“全面改薄”推进义务教育服务均等化政策效应研究

郭明杰 王赛赛 郭磬馨

内容提要：本文从分析义务教育的特征入手，通过回顾改革开放以来中国义务教育服务内容的变迁和政府职能的转变，界定了义务教育服务的“优效品”特征。结合新一轮教育改革“全面改薄”政策的进展，采用问卷调查的方法考察和分析了“全面改薄”政策在加大基础教育投入方面的绩效表现，基于结构方程模型（SEM）对义务教育服务均等化进行实证研究，分析了“全面改薄”的政策效应，进而提出政策建议。

一、引 言

涉及全体社会成员基本生存和发展权利的公共服务属于基本公共服务的范畴。由于自然、历史、社会等方面的先天差异以及不同地区所享受政策的差异，地区间经济发展水平差距越来越大，进而造成基本公共服务在城乡之间和不同社会群体之间不均等的现象非常突出。党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。推进基本公共服务均等化是解决现阶段我国社会主要矛盾的重要路径，实现义务教育服务的均等化成为实现基本公共服务均等化的重要方面。

（一）我国义务教育发展的现状和存在的问题

义务教育是整个国民教育体系的基石，全面推行义务教育能够提高公民素质，为民族长远发展奠定坚实的基础，在有效降低文盲率、提高国民文化素质的整体水平及促进经济社会的发展和民族振兴方面发挥重要作用（王微微，2006）。自改革开放以来，我国义务教育事业快速发展，九年义务教育基本得到普及。目前在义务教育领域存在着资金短缺与浪费并存、教育资源分布失衡的问题，这些问题在一定程度上阻碍了义务教育的发展。由于我国长期存在的城乡二元经济结构，义务教育的失衡问题成为历史的欠账（蒋鸣和，2001）。财政体制的约束使得城乡义务教育之间普遍存在财力方面的差距，迫切要求建立统筹城乡的教育投入机制和经费保障机制。体制关系的调整主要通过政府的转移支付制度来解决，结合我国现行的九年义务教育制度，加大财政的转移支付对于缩小城乡之间和地区之间的差距具有多重意义。党的十九大对优先发展教育事业做出了历史性的规划——“推动城乡义务教育一体化发展，高度重视农村义务教育，办好学前教育、特殊教育和网络教育，普及高中阶段教育，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育。”

（二）“全面改薄”政策实施的背景和进展

全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件（简称“全面改薄”政策），是党中央、国务院聚焦贫困地区义务教育发展、保障教育公平的重大决策。“全面改薄”政策以专项转移支付的形式约束资金的使用，提出了义务教育投入的20项底线要求，设定了基本保障机制（教育部，2014）。政策实施三年多来，各级部门相继出台了全面改薄的实施办法，将全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件工作放在了突出位置。从义务教育阶段学校反馈的情况看，设定的标准包括：学校教室、桌凳、图书、实验仪器、运动场地等教学设施的保障；学生宿舍、床位、厕所、食堂（伙房）、饮水等生活设施的保障；教育信息化达到国家规定的目标和要求；留守儿童学习和寄宿需要得到基本满足；全部中小学和教学点能够正常运转；城镇消除超大班额现象，小学、初中班额逐步达到省定标准；教师配置趋于合理，数量、素质和结构基本适应教育教学需要；以及零辍学率等。为实现这些目标，各级政府部门在战略部署、全面推进、创建工作月例会制度、开辟绿色通道、专项督导等方面出台多项措施加快推进，“全面改薄”走上快车道。

对于“全面改薄”政策，当然可以通过政府内部考核机制对政策实施效果进行评价。而第三方评价作为一种必要而有效的外部制衡机制，能够弥补政府内部评价的缺陷。通过开展公众满意度调查，既能引导公众参与、公众表达，加深公众对政策的了解，也能较为科学、准确地把握“全面改薄”政策的实施效果。本文立足第三方调查，紧密跟踪政策实施的进度，选取若干受政策支持的学校为研究对象，采取问卷调查的方式，通过分析公众对“全面改薄”政策的反映，对“全面改薄”政策的效应及其传导路径进行实证研究，量化分析“全面改薄”政策对推进义务教育服务均等化的影响。

二、理论模型构建

（一）“全面改薄”政策的理论依据

义务教育是一种准公共产品，同时具有“优效品”的特征。从公共产品界定的标准看，在消费的非排他性和非竞争性关系上，资源的稀缺性决定了义务教育完全由市场来提供无法实现充分的公平。义务教育服务之所以要由政府提供，是因为教育本身能提高受教育者自身的素质，增强公民未来收入能力，提高全社会文明程度和生产力水平。义务教育具有明显的效益外溢性，长期看也能够实现巨大的社会效益，因此，综合看来，义务教育本身属于准公共产品。义务教育属于公共产品的范畴，同时又属于一类特殊的公共产品。按照马斯格雷夫（1938）对“优效品”的定义：存在有这样一类产品，个体的消费意愿不强，但是整体的社会效应却很大；或者反之，个体的消费意愿很强，但往往会造成负面的社会效应，义务教育属于前者。义务教育服务的供给和消费，有时不一定保持一致性，或者说，当义务教育的消费能够带来正的外部性的时候，政府应当增加供应公平而充分的教育，但是，就个体而言，对义务教育消费往往存在一些短视行为。在不发达地区，由于贫穷，很多父母往往趋向于眼前利益，儿童辍学成为普遍的现象。

基于义务教育具备的“优效品”特征，在提供产品和服务方面政府需要采取有别于一般公共产品的政策措施。“全面改薄”政策作为特定时期的一项专项转移支付政策，符合财政政策传导的一般规律，遵循“政策认知——政策实施——政策效应——实施后的反馈”等几个环节的递进规律。本文依据这一规律构建评价模型。

（二）理论模型构建

调查问卷的设计遵循客观、全面、有逻辑性的原则。初始模型中设定了4个潜变量反映政策实施的全过程，关联21个可测变量。

“政策认知”代表政策实施的基本背景，选取了4个可测变量。这项指标主要考虑到政策的时滞问题。公众的认知水平影响财政政策的认识时滞和执行时滞，对政策实施的效果有影响。

“政策效率”代表政策实施的具体内容，在教育部颁布的“全面改薄”相关政策文件的基础上，借鉴“全面改薄”政策受益地区的政府实施办法，并结合本文研究内容确定了9个相关可测变量，涵盖教学设施配置效率、生活设施配置效率、德智体全面发展配置效率、教师配置效率等方面内容。

“政策效益”主要从受访者的个人感受反映“全面改薄”政策带来的实际变化，包括对所在学校的生活、安全设施以及学习资源状况的满意度评价，涉及5个可测变量。

“均等化水平”指义务教育服务均等化程度，从受访者的角度，观测学生外出就读的变化、家庭负担的变化、本地学校教育水平的变化等因素，涉及3个可测变量。

图1是本文的理论研究模型框架，展示了各潜变量之间的关系：（1）政策认知直接影响政策效率，进而影响到政策效益，最终影响到义务教育提供的均等化水平；（2）从政策效率到政策效益的传导过程中，身份和地域差异会对政策效应产生影响。本文重点通过实证分析验证前两个传导机制。

图1 理论研究模型框架

（三）推论和假说

基于财政政策的相关理论和以上的分析，本文提出如下待验证假说：

H1：政策认知对政策效率和政策效益有正向调节作用。公众对教育改革政策有充分的认识，对于政策实施过程会减少很多阻力，主动参与会比被动接受更有利于实现政策的目标。

H2：政策效率对政策效益有正向调节作用，政策实施的效率越高，政策效益越明显，并进一步对均等化水平产生积极影响。在传导路径中，政策效益对均等化水平的影响更显著。

H3：身份和地域作为控制变量，对传导路径有不同程度的影响。从不同身份、地域的视角出发，对于政策的认知也会不同，因此区分不同职业身份和不同地域有利于做出更加全面的分析。

三、研究方法

（一）数据收集

本文选取了若干受政策支持的学校为研究对象，对“全面改薄”政策的效应和传导路径进行了研究。采取问卷调查的方法，广泛发动在校大学生走访基层的受益人群，包括中小学生、家长、教师、基层政府的工作人员以及政策受益地区的社会公众等。问卷调查方式为简单随机抽样，问卷发放数量为500份，实际收集到有效问卷421份。

（二）变量测量

在实证研究中，问卷设计考虑了义务教育的“优效品”特征以及“全面改薄”政策作用于义务教育服务均等化的效应，问卷表分成两大部分，第一部分是被访问者的基本资料，包括学校信息、性别、年龄、职业和身份以及常住地等。调查问卷样本人员的基本信息如表1所示。

表1 调查问卷样本人员基本信息结构表

第二部分是主体测项，按照结构方程模型运行的要求，尽量降低样本数据采集的难度和模型构建的复杂度，在确定潜变量以及相关联的测量变量时保证数量适中。依据财政政策传导路径的相关理论分析，实际研究中进一步将各个可测量变量转化为调查问卷的问题，设计若干测量题项，利用Likert7 级量表的形式展现。其中：“1”表示“非常不同意”，“2”表示“不同意”，“3”表示“比较不同意”，“4”表示“不确定”，“5”表示“比较同意”，“6”表示“同意”，“7”表示“非常同意”。

“全面改薄”政策效应潜变量和可测变量信息如表2所示。

表2 “全面改薄”政策效应潜变量和可测变量表

四、数据分析与结果

（一）数据的信度和效度检验

运用结构方程模型分析之前，需要对问卷中涉及的可测量变量设计的科学性以及对问卷数据的采集质量进行检验。量表的信度用于测量一致性和稳定性的程度，考察各个题项是否具备相同的内容和特质。本文选用Cronbach's Alpha系数来测量量表内部一致性，检验结果如表3所示。

表3 信度检验Cronbach's Alpha系数值表

通过测量发现：调查问卷包括21个可测变量，总体信度为0.884，表明量表的可靠性较高。从各潜变量的信度检验结果看，政策认知的测量指标的信度小于0.7，因此在后续的路径分析中考虑进行调整。

（二）模型拟合评价

在结构方程模型中通过最大似然法求出使样本协方差矩阵与理论方差协方差矩阵之间的差异最小的模型参数。常见的模型拟合指数包括绝对拟合指数Chi-square、RMR、GFI以及相对拟合指数NFI、CFI、TLI、IFI等，从模型的复杂性、样本大小等方面对数组数据拟合程度进行统计。

在构建结构方程模型的过程中，通过考察修正指数M.I值，经多次调整，模型总体不断改良，卡方（Chi-square）值从最初的890.5降到302.823，自由度（Degrees of freedom）从145降到100，得到最优的结构方程模型，检验结果如表4所示。从表中各绝对拟合指数和相对拟合指数的测量值分析，可以认为模型较好地拟合了数据。

表4 模型拟合指标评价表

（三）最优模型参数的估计

为了确定模型解释经济现象的有效性，首先要考察模型结果中估计出的参数是否具有统计意义。本文利用AMOS提供的临界比率（C.R值）方法对路径系数（即潜变量与潜变量间的回归系数）和载荷系数（即潜变量与可测变量间的回归系数）进行统计显著性检验。

判断哪些结构方程之间的系数不存在显著差异以及哪些结构方程的随机项的方差之间不存在显著差异。对没有显著差异的相应的参数，同时要分析是否符合实际经验。如果在相应的参数之间可以认为等同，就要调整相应路径或者残差变量的设置。通过反复估计，直到最后所有的C.R值都大于2为止。

最终确定的模型包括4个潜变量，16个可观测变量。

各个潜变量与可观测变量的路径系数和回归系数估计结果如表5所示。“政策认知”潜变量关联2个可观测变量；“政策效率”潜变量关联6个可观测变量；“政策效益”潜变量关联5个可观测变量；“均等化目标”潜变量关联3个可观测变量。

（四）各潜在变量之间的直接效应与间接效应

表6给出了各潜变量之间的直接效应、间接效应和总效应。

1.直接效应

政策认知直接影响政策实施的效率，进而影响到政策效益，最终影响到义务教育的均等化水平。从路径系数分析，验证了H1，政策认知对政策效率和政策效益有正向调节作用。政策认知到政策效率的路径系数为0.532，说明当其他条件不变时，政策认知每提升一个单位，政策效率将直接提升0.532个单位。政策效率到政策效益的路径系数为0.885，政策效益到均等化水平的路径系数为1.198，验证了H2，政策效率对政策效益有正向调节作用，并进一步对均等化水平产生积极影响。在传导路径中，政策效益对均等化水平的影响更大。

表5 路径（载荷）系数的显著性检验结果（N=421）

表6 各潜变量之间的效应

2.间接效应

政策认知对政策效益有间接影响，政策认知到政策效益的路径系数为0.471，政策效率到均等化水平的路径系数为1.060，说明在政策传导过程中，这些潜变量之间存在间接影响。

3.总效应

总效应反映了直接效应和间接效应的共同影响，在表中各个潜变量最后一行的结果反映了这样的影响。

五、研究结论和政策启示

（一）研究结论

“全面改薄”是2015年国家重点推行的民生工程项目。政府提供经费改善薄弱地区办学条件，对实现精准扶贫的总体目标有着积极的意义。本文尝试对“全面改薄”政策作用于义务教育均等化的效应进行量化评估，着重分析了政策实施和传导的机制，尽可能使研究贴近政策受益人群的实际感受。

研究发现，以在校学生为主体的受访对象对“全面改薄”政策有一定的了解，这对于政策实施的效应有直接的影响。

实证研究证明政策认知对政策效率和政策效益有正向调节作用。公众对教育改革政策的充分认识，有利于缩短政策时滞，能够减少政策实施的阻力。社会公众积极参与比被动接受更有利于实现政策的目标。

另外，政策效率对政策效益发挥了正向调节作用，政策实施的效率越高，政策效益就越明显，并进一步对政策目标产生积极影响。政策效益对均等化水平的影响更显著，有更强的直接效应。

从四个潜变量之间的效应关系可以看出，政策传导机制显著，理论分析模型在实证研究中得到了印证。

（二）加快推进义务教育服务均等化的政策启示

改革的顺利推进离不开公众意识的提升和政府观念的与时俱进。实现义务教育服务均等化仍任重道远。随着人口红利的消失，未来中国经济重在转变，中国的教育改革也要顺应这种变化做出调整。城镇化人口占比大幅上升、户均人口数量减少、家庭对孩子教育投资日益重视、中国的经济转型和家庭生活水平提高都对义务教育提出了新的要求。

1.义务教育领域仍需政府加大投入

在问卷调查中发现，义务教育领域存在经济利益至上和教育需求私有化倾向，如择校学习现象，与个体为了满足社会地位提升、身份改变等自身需要有密切的关系。同时，家庭短视导致的辍学现象依然存在。这种个体需要与社会整体目标的背离，是义务教育领域的突出问题。此外，重点小学、重点中学等所造成的影响依然突出。随着公众对优质教育资源的争夺，学生在择校中的选择成本急剧增加，家庭价值取向也相应发生了变化。解决这些矛盾需要进一步加大教育投入。

2.政策宣传引导至关重要

“全面改薄”政策认知对实现政策目标的效应不够明显，说明特定时期实施这样的政策具有一定的局限性。因此，加强舆论宣传，提高公众对政策的认知度，缩短政策的认识时滞和执行时滞至关重要。地方政府在政策宣传上也做出了积极努力。比如河南省政府公布的2017年度“十件重点民生实事”，其中“改善贫困地区薄弱中小学校办学条件”名列其中。河南省连续3年把“全面改薄”工作列入年度“十件重点民生实事”具有较强的宣传示范效应。应发挥政策应该具有的价值性和引导性，从政策上引导和激励大众对于教育的需求。