提升乡镇财政运行质量的研究

郑 曦

内容提要：乡镇政府是我国最基层的政府组织，随着社会经济的不断发展，人民生活水平的不断提高，人民群众对于乡镇政府的职能要求也不断提升。因此，本文认真剖析福建省乡镇财政现状，研究提升乡镇政府服务水平的有效路径，以期为乡村振兴战略献策。

乡镇财政是政府提供公共服务、落实强农惠农政策的重要平台。随着中国特色社会主义进入新时代，政府加快职能转变步伐，服务型乡镇政府建设持续推进，福建省乡镇政府在提供公共服务方面取得了显著成效，但服务能力建设还滞后于经济社会发展要求。党的十九大报告提出，要“实施乡村振兴战略”，这就为乡镇政府公共服务能力建设提供了新的导向。为确保乡镇政府服务能力与振兴乡村目标相匹配，应认真剖析乡镇财政现状，研究提升服务水平的有效路径，以期为乡村振兴目标任务的实现创造良好条件。

一、福建省乡镇财政总体运行情况

（一）财政收入分级比较

近年来，随着经济增速放缓，财政收入增速在减慢，尤其是乡级财政收入下滑幅度更大。2016年，福建省乡镇一般公共收入44.15亿元，比上年增长3.4%，增幅比2012年下降17.4个百分点，下降幅度分别比全省、县级高3.4个和3.1个百分点，见图1。乡级财政收入主要是税收收入，2012-2016年税收占财政收入平均比重为97.4%，税收收入下降是乡级财政收入下滑的重要因素，见图2。

分地区看，2012-2016年，九地市一般预算收入年均增速最快的乡镇是福州地区，高于全省乡镇平均水平3个百分点，泉州因为基数大，年均增速低于镇均水平0.9个百分点，三明和厦门增速居后，分别低于镇均10.1个和10.5个百分点，见图3。

（二）财政支出横向比较

2016年，福建省乡镇一般公共支出23.82亿元，比上年下降0.9%，增幅比2012年下降15.7个百分点，下降幅度分别比全省、县级高3.9个和5.8个百分点，见图4。财政支出大小是由财政体制财力决定，其中上级补助收入是一项重要指标。

分地市看，2012-2016年间，厦门地区乡镇一般预算收入年均增速下降5.3%，居全省末位，但上级补助年均增速62.2%，居全省第一，由此大大提升了乡镇财政支出能力，其财政支出年均增速位居全省第三。同样，山区地市，如三明、南平乡镇，尽管一般预算收入不高，由于得到较多的上级补助投入，公共支出年均增速分别在全省九地市中排位第二和第四位，缩小收支增幅差距，而泉州、福州地区乡镇财政收支对比则相反，见表1。

图1 2012-2016年福建省分级地方财政收入增速比较

图2 福建省乡级财政税收与一般地方收入增速比较

图3 2012-2016年福建省九地市乡镇财政收入年均增速比较

图4 2012-2016年福建省财政分级支出增速比较

（三）乡镇间财力水平差距大

据乡镇报表分析统计，福建省各乡镇间财政收入差距很大。2016年乡镇一般预算平均收入为5071万元①因体制原因，有部分乡镇一般预算收入未统计（占22%），为增加可比性，本文在数据上作了技术处理。，其中，1亿元以上乡镇约占45%，而100万元以下乡镇占14%，见图5。

分地区看，泉州、福州、厦门地区乡镇体现出较强的经济实力，镇均收支均高于全省平均水平，与居末位的三明相比，收入水平依次为55倍、36倍和23倍；支出水平依次为14倍、3.3倍和3.3倍。由于省、县级财政加大对山区的扶持力度，乡镇间收支差距在收窄，见表2。

表1 九地市乡镇财政指标年均增速比较

分县（市）看，镇域间财力不均衡未改善。如泉州地区，2016年晋江乡镇一般预算收入是安溪的5.3倍；而安溪乡镇又比跨地区的永春、连城、政和分别高3.4倍、3.5倍和1.5倍。财力捉襟见肘的县级为乡镇设定的人均基本财力保障线，远远低于经济发达地区。据调研，三明地区大多乡镇基本财力保障线标准为9万多元，包含公用经费。

二、乡镇财政问题症结分析

（一）财政收支矛盾日益加剧

从乡镇财政收支比较可以看出，长期以来，因资源禀赋条件、发展战略的差异，福建省各地乡镇经济发展极不平衡，导致乡镇间财力不均衡。各级政府部门间事权错位，事权与支出责任不对等，国家下达项目大多附带资金配套条件，即使经常性支出也有配套要求；另一方面，刚性支出不断扩围提标，乡镇财政不堪重负。目前乡镇政府普遍存在财力紧张、人手不足、机制不活的问题，对于困难乡镇来说，高度依赖上级转移支付，自身保障水平低。如永泰县，21个乡镇全靠上级转移支付补助得以基本运转，收入最少的乡近两年自有财力为零，税收收入不足2万元，财政的压力远大于提高公共服务质量的动力。经济条件好的乡镇需要承担更多支出责任，随着新型工业化、城镇化建设以及农业转移人口市民化深入推进，基本公共服务事项不断扩围，建设与债务并存，征保对象持续滚存增加，远期的财政压力制约其提升公共服务水平的空间，乡镇政府公共服务不能满足人民群众的新期待。

图5 2016年福建省乡镇公共收入分档统计

表2 九地市乡镇财政镇均收支比较

（二）现有财政体制有待完善

为促进乡镇经济和各项事业的整体发展，福建省各县（市、区）均制订了符合自身发展的乡镇财政管理体制，目前主要有：“乡财县管”“定收定支、收支挂钩”和“划分收支，超收分成”等类型，现有的财政体制建立了县对乡基本运行最低保障机制，但一些弊端逐渐暴露出来：

一是财政体制激励与约束不足。一些经济比较落后的乡镇，由于没有对其收入进行考核，助长了等、靠、要等不作为思想，领导任期过短，为民执政理念淡薄，乡镇经济发展无长远规划，自身造血功能丧失，影响乡镇聚财、生财的原动力；而有的县对乡的财政体制存在鞭打快牛的现象，超收分成与增收奖励难兑现，不能调动乡镇发展经济的积极性。

二是财政体制改革未到位。目前福建省乡镇（含街道办事处）1105个，面对千差万别的个体未能分类指导、区别对待，特别是边远山区，地广人稀，交通不便，行政成本高，工作艰苦，未能根据特殊地理环境、税源基础和发展条件，建立符合实际的配套管理办法。有的县迟迟未制定“收支挂钩”的财政体制，不能充分调动乡镇增收节支的积极性；有的县仍实施乡镇财政收支划分、增量分成，自求平衡，偏向视同部门管理模式。

（三）资金管理效率低

一是支农资金管理手段落后。支农补助资金项目多，受众量大，而管理方法简单，信息难共享，标准不统一，数据差错率高，不同项目重复享受、死亡对象领取补助等现象长期存在。二是资金投放不精确。部门间条块分割，工作交叉重复，缺乏相关政策的退出机制。2016年福建省预算执行情况列示，省财政安排农林水资金结余63.5亿元，占财政结余资金总量16.5%，排位第一（除其他支出以外），其中，58%是农业和水利资金结余。扶贫资金结余达5亿元，据调查大多滞留在乡镇。三是基层政府公共服务质量偏低。一方面是政府转型不足，服务理念滞后，公共服务供给机制简单僵化，农村居民的需求表达机制不健全，村民被动接受乡镇政府提供的公共服务；另一方面，供给主体单一，政府投入单兵突进，一些项目缺乏后续财力跟进，难以为继，造成许多公共资源闲置与事倍功半。四是乡镇财政预算管理的职能弱化。内部监督制约机制不能有效建立，在预算执行过程中，变更资金用途，挤占其他资金的现象时有发生，形成财政资金安全的潜在风险。

三、提升乡镇财政运行质量的思路

乡村振兴战略的提出反映了党中央对于城乡关系的重新审视，其根本目的在于推动“三农”问题的有效解决，补齐“三农”短板，让乡村尽快跟上国家发展步伐。实施乡村振兴战略，离不开国家强大的财力支持，也离不开乡镇高效的财政运行质量。

（一）权责准确定位，提高公共服务的精确性

近日国务院办公厅印发了基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案，将八大类18项基本公共服务内容纳入中央与地方共同财政事权范围，并明确分担比例，为后续分领域、分层级财政事权和支出责任划分改革提供了引领和支撑。2017年2月，国办、中办印发了《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》，明确乡镇政府需要提供的公共服务内容，明确县级以上政府应该将那些直接面向人民群众、量大面广、由乡镇服务管理更方便有效的事项依法下放乡镇政府；其次，明确了乡镇政府履行职责必须有相应的财力保障。为此，应加快县乡财政事权和支出责任划分改革步伐，省市有关部门要稳妥推动相关基本公共服务领域管理体制改革，统筹设计，分步实施，指导和督促地方落实相关服务标准，赋予必要的权力保障，减少需要乡镇财政的配套资金，确保地方承担的支出责任落实到位。

（二）完善财政管理体制，提高公共服务保障水平

完善财政体制是一个长期过程，近年来，中央层面开展了多项涉农资金整合试点工作，提升国家农业农村治理能力和水平，为其它领域探索资金管理使用体制机制创新提供了方向。为此建议：

一要提高省级一般转移支付比例。可选择一些刚性的专项转移支付列入一般转移支付，分类施策；对经济欠发达地区要提高均衡性转移支付比例，增加基层政府公共服务能力考核指标，应将人民群众满意值列入考核指标内，硬化预算约束；对强镇应大胆放权，促进其经济快速发展。到目前为止，已经有不少地方经济强镇进行了“强镇扩权”探索，通过下放事权、扩大财权、改革人事权、保障用地等措施促进乡镇经济社会发展。例如，苍南县与龙港镇，通过确定县镇收入分成比例、镇商业用地、工业用地收入分成等办法，扩大财权，调动了乡镇政府发展经济的积极性，提高了乡镇承担公共服务供给责任的能力。

二要下沉财力，提高公共服务供给的有效性。村级经济发展与兴旺是乡镇经济发展的重要支撑。然而目前福建省欠发达地区村级运转保障水平难以维持村级办公运行，许多村级高负债，据某县统计，该县多年来拖欠村干部工资近600万元。建议将一般公共服务、镇村组织运行经费等纳入乡镇财政运转基本保障项目，减少对下收费项目，确保乡镇机构正常运转和一定水平的公共服务供给。成都市根据经济发展状况确定了不同区（县、市）的支出责任，并设立了村级公共服务和社会管理专项资金，将其纳入各级财政预算，成都市根据农民的实际需求有针对性地提供公共服务，按照“宣传动员→收集民意→梳理讨论→议决公示→实施监督→评议整改”六步工作法，大幅提高成都市农村公共服务水平，到2017年每个村专项资金从2009年的20万元提高到60万元，在促进城乡统筹发展方面走在了全国前列。

（三）创新公共管理服务手段，顺应人民群众对美好生活的向往

一是加强公共服务平台建设。近年来，浙江省开展的乡镇公共财政服务平台建设工作效果很好，全省统一使用省财政厅开发的乡镇公共财政信息管理系统，打破各部门之间的信息孤岛，实现支农财政资金全过程监督；整合归并各类补助性资金为一张卡，广大群众参与资金分配和发放过程的监督，现已由试点向全省有序推开。又如，宁夏中卫滨河镇为辖区13个村安装了POS机，并结合农村集体“三资”监管平台、村级财务银行监管平台和村务公开手机微信、短信平台，改变了农村传统的现金交收方式和“村廉通”监管新局面。实践表明，乡镇公共财政服务平台在强化基层财政监督职能、做好强农惠农补助政策落实方面，走出了一条强监管促服务的新路子。

二是贴近人民群众需求，提高公共服务效率。如北京加快完善新型职业农民教育培训体系，实施以需求为导向的精准培训，以新型职业农民激励计划促进农民增收。江苏沭阳悦来镇优化服务窗口、服务程序，便捷受理居民提出的8项救助申请，推行“救急难”三级救助体系，健全服务制度，实现机构、人员、网络“三位一体”全覆盖，打通了服务群众“最后一公里”，提升社会救助水平。

（四）创新供给机制，提高公共服务有效性

一是打破财政为供给主体的单一模式。在公共服务供给上，乡镇政府不能大包大揽，应厘清乡镇政府和村民委员会、农村集体经济组织之间的权责边界，健全乡村治理体系，将适合群团组织承担的管理职能依法下移。引导政府、非政府组织相互合作，鼓励私营企业参与，引入竞争机制，建立乡镇公共服务的多元供给机制。二是引导农村集体经济组织、农民专业合作组织等承接政府购买服务项目，扩大PPP实施范围。对有现金流、市场化程度较高的公共服务领域，扩大“全面”实施范围，提高资金使用效能。山东省在垃圾处理、污水处理新建项目“全面”实施PPP模式的基础上，对农业、环保、幸福产业、连片特困地区发展、美丽乡村建设等领域开展PPP模式推广工作，鼓励和引入具有新技术、新产业优势的社会资本，推动传统产业转型升级，弥补公共服务发展短板。

（五）发展镇域经济，实现发展成果共享

农村一二三产业协调发展是提高农业综合效益、促进农民增收的关键。因此，应根据各乡镇产业基础和优势，做好产业发展规划，要打破镇域界限，形成集聚优势。有条件的地区，推动供销合作社与新型农业经营主体有效对接，培育具有国际竞争力的大型现代农业企业集团。通过贴息、政府与社会资本合作等方式，帮助农村地区引入新技术、新业态，促进农产品精深加工和农村服务业发展，延伸农业产业链，发挥财政对农业农村改革发展的推动作用。