运行机制，转变为科学、高效、适应现代公共事业发展的运行机制。

1.完善用人机制

公益类事业单位是我国高技能人才的聚集地，充分发挥、调动这些专业人士的积极性，对于激发事业单位的活力非常重要。但是，当前公益类事业单位在聘用、解聘职员方面缺乏自主决策权，多受制于政府行政主管部门。事业单位“入门”难，“出门”更难，用人缺乏正常的退出机制，致使冗员充塞、人浮于事。

因此，要进一步深化公益类事业单位用人机制改革。一方面，实行更有弹性的聘用制度，改变传统的人事关系，以“能进能出、引入竞争、公开公平”的聘用关系取代行政任用，给予公益类事业单位更加灵活的用人自主权。另一方面，通过实行“按需设岗、竞争上岗、按岗聘用”，打破职务和身份的“终身制”，由“身份管理”转变为“岗位管理”，从“国家用人”转变为“单位用人”。同时，坚持以人为本，积极探索建立体现事业单位特点并可与机关、企业对接的社会保险制度，妥善解决好分流人员安置工作。

2.优化分配制度

公益类事业单位职工的工资包括基本工资、绩效工资两个部分，其中，绩效工资又由基础性绩效工资和奖励性绩效工资组成。当前，公益类事业单位的薪酬收入，特别是奖励性绩效工资对个人的工作业绩体现不明显，对职工的积极性、创造性激励不足。

因此，公益类事业单位应当结合用人机制的转变，建立以绩效为基础、公平与效率相统一的分配制度。一是绩效工资制度的实施要坚持分类指导、分步实施、因地制宜的原则，审慎、有序地推进。二是完善职工考核制度，在此基础之上，根据岗位职责、工作业绩、贡献程度等因素，制定主要领导以及高层次人才的收入分配办法，合理确定其薪酬水平。三是强化工资分配的调控和管理机制，完善资金管理政策，制定兼职、兼薪管理办法，加强工资政策执行情况的监督检查，等等①刘尚希：《完善事业单位财政保障机制问题研究》，《经济纵横》，2014年第9期。。

（三）完善公益类事业单位的经费保障机制

在明确“养事不养人”的大方向前提下，进一步落实“以事定费”“以事养费”的财政支持方式，完善以项目为中心的预算编制和管理制度，推行包括财政补助、政府购买服务等多元化的供养方式。

1.转变公益类事业单位的预算保障模式

目前，公益类事业单位预算保障采取的是按支出标准、编制人员数和事业发展预期核定经费方式②白景明：《深化事业单位预算管理改革亟须破解三大难题》，《中国党政干部论坛》，2016年12月。，激励性相对不足。从社会事业的效率性角度看，应区分事业单位类别进行有针对性的改革。

公益一类事业单位的职能是提供基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源，要继续采取稳定保障模式，但可以间接费用为突破口，探索业务专项经费管理改革，建立体现岗位特征的绩效工资分配制度。

公益二类事业单位主要负责提供准公益服务。这类服务的提供具有一定程度的需求导向性，因此，对公益二类事业单位的预算保障应推广政府购买服务③白景明：《深化事业单位预算管理改革亟须破解三大难题》，《中国党政干部论坛》，2016年12月。，优化政府购买服务资金管理。一是扩大政府购买服务资金使用的自主权，政府只规定资金使用结构和比例，人员经费、公用经费等资金配置则由承担服务的单位通盘考虑、自行决定。二是完善政府购买服务项目的支出标准，客观核定人力成本和物质耗费成本并保留一定的收益空间。

2.完善符合公益类事业单位特点的预算管理制度

改变完全按照行政机关预算、财务制度对公益类事业单位进行管理的现状，建立符合公益类事业单位特点的预算制度、财务规则，增加其财务管理的自主权，提升财政资金使用的效率和效益。

对于各类事业单位的机构、编制、人员、设备和房产等情况，要准确掌握并及时更新，建立动态的经费保障管理机制。人员经费方面，应按照财政部门测算确定的人均定额建立机构和人员信息库。公用经费方面，可根据单位的工作性质、以前的支出水平、收入情况以及财力的需要等，确定公用经费标准定额。专项经费方面，则由各部门控制总量，对专项支出项目采取备选预算管理办法。

实行奖惩结合的经费补助办法。对公益二类事业单位，要根据其提供公益服务事项的数量和质量，以绩效为导向，实施奖惩结合的经费补助管理办法。在此基础上，推行“总额拨款”的经费管理制度，由各单位自主决定其内部资金配置问题，例如，日常经费、专项经费的使用比例，上下级单位之间的资金分配，等等。

3.构建多元化的经费保障格局

长期以来，事业单位的资金主要来源于政府财政拨款，但是从财政资金的支出规模、支持力度来看，却难以满足事业单位的现实发展需求。因此，有必要通过降低准入门槛等方式，吸引更多的社会、民间资本进入社会公益服务领域，鼓励公益二类事业单位多渠道、开放式地筹集资金，推动形成提供主体多元化、提供方式多样化的经费保障新格局。在确保公益属性和国有资产安全的前提下，公益二类事业单位可以开发公益服务产品，取得的相关收入按规定纳入本单位预算，进行统一管理；还可以利用自身的技术和人才优势，加强与企业的合作，提高民间资本与社会资本的利用率。