国家治理视角下政府间事权配置研究——基于分工思想的公共利益最大化目标理念

缪小林 付申才 张 蓉

内容提要：科学配置政府间事权，是建立权责清晰、财力协调和区域均衡的中央和地方财政关系的起点，是新时代国家治理的重要内容。本文首先根据理论分析得出，国家治理视角下政府间事权配置，应坚持分工思想的公共利益最大化目标，具体表现为：公共服务供给业绩最大化和财政资金配置成本最小化。以此为依据，重点解决政府间事权配置中关于“配置什么”“如何配置”和“运行保障”三个问题。具体来看：一是围绕公共利益范畴，确立体现国家根本价值的国家统一和社会和谐、体现社会公平的基本公共服务均等化、体现政府解决市场运行失灵的三大政府事权范围；二是围绕如何提升公共利益，确立基于激励效应的受益范围原则、基于比较优势的内部效应原则，并形成逐次配置央地事权的原则体系；三是基于如何保障央地政府间事权运行，以中央政府事权为依据重构实现财力协调的财政转移支付体系，主要包括专项转移支付、一般性转移支付、弥补性转移支付和激励性转移支付。最后，以2017年政府收支分类科目和2016年中央对云南专项转移支付项目为样本，对本文构建的政府间事权配置体系进行实践探索和应用。

一、引 言

党的十八届三中全会在新的历史起点，提出“推进国家治理体系和治理能力现代化建设”，并将财政定位为“国家治理的基础和重要支柱”，确立建立现代财政制度目标；十九大强调“加快建立现代财政制度”，并将“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”确立为新时代下加快建立现代财政制度之首；十九届三中全会进一步强调“治理好我们这样的大国，要理顺中央和地方职责关系，更好发挥中央和地方两个积极性”。近年来，党中央关于财税体制改革和央地财政关系的系统部署，至少释放出两个信号：

第一，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的央地财政关系，起点是政府间事权清晰配置。区域均衡是构建央地财政关系的总体目标，该目标决定了各级政府对应的公共服务供给和实现财政绩效的支出责任。财力协调是其保障，即通过政府间收入划分和财政转移支付再调节，保障各级政府持有与支出责任相匹配的财力水平，只有这样才可能保障公共服务供给的财政绩效。而这又要依赖于权责清晰，即只有事权的清晰配置加上与之匹配的财力，才能够形成清晰的支出责任。可见，构建央地财政关系的起点是要保持央地间清晰的事权。

第二，理顺央地职责关系是国家治理的重要内容，政府间事权配置需要上升到国家治理高度。“推进国家治理体系和治理能力现代化建设”的提出，以及政府间事权划分改革方案的陆续出台，不是一次巧合，而是一种客观必然。国家治理的核心是治理主体多元化，实现政府、市场、社会多主体在管理国家和社会公共事务中的相互协作和共同治理（张文喜，2015）。实现国家治理体系和治理能力现代化，需要在不同政府主体间科学和规范地配置公共权力，最大限度地保障社会公共利益（俞可平，2013；刘剑文、侯卓，2017）。在我国深化财税体制改革中，国家治理直接对应政府间事权合理配置，根本是将“共治”理念融入到政府收支活动中（高培勇，2014），保障社会公共利益最大化。

实际上，从1949年9月29日通过的《共同纲领》①1949年9月29日通过的《共同纲领》就明确提出“中央人民政府与地方人民政府间职权的划分，应按照各项事务的性质，由中央人民政府委员会以法令加以规定，使之既利于国家统一，又利于因地制宜”；“关于财政：建立国家预算决算制度，划分中央和地方的财政范围”。就可以看出，新中国刚成立，党和国家就非常重视政府间事权改革。回顾我国财政体制变迁和事权改革历程，发现1994年分税制改革前，我们主要强调事权下放和调动地方政府积极性，真正开始重视政府间事权划分是在1994年分税制改革以后。②1994年分税制改革后，中央政府不断发文提出清晰划分政府间事权与支出责任改革的要求。具体来看：2001年，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》要求充分发挥中央和地方两个积极性，合理划分中央与地方经济管理权限；2003年，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，按照中央统一领导、充分发挥地方主动性积极性的原则，明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的管理责权；十六届三中全会提出按照具体事项的影响范围原则划分各级政府间的事权；2004年，《全面推进依法行政实施纲要》要求依法规范各级行政机关的职能和权限；《国务院关于投资体制改革的决定》要求，根据投资项目的影响范围来确定中央和地方政府的投资事权；《关于加强党的执政能力建设的决定》指出，做到权责一致，既要维护中央的统一领导，又要更好地发挥地方的积极性，等等。直到2014年中共十八届三中全会召开后，中央明确提出“构建现代财政制度”，并将“建立事权与支出责任相适应的制度”作为深化财税体制改革的重要内容；中共十八届四中全会进一步明确“推进各级政府事权规范化、法律化”，标志着我国政府间事权划分进入新的历史进程。2016年8月国务院印发《推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号），明确了“推动中央与地方财政事权划分，完善支出责任划分，加快省以下财政事权与支出责任划分”，提出政府间事权划分的主要原则和时间表。为什么分税制体制下，政府间事权划分变得如此重要？一个重要原因是，与“统收统支”（1951-1979年）和“财政包干”（1980-1993）体制相比，1994年分税制改革实质是政府间分税和同一税种分成，央地间具有某些税种或同一税种不同比例的“剩余索取权”（吕冰洋、聂辉华，2014），这种赋予央地双方“剩余索取权”的财政体制模式有效地提升了“两个积极性”，尤其激发了地方政府发展经济的积极性。但我们知道，只有事权和财力同时得到保障和匹配的前提下才形成支出责任，进而依据财力与支出责任的关系才可以明确财政绩效。因此，在分税制财政体制模式下，如果政府间事权不清晰，即便财政转移支付等财力配置机制再规范，也必然会带来各级政府在履行公共服务支出责任方面出现“搭便车”，因为缺乏形成支出责任的事权基础。尤其在“中国式分权”（傅勇、张晏，2007）模式下，没有明确的支出责任，很容易使得地方政府将财力进行自由配置，偏向有利于其自身“收入索取权”放大的领域（陈抗等，2002），加上财政预算约束软化条件，地方债膨胀、财政风险累积、公共服务供给低效率等，难以避免。

政府间事权配置对分税制财政体制运行如此重要，但为什么到2018年二十四年之久才初步走出“划”的这一步①2018年2月8日，国务院办公厅出台《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》（国办发〔2018〕6号）。。除了可能存在的技术难题外，不能忽视各级政府难以达成的利益平衡（王琛伟、陈凤仙，2014）。1978年改革开放以后，我国“放权让利”的体制模式给予了地方政府更多的自由与空间，政府间出现利益分化（赵磊，1998），包括政治利益和经济利益。1994年分税制改革后，我国政府利益关系又进行一次大调整，但由于事权本身不清晰加上政绩激励约束的催化，各级政府间利益分化更加严重，地方政府的局部利益不断放大。中央政府作为国家集体利益的代表，地方政府主要贯彻中央政策，但同时也存在“官员政绩”等自身利益，地方政府利益具有“双重性”。在现实中，地方政府往往着眼于自身利益最大化（曹丽，2009），一定程度上存在侵蚀中央政府代表的公共利益动机。具体来看：一方面，是行政分权固化了地方政府“经济人”假设，造成地方政府局部利益日益突显（赵全军，2002；刘华，2009；朱军，2012）；另一方面，长期以来我国“政治锦标赛”使得地方政府追求政治地位提升，不断放大自身局部利益（刘华，2009；容志，2010）。上述情况都会使得地方政府局部利益占据主导地位并不断扩张，这很明显会对我国政府间事权清晰配置并固化产生阻碍。

从这个意义上来讲，要推进和落实我国政府间事权科学配置，根本上要破除地方政府的局部利益，核心是要使公共权力及配置回归于公共利益最大化目标。而国家治理就是基于“共治”理念保障以人民为中心的社会公共利益。因此，本文在国家治理理论视角下，探索实现公共利益最大化目标的公共权力配置机制，并以此为依据指导我国政府间事权配置实践，明确政府事权清单和重构事权配置原则，具有十分重要的现实意义和学术价值。

二、国家治理与公共权力配置：公共利益最大化理念

科学配置我国政府间事权，重点是基于国家治理与公共权力配置理论确定公共利益最大化的事权配置理念，首先需要理清两个问题：一是国家治理下的公共权力目标归宿与实现路径；二是公共权力配置机制与公共利益的帕累托改进。

（一）国家治理下的公共权力目标归属与实现路径

一方面，公共权力的目标归属是公共利益最大化。权力是人有意识地对他人形成潜在预期效果的能力（丹尼斯·朗，2001），而权利指公民和法律主体有权享有利益。权力是为权利而设，两者均是为了利益。人类以自然个体而存在，追求个人生存、生活和发展的个人利益。伴随着群居生活和国家产生，人类开始不断追求共同利益或社会利益。社会利益在个体间进行权衡、协调和裁判的过程称为权衡利益，主要指公共权利（漆多俊，2001）。由此看来，公共权利是因为个体存在公共利益需求而衍生出来的公共权力和公共利益，其中：公共权力来源于分散的民众权力，并被赋予国家公共机关，如政府、社会组织等，用于权衡并保障人的公共利益需求；公共利益源于个体利益交集，是公共权力权衡的对象，也是公共权力存在的客观前提。由此看来，公共权力是人类对公共利益需求的必然产物，公共权力目标理所应当归宿于公共利益。有很多观点试图转移公共权力源于公共利益的目标视线，如强力说、君权神授论等，这些思想将导致公共权力超越或脱离公共利益，即公共权力异化。公共权力之所以能够超越公共利益而产生异化，一个重要方面是掌控和运行公共权力的公共机关并没有严格地受到公共权力和利益来源主体的社会约束（吴建华、罗卜，2003）。

另一方面，在国家治理视角下，实现公共权力的公共利益最大化目标，其路径是公共权力的社会化。具体表现为公共权力回归于民众的公共权利，将公共权力逐步向社会转移，在公共利益目标下制衡公共权力（郭道晖，2001），这实际上就是国家治理蕴含的“共治”理念。主流观点认为，国家治理体现为政府以放权或授权方式实现多主体和多中心治理，力图实现政府与社会多元共治、社会多元化治理（王浦劬，2014），核心均是为实现公共利益（高培勇，2014）。国家治理蕴含着国家建构和治理实施的双重意思，通过政府、社会间分工协作，共同完成公共权力职能（王浦劬，2014）。由此可见，国家治理视角下实现公共权力的公共利益目标归属，核心是实现公共权力社会化，即如何通过权力制衡实现对公共权力的约束，防止公共权力“越位”和“缺位”。

（二）公共权力配置：公共利益目标的帕累托改进

上述观点明确了公共权力的公共利益目标归宿，同时指明了实现公共利益目标归宿的公共权力社会化路径，核心是公共权力制衡。根据权力组织结构，公共权力制衡包括公共机关自身的内部制衡和社会民众对公共权力的外部制衡，前者指公共机关内部权力通过分工协作实现制衡，后者是人民制衡公共机关权力，通过监督保障其权力不能任意扩张（漆多俊，2001）。这种公共权力制衡的核心表现是公共权力配置，即公共权力在不同主体间进行权限划分或安排。

关于公共权力配置，柏拉图（Plato）、亚里士多德（Aristotélēs）等早期史学家提出权力分工思想，主要受到社会分工带来经济效益的影响，马克思主义也认为权力配置体现为政府执行事务的分工。李嘉图（Ricardo）在亚当斯密（Adam Smith）分工理论基础上认为，在权力资源可以自由配置前提下，比较优势理论可以使权力资源配置更加合理，公共事务执行效率更高。另外，西方联邦主义国家提出的分权思想，核心是实现公共权力的制衡，避免公共权力被滥用。无论是基于分工还是制衡，公共权力配置均是保障其公共利益目标归宿，实质是通过公共权力配置实现公共利益的帕累托改进。

（三）政府间事权配置理念确定：基于分工思想的公共利益最大化

政府间事权配置是公共权力配置的重要表现。我国作为典型的单一制国家，中央与地方间不存在权力制衡问题，中央政府是公共权力的核心代表，地方政府是执行中央政府委托的公共权力。尽管如此，央地间仍然存在公共权力配置实现公共利益最大化的帕累托改进空间，其核心是基于公共权力分工思想。只有实现央地间清晰有效的公共权力分工，才能有效保障国家治理视角下政府与社会间基于收支关系的权力制衡。

由此可见，政府间事权配置理念，应该基于分工思想的公共利益最大化目标。这就意味着中央和地方分别在执行行政权力方面具有比较优势，央地政府间事权配置要充分考虑这种比较优势，通过公共权力配置实现公共利益最大化的帕累托改进。较为典型的依据包括：蒂布特（Tiebout）“用脚投票”理论认为，与中央政府相比地方政府更接近于自己的民众，更了解它所管辖公民的效用与需求；斯蒂格勒（Stigler）最优分权理论认为地方政府更加了解居民的偏好，不同种类的公共服务需要由不同级别的政府来提供；布坎南（Buchanan）俱乐部理论认为提供公共服务的政府级别增加，各级政府所分担的成本将会减少；奥茨（Oates）从经济效率的角度强调公共服务的下放有助于提高公共服务的经济效率；特里希（Tresch）偏好误识分权理论认为由于信息不对称，仅由中央政府提供公共产品将会存在失误，导致公共产品供给不足，地方政府提供公共产品能实现社会福利最大化；等等。这些理论均表明：不同级次政府提供公共服务存在对需求偏好了解差异、供给成本差异、信息掌握程度差异等比较优势。因此，充分利用上述政府间存在的比较优势，合理进行公共权力分工与配置，能够实现公共利益最大化目标的帕累托改进。

具体来看：一方面，政府以税收等方式向社会筹集资金，在既定公共服务供给数量和质量条件下，当然是政府资金配置成本越低，向社会筹集资金越少，其公共利益越大；另一方面，政府通过财政支出方式向社会提供公共服务，在既定财政支出条件下，当然是公共服务供给质量越高，社会主体越满意，其公共利益将越大。基于公共利益最大化在财政运行上的体现，政府间事权配置的公共利益最大化理念，将进一步具体为公共服务供给业绩最大化和财政资金配置成本最小化（见图1）。

图1 政府间事权配置理念细化

三、配置什么：公共利益范畴与政府事权范围确定

围绕公共利益最大化目标配置政府间事权，首要问题就是要界定公共利益范畴，确定政府应该提供哪些公共服务，形成政府事权范围范畴，实际上就是确定配置什么的问题。国发〔2016〕49号文件也明确提出要正确处理好政府与市场、政府与社会的关系，合理确定政府提供基本公共服务的范围和方式。因此，解决配置什么的问题，是保障政府间事权能够配置的重要前提，重点需要根据政府与市场、政府与社会的关系明确政府事权的公共利益范畴，在此基础上确定政府职能和事权范围，关键要保障市场在资源配置中的决定性作用，社会在公共服务供给中的补充性作用。

党的十八届三中全会明确提出“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”，这实际上为政府职能和事权范畴的确定指明了方向。在现代市场经济体系下，经济活动的主体可以分为三类：政府、市场和人。市场运行的核心是人和市场的关系，人既作为生产者又作为消费者，通过各自的比较优势和产品生产分工，以价格为导向的市场交易，最终实现人的福利最大化，包括消费者剩余最大化和生产者剩余最大化。市场的有效运行又需要政府，主要弥补市场不能解决的问题。在自由市场经济时期，政府主要充当“守夜人”角色，维护法律和社会秩序等。在现代市场经济时期，公共部门和私人部门相互依存日益明显，政府职能范畴更加广泛，比如马斯格雷夫（Musgrave）提出政府的三大职能：资源配置职能、收入分配职能和经济稳定职能；20世纪30年代大危机爆发后，凯恩斯（Keynes）提出“政府干预论”，进一步扩张了政府职能（见图2）。

图2 公共利益最大化目标的政府事权范畴

首先，政府要体现国家存在的根本价值，发挥保障人的基本权利的基本职能，主要包括：一是实现国家统一，如国家安全与防范；二是保障社会和谐，如民族团结与发展、社会和谐和稳定。政府在国家统一和社会和谐这两项基本职能方面，显然是国家或中央层面应该统筹的公共服务，具体涉及外交、国防和公共安全等事权范围。

其次，政府要体现社会公平，实现基本公共服务均等化。政府的社会公平职能，核心是围绕客观存在的自然条件、历史原因等因素导致的公共服务差距问题，通过政府提供公共服务实现均等化目标。为完成这项政府职能，就需要根据国家和社会发展阶段确定基本公共服务内容范畴和“可容忍”的公共服务差距目标，以此确定需要重点弥补的公共服务差距事权范围。

再者，政府发挥市场在资源配置中起决定性作用，核心是要坚持市场决定人的福利和社会利益最大化目标，主要围绕市场与社会利益最大化关系解决市场失灵问题。具体包括：一是从消费环节看，某些产品或服务是人实现消费者剩余最大化所需要的，但又是市场难以提供或提供不足的，这就需要政府来解决，这类主要指消费性公共服务；二是从生产环节看，企业在实现生产者剩余最大化过程中面临市场失灵，如基础设施、技术扶持等，这类主要指生产性公共服务；三是在市场交易环节，政府需要维持市场的有效运行而提供的公共服务。政府在消费、生产和市场交易环节弥补市场失灵的公共服务领域，涉及到具体的政府功能及对应的行政部门，各部门需要对此形成体现公共利益并维持在市场失灵的政府事权范围。

需要强调的是，上述事权范围需要各部门具体确定事权清单：一是各部门事权清单要清晰，部门内和部门间政府事权内容不重复交叉；二是政府事权清单要具备动态调整机制，比如三年为一个周期根据客观条件变动调整各职能事权清单内容。

上述政府事权范围能够实现公共利益目标，是建立在社会向政府提供财政收入的基础上，只有财政收入与公共权力匹配，政府才形成提供公共服务的支出责任，这实际上就实现了政府事权与支出责任相适应，进一步基于财政收入与支出责任的关系就可以衡量和保障政府绩效。实际上，政府与社会间客观建立起基于公共权力和公共责任的委托代理关系，直接体现在财政收入和财政支出运行上。政府公共权力与财政收入相对应，即赋予多大公共权力，集中多少财政收入；政府公共责任与财政支出相对应，通过财政支出保障与权力收入对应的公共责任得以履行。

四、如何配置：提升公共利益的事权配置原则确定

在确定配置什么事权的基础上，如何配置是政府间公共权力配置的核心内容，其基本理念是实现公共利益帕累托改进和最大化目标，主要是凸显为中央和地方在公共服务供给和财政资金配置管理上的比较优势和激励效应，理清这种比较优势和激励效应并形成可行有效的指导原则，将解决如何配置的问题。

目前，关于政府间事权配置原则的讨论较多，具有代表性的包括：巴斯特布尔三原则、肖普三原则、马斯格雷夫三原则、埃克斯坦两原则、奥茨八原则、谢旭人五原则、项怀诚五原则、楼继伟三原则，以及国发〔2016〕49号文件提出五原则。①其中：巴斯特布尔三原则包括：受益性、行动性、技术性（Bastable，1982）；肖普三原则包括：行政责任明确化、市町村优先、效率性（肖普，1949）；马斯格雷夫三原则包括：效率性、公平性、经济稳定性（Musgrave，1959）；埃克斯坦两原则包括：时效性、受益范围（Eckstein，1983）；奥茨的八原则包括：多样性、等价性、集中分配、区位中性、集中稳定、溢出效应、基本公共服务的最低供应、财政地位的平等（Oates，1972）；谢旭人的五原则：法律规范、范围性、两权对称、效率性、分级管理（谢旭人，1995）；项怀诚的五原则包括：市场基础、范围性、效率性、分级管理、法律规范（项怀诚，2001）；楼继伟的三原则包括：外部性、信息处理复杂性、激励相容（楼继伟，2013）；国务院提出的五原则包括：体现基本公共服务受益范围、兼顾政府职能和行政效率、实现权责利相统一、激励地方政府主动作为、做到支出责任与财政事权相适应（国务院，2016）。纵观发达国家经验，政府间事权配置原则确定均较为清晰且简单。以联邦制国家美国为例，在宪政主义和分级管理作为基本保障条件下，主要逐次按照受益性原则和效率性原则进行事权配置（齐志宏，2001）；以单一制国家日本为例，主要遵循肖普三原则，包括行政职责明确化原则、市盯村优先原则、效率原则（魏加宁和李桂林，2008）。值得注意的是，单一制国家事权配置的突出特点均会考虑与激励性相关的原则。

上述关于事权配置原则均是指向实现公共利益帕累托改进的预期目标，但这些原则为什么在中国事权配置改革历程中难以“落地”，一个重要原因是没有理清这些原则间的逻辑关系，根本的是缺乏事权配置的公共利益最大化理念认识。具体问题表现为：一是事权配置原则在应用上存在矛盾，如有些事权按照受益性原则可能适合地方政府提供，但是按照信息处理原则可能又适合中央政府提供；二是配置原则存在交叉，如受益性原则包含外部性原则，技术性原则包含信息处理复杂原则；三是一些原则就不属于事权配置的原则，如事权与财权对称原则、市场基础原则等；四是很多研究尚未理清楚事权与支出责任的关系，将事权与支出责任划分等同，实际上我们首先需要配置的是政府事权，在事权划清后通过财力匹配或财力再分配委托政府事权，最终形成各级政府支出责任。由此看来，如何配置政府间事权，核心是缺乏基于公共利益最大化目标和保障公共权力高效运作的事权配置原则体系。

将上述原则进行系统梳理，我们可以清晰地发现：首先，政府间事权配置根本上要更好地保障公民权利（刘剑文、侯卓，2017），公共权力在各级政府间配置首先要保证有效性。已有观点中提出的有效性或效率性原则应该是政府间事权配置的总体原则，即哪一级政府提供公共服务有效率，就由哪一级政府提供。围绕本文界定和细化的基于公共利益最大化的事权配置理念，核心就是保持各级政府公共服务供给业绩最大化和财政资金配置成本最小化。就实现政府公共服务业绩最大化而言，因为信息等因素导致识别公共服务偏好能力差异，越是基层政府可能越了解居民公共服务偏好，由此产生市町村优先原则；就实现财政资金配置成本最小化而言，因为资源优势、信息处理、规模经济等，导致各级政府存在财政资金配置成本差异，公共服务适合于财政资金配置成本较小的政府提供，由此产生技术原则、信息处理复杂性原则、兼顾政府职能和行政效率原则等。其次，上述原则仅仅满足于内部经济，但当公共服务供给业绩或财政资金配置成本存在外部性，就会导致公共服务供给的“低效率”，由此产生政府间事权配置的受益性原则，即如果受益对象是全国民众，划为中央事权；如果受益对象是地方民众，划为地方事权。进一步看，外部性原则、溢出效应原则等均属于受益原则范畴，重点强调只要存在跨区域等导致地方成本和收益不对等，都会导致地方供给缺乏效率，进而应该确定为中央事权，实践中包括公共服务跨地区和不同地区间受益对象的流动。当然，在地方政府完全社会理性的前提下，也可以将上述受益性相关原则理解为激励相容或激励地方政府主动作为原则，使公共服务受益范围与其政府管辖区域保持一致（见图3）。

图3 基于有效性为起点的事权配置原则拓展

当然，上述相关研究还提出了事权配置的公平性原则，以及衍生出的因地制宜的行动原则、不同州或地方政府存在差别的多样化原则、公共服务均等化原则等。这些实际上都不属于事权配置原则。另外，也有研究提出政府事权配置的法治性原则，其核心是政府间事权配置需要法律固化，这些应该是事权有效运行的保障，也不属于如何配置事权的原则。

结合上述源于已有原则的梳理，如何配置我国中央政府和地方政府事权，重点要围绕公共权力配置的公共利益最大化，具体包括：如何保持公共服务业绩与财政资金配置成本的匹配？如何提升公共服务供给业绩和降低财政资金配置成本？

图4 政府间事权配置原则体系和流程

具体来看（见图4）：

首先要考虑公共服务供给业绩与财政资金配置成本的匹配问题，即激励效应，根据是否存在外部性判断公共利益绩效最大化的最优公共权力配置。据此确定事权配置的受益范围原则，主要是从利益激励方面考虑地方政府是否愿意承担某项公共服务事权，因为如果地方政府缺乏提供该项公共服务的利益激励，即便采用其它原则确定为地方事权，已经没有意义。

受益范围原则主要是判断某项公共服务的受益范围是否与地区利益相匹配，如果公共服务带来的社会利益超过了本地财政资金配置成本对应的范畴，就说明该项公共服务存在利益外溢性，这样地方政府就缺乏提供该项公共服务达到最优规模的积极性，从而导致这类公共服务供给不足。按照受益范围原则配置中央与地方事权，主要根据利益的外溢程度确定。该原则主要体现激励相容的思想，避免地方因为局部发展利益而损害其他地区或国家公共利益的行为，如果存在这类情况就将其划入中央事权。具体来看：一是具有完全外溢性的公共服务，公共服务利益涉及所有社会民众和地区，这类公共服务事权应当由中央承担，如前所确定的国家统一、社会和谐和社会公平等政府基本职能的相关事权均应配置为中央事权，促进市场有效运行中维护全国统一市场机制方面的公共服务也应完全纳入中央事权，如落实国家财政、金融、产业等宏观政策公共服务。另外，生态环境保护与治理、高等教育、大规模重大公共投资等，其外溢性具有隐性和跨期特征，但外溢范围涉及全国所有地区，也应该划入中央事权。尤其需要说明的是，社会公平包含的基本公共服务均等化和区域协调发展是国家战略，当然要被划为中央事权，但不等同于基本公共服务和区域发展涉及公共服务完全由中央政府承担，中央的事权重点在于均等化和协调。另一类是具有局部外溢性的公共服务，某地区提供的公共服务仅外溢到部分地区，如跨省（区、市）的基础设施建设，具有局部地区影响的生态环境项目等，这类公共服务需要中央和地方共同承担，中央事权的重点是外溢性部分。在考虑公共服务受益范围方面，要区分为公共服务跨区域外溢性和不同地区受益对象流动，尤其是后者对应的跨地区流动人口相关公共服务应该配置为中央事权。

其次才是考虑如何有利于提升公共服务业绩和降低财政资金配置成本，进而提升政府事权配置的业绩，即内部效率原则。根据内部效率原则判断，主要从比较优势方面考虑哪一级政府提供公共服务更加有效，因为根据受益范围原则判断后确定为地方政府事权的公共服务，已经不存在外部性特征，所以只需要考虑其效率性。

内部效率原则已经排除了地方政府行为的利益外溢性情况，地方政府公共服务行为与利益完全对应，重点从中央与地方存在比较优势实现绩效提升的视角配置。简单来说，就是谁更具效率就由谁来提供。具体从两个方面展开：一是基于公共服务受益对象视角判断，哪级政府公共服务供给业绩更高，就赋予哪级政府事权。即在既定财政资金规模条件下，由哪级政府提供公共服务更能满足居民需求偏好和提升居民社会效用，这取决于政府对公共服务需求偏好了解的信息优势。尤其是面向基层和当地居民的公共服务，地方政府更具有偏好信息获取优势，就将其配置为地方事权。二是基于公共服务供给主体视角判断，哪级政府财政资金配置成本更低，就赋予哪级政府事权。即在既定公共服务规模和质量条件下，由哪级政府提供更能节约成本。如果公共服务信息处理较为复杂、各地具有比较成本优势等，就应该赋予地方政府事权。

需要特别说明的是，根据上述两大原则配置中央和地方政府事权要有先后顺序，先根据受益范围原则确定中央应该提供的公共服务事权，再就配置为地方应该承担的事权，按照内部效率原则判断是适合中央政府提供还是适合地方政府提供。但在逐一根据上述原则确定央地事权过程中，如果出现不完全特征，应该确立为共担事权。需要注意的是，该体系为什么要从地方政府意愿和效率出发，逐次排除出中央政府事权，最后剩下的才确定为地方政府事权？因为我国是单一制国家，虽然表现为政府间事权配置，实际上是中央统一集权后再向地方分权，这样当然得优先考虑地方政府，尤其要考虑能否发挥地方政府的积极性，所以首先按照受益范围原则判断就非常重要。

五、运行保障：基于财政转移支付重构的财力协调

即便政府事权配置清晰，我们还不能保证其有效性，关键还要看政府间事权能否合理运行，最终保障各级政府事权与支出责任适应，确保财政运行绩效水平。实现该目标的关键是财力协调，即实现与各级政府事权相匹配的财力配置。

在我国目前分税制财政体制下，政府间财力配置包括：以收入分享为主的初次财力配置；以转移支付为主的再次财力配置，主要包括税收返还、一般性转移支付和专项转移支付。但是，由于我国长期以来处于政府间事权尚未清晰的状态，政府间财力配置并不是依赖于事权配置，缺乏财力协调的依据，从而导致较为突出的问题，尤其是政府间转移支付体系，其定位不清、体系混乱等问题较为突出。例如：实现公共服务均等化目标的一般性转移支付体系中，除了均衡性转移支付外，还包含资源枯竭城市转移支付、城乡义务教育补助经费、基层公检法转移支付等各种专项补助的“补丁”①财政部：《2017年中央对地方税收返还和转移支付预算表》，2017年3月28日。；以中央政策意图为目标的专项转移支付，在各地储备专项项目、申报和使用专项资金的过程中，所提供的公共服务根本无法定位是中央事权还是应该由自身财力支出②该观点来源于2017年课题组在云南昭通市和大理州调研。，无从谈及实现公共利益的绩效，导致专项转移支付呈现“中央先给钱，地方再找事”的茫然局面，最终导致专项资金配置低效。因此，在清晰配置政府间事权基础上，需要重构与各级政府事权相匹配的财政转移支付体系，这样才能实现财力协调和保障政府间事权的有效运行。

图5 政府间财力匹配机制与转移支付体系

具体来看（见图5）：

第一，根据政府间事权配置重构财政转移支付体系。根据事权配置可以得出，中央事权包括完全事权和共担事权。其中：中央完全事权对应的具体公共服务内容，由中央明确政策意图并设定具体项目，通过专项转移支付委托地方政府完成。③中央事权包括由中央本级执行事权和委托下级执行事权，中央本级执行事权计入中央本级财政支出，委托下级执行事权通过专项转移支付完成。中央完全事权对应的基本公共服务均等化目标，采用一般性转移支付和弥补性转移支付完成，其中：一般性转移支付以公式化计算的均衡性转移支付为主，以特殊性财力补助为辅①主要针对难以纳入公式化计算，又需要进行特殊补助才能财政财力均等化的相关补助，如重点生态功能区转移支付、老少边穷地区转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金等。，保证各地提供公共服务的财力均等化；弥补性转移支付主要解决各地区客观存在的公共服务历史欠账、成本差异等，导致财力均等化难以实现基本公共服务均等化需要的专项补助。可以看出，中央政府均等化事权，主要通过财力均等化的补助和在此基础上基本公共服务均等化的补助来实现。中央与地方共担事权，主要是存在局部外溢性需要由中央和地方共同完成的公共服务供给，本质是避免完全由地方提供可能导致利益积极性缺失，使得这类公共服务供给数量不足或质量低下。因此，通过激励性转移支付完成中央政府承担的事权部分，主要发挥中央对地方政府有效完成该项公共服务的激励。综上所述，围绕政府间事权关系，我国政府间转移支付体系应该调整和重构为一般性转移支付、弥补性转移支付、激励性转移支付、专项转移支付四种主要类型，当然可以保留1994年分税制遗留的税收返还。

第二，根据各项转移支付功能定位，确定其分配办法。具体来看：一般性转移支付主要按照标准收支差公式计算，保证各地财力均等化；弥补性转移支付、激励性转移支付和专项转移支付所对应的公共服务含有中央事权范畴，其中：弥补性转移支付适合采用因素法，附加公共服务均等化目标责任的绩效考核，这样在均等化目标下将弥补哪些领域的公共服务自主权交给地方，有利于提高公共利益绩效水平；激励性转移支付适合采用竞争性分配法，附加公共服务均等化目标责任和共担事权公共服务责任的绩效考核，通过项目竞争机制提高地方政府提供外溢性公共服务的积极性和有效性，竞争性分配考虑项目绩效和财力状况；专项转移支付需要中央明确到具体项目，按照项目法分配，附加项目目标责任的绩效考核。

六、政府间事权配置的实践探索和应用

以本文上述构建的政府间事权配置体系为依据，首先，基于“配置什么”形成的政府事权范畴确立依据，以2017年政府收支分类科目为基础，重新构建政府事权分类体系；其次，基于“如何配置”形成的政府间事权配置原则，针对上述政府事权分类体系形成中央和地方事权体系；最后，基于“运行保障”形成的转移支付重构体系和依据，以2016年中央安排云南的专项转移支付为例，重新甄别形成转移支付项目体系。

（一）政府事权分类体系与政府间事权配置的实践应用

以2017年政府收支分类科目为基础，将已有一般公共预算支出功能科目的33个大类和243个细类，重构配置为17个大类和141个政府事权分类体系，其中：17个大类包括：一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障就业、医疗卫生计划生育、节能环保、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、市场经济秩序监管事务、国土海洋气象等事务、住房保障、粮油物资储备事务。针对各大类进行具体归类，例如：原有的20602“基础研究”、20604“技术研究与开发”、20606“社会科学相关项级支出科目”、20609“科技重大项目”相关支出等，均反映从事基础研究、近期无法取得使用价值的应用研究机构的支出、专项科学研究支出，以及重点实验室、重大科学工程的支出，将其归类601“基础研究事务”；又如：原有20804“补助全国社会保障基金”、20826“财政对基本养老保险基金的补助”、20827“财政对其他社会保险基金的补助”等，均反映政府用于社会保障、保险、救助基金列支的各项支出，包括社会保障基金、基本养老保险基金、失业保险基金、生育保险基金、社会保险基金、工伤保险基金等支出，将其归类为810“财政对社会保障、保险、救助基金的补助”。此外，表1也以“节能环保”为例展示了政府事权细分体系。需要说明的是，上述大类配置主要考虑两类职能原则：一是国家统一和社会和谐所涉及的外交、国防和公共安全；二是除此之外的归类和重构均以政府围绕市场与社会利益最大化关系解决市场失灵领域为依据。①社会公平所涉及的基本公共服务均等化覆盖上述所有公共服务领域，但基本公共服务内容范畴和“可容忍”的差距目标，在本文实践探索和应用中还尚未考虑。

表1 政府事权细分体系：以节能环保为例

在上述初步形成的政府事权分类体系基础上，本文进一步按照所确立的受益范围原则和内部效率原则逐步确定中央与地方事权的思路，逐一对各项政府事权进行甄别和配置，形成中央事权、地方事权和央地共担事权（见表2）。具体结果为：配置出消防、道路交通管理事务、普法宣传事务、城乡社区事务管理、住房保障等属于地方事权20项，占比为14.2%；配置出外交、国防、国家安全事务、高等教育、特殊教育、退役安置、社会福利等属于中央事权28项，占比为19.9%；配置出属于央地共担事权93项，占比为65.9%。例如：1603“城乡社区住宅”事权，反映城乡社区廉租房规划建设维护、住房制度改革、产权产籍管理、房地产市场监督等方面的政府职能。具体判断过程为：首先，这项事权从考虑激励效应的受益范围原则看，属于地方居民受益的公共服务范畴，不存在利益外溢性，由地方政府供给具有激励效应，显然不属于中央政府事权；其次，按照内部效率原则来看，该项事权地方政府更了解当地居民的需求，由地方政府负担更能够满足需求偏好和提升居民社会效用，因此也排除中央政府事权。最后，将1603“城乡社区住宅”事权确立为地方政府事权。又如：502“高等教育”反映全日制普通高等院校（包括研究生）的政府职能，该项事权外部性强，且中央政府对学科发展及可续研究规划更具有信息优势，而地方提供该项公共服务的激励效果不明显，因此该项事权应该确立为中央政府事权。再如：501“义务教育”反映小学、初中、高中方面的政府支出职能。该项事权首先具有受益外部性特征，即地方政府所提供这项义务教育公共服务所培养的人才最终可能为其他地区服务，但其外溢性并非完全，因此按照受益范围原则应该确立为央地共担事权；进一步就地方承担事权部分而言，按照内部效率原则，地方政府具有信息优势，由地方提供该项公共服务可以降低政府供给资金成本并能最大化满足公共服务需求偏好，因此该项公共服务最终确立为央地共担事权。

表2 政府事权配置体系：以教育为例

（二）基于专项转移支付甄别与转移支付体系重构：以云南2016年中央专款为例

按照本文确立的保障政府间事权有效运行的转移支付重构原则，以2016年中央下达云南省的308项和2372.5亿元的专项转移支付项目为例，重新甄别转移支付类型（见表3），具体发现：（1）原有专项转移支付中，应该属于地方政府事权的项目共83项，共计1164.7亿元，占原有专项转移支付资金总额的49.1%，这些项目资金应该纳入一般性转移支付（含弥补性转移支付①在实践探索和应用中，本文将弥补性转移支付纳入到一般性转移支付考虑，即均作为解决中央关于体现社会公平的基本公共服务均等化事权范畴。在未来的具体操作过程中，可以进一步区分这两类转移支付。）体系，按照标准收支差及因素法分配下拨，需附加财力均等化和公共服务均等化的绩效考核；（2）应该属于中央事权的项目共62项，共计365.9亿元，占专项转移支付总额的15.42%，这些项目应该纳入新的专项转移支付体系，根据中央指定具体项目并按照项目法分配下拨，需附加项目目标责任绩效考核；（3）应该属于央地共担事权的项目共153项，合计836.1亿元，占专项转移支付总额的35.24%，这些项目应该纳入激励性转移支付体系，按照竞争性分配法分配下拨，需附加公共服务均等化目标责任和共担事权公共服务供给责任的绩效考核。除此之外，应该由市场机制承担的项目共10项，共计5.8亿元，占专项转移支付总额的0.24%，这些项目应该给予撤销。

表3 中央专项转移支付项目甄别：教育科技文化处涉及的教育支出为例

2016年，云南省原有一般性转移支付和专项转移支付比例分别为59.73%和49.27%。经过上述专项转移支付甄别后，云南省一般性转移支付、新专项转移支付和激励性转移支付占比分别为49.34%、31.36%和19.31%。需要特别指出的是，激励性转移支付实际上属于补充实现公共服务均等化的地方政府财力范畴，仅在资金分配过程中体现竞争性机理，从财力范畴来看可以纳入现有一般性转移支付范畴。这样，2016年云南省一般性转移支付和专项转移支付比例将调整为80.69%和19.31%，与中央政府关于“扩增一般、压减专项”的政策意图相吻合。

七、结论与研究展望

本文主要以党的十八届三中全会、十九大报告关于财税体制改革和央地财政关系释放的重要信号为基础，并针对1994年分税制以来我国政府间事权配置存在的突出问题，在分析国家治理和公共权力配置理论基础上，对政府间事权配置理念进行重塑，确立基于分工思想的公共利益最大化目标理念，具体体现为公共服务供给业绩最大化和财政资金配置成本最小化。以此为理论依据，重点围绕政府间事权配置关于“配置什么”“如何配置”和“运行保障”三个问题展开研究，最后以2017年政府收支分类科目和2016年中央对云南专项转移支付项目为样本进行实践探索和应用，验证本文构建事权配置体系的可操作性。

具体来看：

第一，在国家治理视角下，确立政府间事权配置基于分工思想的公共利益最大化目标理念，与我国分税制以来政府间事权配置面临的问题高度吻合。通过分析发现，政府间事权配置的核心问题是难以破除地方政府局部利益不断扩张的阻碍，关键是政府间事权配置没有回归于公共利益最大化目标。而国家治理的核心是基于“共治”理念保障以人民为中心的社会公共利益，本文以国家治理与政府间公共权力配置理论为依据，最终确立政府间事权配置应该坚持基于分工思想的公共利益最大化目标理念。

第二，基于分工思想的公共利益最大化目标理念，重构政府间事权配置体系，重点解决了我国政府间事权配置关于“配置什么”“如何配置”和“运行保障”的三大问题。具体来看：一是围绕公共利益范畴，确立了体现国家根本价值的国家统一和社会和谐、体现社会公平的基本公共服务均等化、体现政府解决市场运行失灵的三大政府事权范围；二是围绕如何提升公共利益，确立了基于激励效应的受益范围原则、基于比较优势的内部效应原则，并逐次配置央地事权的原则体系；三是基于如何保障央地政府间事权有效运行，以中央政府事权为依据重构实现财力协调的财政转移支付体系，主要包括专项转移支付、一般性转移支付、弥补性转移支付和激励性转移支付。

第三，政府间事权配置实践探索和应用方面，一是基于2017年政府收支分类科目，重构配置出17个大类和141个细类的政府事权分类体系；二是基于本文构建的事权配置原则体系，指导完成中央与地方事权配置，中央事权、地方事权和央地共担事权的比例分别为19.9%、14.2%和65.9%；三是以2016年中央对云南专项转移支付项目为样本，按照本文确立的保障政府间事权有效运行的转移支付重构原则，甄别专项转移支付并进行转移支付体系重构，2016年云南省一般性转移支付、新专项转移支付和激励性转移支付占比应该分别为49.34%、31.36%和19.31%。

值得庆幸的是，2018年1月27日国务院办公厅印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》（国办发〔2018〕6号），这标志着我国政府间事权配置走出“划”的这一步，也是我国央地财政关系改革突破性的一步。但如何基于这一起点，进一步理顺央地职责关系，即政府间事权配置在实践运行中不断收敛于公共利益最大化目标，包括：如何围绕公共利益确定政府事权范畴？如何实现政府间事权配置更能体现央地两个积极性？如何设计央地共担事权对应分类分档转移支付（激励性转移支付）的分配机制？如何完善中央均等化事权对应目前仅局限财政能力均等的一般性转移支付体系？本文研究结论将为解决上述问题提供依据和参考。

需要说明的是，我国政府间事权配置改革是一项庞大的系统性工程，本文仅进行了相关理论分析与部分实践探索和应用。但仍然还有很多问题需要进一步解决：一是如何完全围绕体现国家根本价值的国家统一和社会和谐、社会公平对应的基本公共服务均等化、政府弥补市场失灵三类政府事权范围，确立各部门事权清单，尤其是如何确定不同阶段的基本公共服务内容和“可容忍”的公共服务差距目标；二是政府间事权配置和有效运行，还需要通过法律固化各级政府事权，重点是防止各级政府局部利益行为对国家事权代表的公共利益的侵蚀，只有这样才能从根本上确保政府事权配置实现公共利益最大化目标，这就需要事权配置的法制化保障；三是保障政府间事权高效运行，另一个前提是强化财政资金绩效管理，重点要将财力与支出责任紧密对应进行绩效评价与管理，并将绩效结果纳入地方政府政绩考核管理，只有这样才能确保在事权清晰配置基础上，通过转移支付重构实现政府间财力配置，最终保障各级政府财力与事权匹配，进而形成与政府事权适应的财政支出责任。