地方政府职业教育政策创新：基于“普职比大体相当”相关政策的分析

[摘要]地方政府职业教育政策创新是推进我国职业教育治理现代化的关键与核心。从对“普职比大体相当”相关政策的分析来看，地方政府职业教育政策创新程度不足或不高现象较为凸显，主要原因是路径依赖的阻滞及地方政府职业教育决策能力的局限。基于此，应构建积极的政策创新价值取向，“解锁”路径依赖，同时提高地方政府职业教育政策创新能力，这是地方政府职业教育政策创新的实现策略。

[关键词]职业教育 政策创新 决策能力

[作者简介]孙翠香（1975- ），女，山东德州人，天津职业技术师范大学职教学院，教授，博士，博士生导师。（天津 300222）

[基金项目]本文系国家社会科学基金“十二五”规划2015年度教育学一般课题“跨界与合作：京津冀职业教育协同治理机制研究”（课题编号：BJA150057，课题主持人：孙翠香）的阶段性研究成果，并受到2017年天津市高校“学科领军人才培养计划”、2016年天津市“131”创新型人才培养工程第一层次人选计划的资助。

[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2018）23-0005-08

政策创新一直是政策科学的一个重要研究领域，近些年来受到越来越多的政策研究者的关注。政策创新是一个内涵极为复杂的概念，目前学界对政策创新的内涵也尚未达成共识，政策模仿、政策扩散、政策发明、政策转移、政策创新等概念呈现混用状态。从狭义角度来讲，政策创新是“打破观念、制度和程序上的陈规，规定、执行与完善有创意、有价值的公共政策，有效地促进公共问题的解决的过程”①。这一内涵以“是否有效地解决了特定的公共问题”来界定一项政策是否属于政策创新，这也是从政策本质上对政策创新进行的界定。从广义角度来讲，则多以政策外在“形态”的新与否来界定政策创新。或者强调政策要素的重新组合和结合即为政策创新，“政策创新是政府对政策要素的新的结合，即政府根据行政环境的新要求，主动改变既存的政策要素的组合形态，创立一种具有积极社会价值的、新颖而适宜的政策要素组合形式（政策安排）的过程”②；或者侧重政府对某项政策的“第一次”形成、接受、执行之意，认为政策创新是指“一个政府采纳一个对它而言是‘新的项目，而不论该项目以前是否在其他時间其他地点被采用过”③。也就是说，只要对某政府而言是“新”的政策就是政策创新，这一观点目前得到了较多研究者的认同。

我国职业教育治理实行的是“分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与的管理体制”④，因此地方政府职业教育政策创新是推进我国职业教育治理现代化的关键与核心。笔者认为，地方政府职业教育政策创新主要是指地方政府为了提高职业教育治理效率、增进职业教育的公共利益而进行的创新性决策及政策实施，以适应区域或地方的新环境，应对区域或地方的创新性发展需求和挑战。地方政府主要是指除了中央人民政府以外的省级人民政府及其下属各级政府。从本质上讲，地方政府职业教育政策创新是有效解决地方性的职业教育公共问题，对公共职业教育利益进行协调和分配，并对稀缺教育资源进行最优化配置的过程及结果。地方政府职业教育政策创新包括两个层面的创新，即职业教育决策创新和职业教育政策执行创新。职业教育决策创新主要表现在地方性的职业教育公共问题选择、政策议程确立、政策方案确定、政策方案合法化等方面的创新。职业教育决策创新最关键的在于确定的职业教育政策问题是基于地方公共职业教育利益，被地方公众所关注又迫切需要解决的公共职业教育问题，并在此基础上提出创新性的政策方案。职业教育政策执行创新主要是指地方政府在执行中央或地方职业教育政策时，能基于地方或区域的特点与要求，以创新性的理念为指导，突破常规的职业教育政策执行范式，采用新的政策方案和政策工具，及时有效、因地制宜地解决地方性公共职业教育问题，并对稀缺教育资源进行最优化配置。那么，我国地方政府职业教育政策创新的程度如何，存在什么问题，应如何解决？本文基于“普职比大体相当”相关政策的分析，来对地方政府职业教育政策创新问题进行探析。

一、亟待引起关注的“地方政府职业教育政策创新”问题：以“普职比大体相当”相关政策为例

（一）国家层面的政策顶层设计——坚持“普职比大体相当”政策导向

近些年以来，坚持“普职比大体相当”是我国职业教育体系建设的一项重要政策构想，也是我国职业教育政策一贯坚持的主张。对不同时期的职业教育政策来说，坚持“普职比大体相当”成为国家发展高中阶段教育过程中协调处理不同类型教育发展的一项基础性要求。2014年，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》明确提出“要统筹做好中等职业学校和普通高中招生工作，落实好职普招生大体相当的要求，加快普及高中阶段教育”；同年，《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》又一次提出“巩固提高中等职业教育”这一核心任务，并且还重点提到“将普及高中阶段教育重点放在中等职业教育”。

但从实际情况来看，2010—2016年教育事业发展统计公报显示，高中阶段中职招生人数及在校生人数占比已连续多年下滑，并且已连续多年不能保持“普职比大体相当”。以中职招生数为例，2010年中职招生人数为870.42万人，而2016年中职招生人数则下降到593.34万人，7年内中职招生人数减幅达277.08万人；从中职招生数占高中阶段招生总数比例来看，已由2010年的50.94%下降为2016年的42.49%，7年内中职招生数已由“普职比大体相当”下降了8%。与此类似，中职在校生人数已由2010年的2238.50万人，下降到2016年的1599.01万人，7年内在校生人数减幅639.49万人，在校生占高中阶段总在校生人数的比例已由2010年的47.48%下降为2016年的40.28%，7年内下降了7%。可以看出，不管是从近7年中职招生数量的降幅来看，还是从中职在校生数量占比来看，“普职比大体相当”这一政策设计正在教育实践中遭遇挑战。

那么，要不要继续坚持“普职比大体相当”？从国家层面的政策导向和媒体的声音来看，可以认为中央政府仍然会坚持“普职比大体相当”这一政策顶层设计。这一点可以从中央政府颁布的一系列职业教育政策中找到佐证。首先，2017年1月国务院发布的《国家教育事业发展“十三五”规划》显示，到2020年，高中阶段教育在校生总数预期4130万人，其中中等职业教育在校生总数为1870万人。从规划目标来看，中等职业教育在校生总数占到高中阶段总人数的45.28%，与2015年的41%相比较而言，显然从国家层面上仍是坚持继续巩固中等职业教育。其次，2017年3月教育部等四部门发布的《高中阶段教育普及攻坚计划（2017—2020年）》（以下简称《攻坚计划》）明确提出，高中阶段的中等职业教育与普通高中教育要“协调发展，分类指导”，即“牢固确立职业教育在国家人才培养体系中的重要位置，巩固提高中等职业教育发展水平，实现普通高中教育和中等职业教育协调发展”，并且把“统筹普通高中和中等职业教育协调发展，提高中等职业教育招生比例”作为攻坚的重点任务之一。最后，教育部出台的一系列关于高中阶段“招生”的政策也可以看出端倪。2014年9月的《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》、2016年9月的《教育部关于进一步推进高中阶段学校考试招生制度改革的指导意见》等系列文件，均将“高中阶段招生坚持普职并重，招生规模大体相当”作为高中阶段招生遵循的基本原则。特别需要指出的是，2017年4月颁布的《教育部办公厅关于做好2017年高中阶段学校招生工作的通知》（以下简称《通知》）对高中阶段招生，特别是中职学校招生问题提出了具体要求，其中第一条就是“按照普职大体相当安排高中阶段招生计划”“各地要完善高中阶段学校招生计划编制办法，按照普及高中阶段教育的要求，坚持普职招生规模大体相当的原则，科学核定办学规模和年度招生人数并严格执行。普通高中与中等职业教育发展不协调的地方，要调整计划安排，提高中等职业教育招生比例”。如果说该政策对“普职比大体相当”这一原则在态度上尚不够坚决的话，那么2018年的专门针对中职招生问题的政策——《教育部办公厅关于做好2018年中等职业学校招生工作的通知》，则明确提出“各地要严格按照职普招生大体相当的原则，推动普通高中和中等职业教育协调发展，科学制订普通高中和中等职业学校招生计划并严格执行。职普比例较低的地区要重点扩大中等职业教育资源，提高中等职业教育招生比例”。这既表明了国家层面对坚持“普职比大体相当”的态度，同时对以往相关政策执行或落实不到位的情况也是一种督促。那么，国家层面的这种政策导向，在地方政府层面是否得到了很好的贯彻和落实呢？

（二）地方政府贯彻和落实“普职比大体相当”相关政策时的政策创新情况分析

1.数据表明，绝大多数省份并未严格落实“普职比大体相当”——来自事实的佐证。教育部2017年8月发布的教育统计数据显示，在全国31个省（自治区、直辖市）中，2016年中职招生总数占高中阶段招生总数比例超过40%的省（自治区、直辖市）只有8个，其中中职招生占比最高的省份是安徽省（46.01%），其次是四川省（44.05%）、海南省（43.55%）、广西壮族自治区（43.09%），最后是浙江省（42.11%）、江苏省（40.98%）、上海市（40.04%）和天津市（40.83%）；中职招生占比低于30%的省（自治区）有6个，分别是吉林省（25.18%）、黑龙江省（27.60%）、江西省（29.15%）、甘肃省（29.40%）、陕西省（26.62%）和西藏自治区（27.59%）；与2015年各省中职招生占比相比较，仅有8个省（自治区）实现了中职招生数占比增长态势，其中两个省（自治区）增幅较大，分别是西藏自治区（增长5.46%）、河北省（增长1.44%），其他6个省（自治区）都是呈现微增长态势，浙江省增长0.25%，安徽省增长0.23%，湖北省增长0.04%，湖南省增长0.48%，海南省增长0.63%，甘肃省增长0.31%。相对照而言，全国其他23个省份的中职招生人数占比皆呈现下降态势。

显然，仅从各省中职招生人数上分析，难以得出各省（自治区、直辖市）“严格地贯彻了中央政府的‘普职比大体相当的政策顶层设计”这一结论。当然，从单一的高中阶段招生人数这一维度难以全面反映地方政府贯彻“普职比大体相当”存在的问题，笔者尝试从政策文本内容的角度来佐证这一现象的存在。

2.难以凸显“创新”的地方政府职业教育政策——来自地方政府政策文本内容的分析。以2017年中央政府颁布的两项涉及“普职比大体相当”这一问题的重要政策——《攻坚计划》和《通知》的贯彻与实施为例，就《攻坚计划》的具体落实而言，据不完全统计，已先后有山西省、河南省、辽宁省等省份根据国家层面的《攻坚计划》制定了各省的实施方案，还有个别市地级城市和县域制定了地方落实方案，如《山西省高中阶段教育普及提升计划（2017—2012年）》《河南省高中阶段教育普及攻坚计划（2017—2020年）》《辽宁省高中阶段教育普及攻坚计划实施方案（2017—2020年）》等。分析上述已经公开发布的实施方案发现，多数实施方案相对保守，基本是延续教育部等四部门发布的《攻坚计划》内容框架和要求，体现省域特色或创新性举措的实施方案不是特别多。另外，部分省份仍过多关注普通高中的建设和发展，而关于巩固中职教育地位、促进中职和普通高中协调发展的举措笼统而概括，实效性不强，甚至感觉部分省份在提出的优化中职布局结构方面，还偏重于撤销、合并和转型弱、小的中等职业学校资源，而沒有提出切实改变普职比例不协调的具体措施。从整体上来看，《攻坚计划》中涉及“普职比大体相当”内容的地方政策创新程度不高，这也可能是导致各地方政府无法从根本上改变高中阶段普职比例不协调问题的原因之一。

就《通知》的具体落实而言，据不完全统计，为了落实该文件，北京市、甘肃省、河南省、河北省、浙江省等省（直辖市）已经出台了进一步推进高中阶段招生的落实和配套政策，如《北京市教育委员会关于做好2017年高级中等学校考试招生工作的意见》、甘肃省教育厅《关于做好2017年高中阶段招生工作的通知》《浙江省教育办公室转发教育部办公厅关于做好2017年高中阶段学校招生工作的通知》等。整体上看，多数省份在推进落实高中阶段招生政策，特别是在贯彻和落实“普职比大体相当”方面并没有大的创新和突破，部分省份的政策基本按照教育部的政策框架和政策精神提出比较笼统的落实措施；此外，个别省份的政策中提及中职招生的内容很少，大多数内容都是针对普通高中招生考试方面的措施。因此，从政策内容本身来看，难以对中职招生“难”和进一步改变“普职比不相当”现状有实质性影响。

基于上述分析，笔者认为，地方政府职业教育政策创新不足或创新程度不高，已成为我国推进职业教育治理现代化的一个阻滞性因素，地方政府职业教育政策创新问题亟待引起关注。

二、地方政府职业教育政策创新程度不高的原因分析

客观地分析，导致地方政府职业教育政策创新程度不高的原因是多方面的，宏观层面上，地方政府辖区内的经济、人口和政治等多种因素都会对地方政府政策创新产生重要影响；微观层面上，导致地方政府職业教育政策创新程度不高的主要原因有以下两个方面：

（一）路径依赖阻滞

路径依赖是影响地方政府职业教育政策创新的首要障碍性因素。“一旦政府在某个政策领域做出了最初的政策和制度选择，除非有足够的力量克服最初创造的惯性，那么这一被创造的模式将持续下去。这在历史制度主义中被称作‘路径依赖。”⑤路径依赖沿袭原有的政策及做法，避免可能产生的政策风险及可能增加的政策执行成本。“路径依赖模式意味着制度安排不会轻易改变；它们无法迅速变化以应对周围环境的改变。支持路径依赖过程的自我强化的反馈机制使组织探索替代性选择变得非常困难。”⑥也就是说，路径依赖一旦形成，就会产生自我强化机制，进而影响政策及制度的后续发展方向。路径依赖现象不同程度地存在于我国各级地方政府、特别是地方政府的职业教育政策制定及执行过程中。

地方政府职业教育政策制定及执行过程中的路径依赖主要表现为以下几种类型，一是“过度依赖中央政府型”。地方政府在职业教育政策创新方面缺乏积极性，过度依赖于中央政府（国务院、教育部等国家部委）的政策颁布，在职业教育政策制定方面存在“等、靠、要”心理，将地方政府的角色与职责仅仅定位于中央政府政策“执行者”的单一角色，或者是“中央政府代理人”角色，在执行政策过程中，以不违背中央政府职业教育政策为根本，极力规避在政策执行过程中可能出现的各种风险，以“求稳”为主。以“普职比大体相当”相关政策的创新为例，多数省（自治区、直辖市）出现过度依赖中央政府的倾向，典型的表现就是将角色定位于单一的政策执行者，在政策落实过程中，“等、靠、要”现象凸显，难以创新中央政府的政策框架与内容，“依葫芦画瓢”现象较多。二是“过度依赖领导型”。地方性的职业教育政策制定及执行过程中，过度依赖地方政府的“领导”来推动地方政策创新及政策执行，一些长期得不到有效落实的职业教育政策，只要“领导”关注，政策立即会得到贯彻实施，出现“制度千万条，不如领导的批条；制度原则的话，不如领导的半句话”等政策执行异化现象。在此种类型中，如果地方政府的“领导”是善于创新的领导，则可能不存在地方政府政策创新缺乏的问题；但反之，则会导致较严重的地方政府政策创新阻滞问题。三是“过度依赖其他同层级地方政府型”。部分地方政府在制定及执行职业教育政策过程中，过度依赖其他同层级地方政府，依据同层级其他地方政府的经验来进行本区域的政策创新。尽管从一定意义上讲，此种类型相对前两种类型来说，具有一定程度的积极意义，但从根本上讲，这一部分地方政府在执行中央政府职业教育政策过程中，实际上是缺乏积极探索的勇气和能力，不愿意主动探索，而是采取“搭便车”等捷径，最直接的表现就是部分地方政府频繁组织职业教育决策者或职业院校等主要利益相关者到一些职业教育较先进的省份参观学习。尽管这种方式是政策创新的一种重要方式，但在实践中极易出现“异化”现象，即在参观学习完其他地方经验之后，不加区分地盲目照搬该地方政府职业教育政策创新经验，或者简单搬用和移植其他地方经验。这样做的可能性后果就是极易造成职业教育政策创新过程中出现“水土不服”现象，更无法体现省域或市域特色或特点，无法契合本地职业教育发展需求。

（二）能力阻滞

地方政府职业教育决策能力和水平，是制约地方政府政策创新的另一个关键因素。地方政府职业教育决策能力是指地方政府制定的职业教育政策反映和适应地方区域环境的有效程度，体现了地方政府在治理职业教育时的一种综合能力，包括地方政府对职业教育公共政策问题的发现和确认能力、决策信息的收集和处理能力、决策议程的启动能力、政策方案的制订和评估能力等，同时还包括地方政府对地方公众观念与行为的引导能力、对不同利益主体的利益协调与整合能力、与不同决策主体的沟通与合作能力以及教育资源的公平分配能力等。

地方政府职业教育决策能力不足有多种表现，例如，在职业教育决策过程中忽视或偏离“公共性”价值取向，追求政府自身利益的满足，忽视公众最关切的教育焦点问题和表达的利益诉求；制定与中央政府政策相矛盾或相冲突的地方性政策，以及在制定中央配套执行政策时“阳奉阴违”等；地方政府在职业教育决策过程中，缺乏多元主体的参与，特别是缺乏公众的参与，不能为多元主体参与提供恰当的平台和参与路径；缺乏与不同主体的沟通、协调和合作等。导致地方政府职业教育决策能力不足的因素有很多，首先是地方政府决策者的能力和水平，这与决策者的知识结构、拥有的信息资源、判断与创新能力、勇气与决心等密切相关。从广义上来讲，地方政府职业教育决策者主体包括各级人大及其常委会、各级人民政府、各级人民政治协商会议、各民主党派、利益团体、智库、大众传媒与公众等，其中直接决策者主要包括党、政、人大及其拥有决策权的政府及部门领导。也就是说，上述主要决策者的能力和水平直接决定了地方政府职业教育决策水平和质量。如果上述主要决策者在决策过程中存在认知偏差，缺少公平与公正的精神与意识，存在“迷信领导和权威”倾向，或者仅凭经验或“拍脑袋”来决策的话，那么地方政策职业教育决策质量肯定会受到影响。其次是决策机制不完善。决策机制不完善表现在多个方面，决策参与主体角色定位模糊问题、主要决策者权责分工与合作问题、决策程序问题等都会导致决策过程中的矛盾和冲突，进而增加决策成本。最后是决策所需的资源缺乏及问责机制缺乏或不完善。决策所需资源包括政策决策及执行时所需的人、财、物、信息等资源，如果缺乏相关的资源，特别是对决策所需各种信息资源缺乏全面掌握，会在很大程度上影响决策的质量；另外，对决策者“未尽应尽义务，未守应守之规则”来行使决策权的行为，必须予以问责，但在实践中，缺乏问责机制，或问责制度难以操作和落实等现象较为突出，这也是导致地方政府政策创新动力不足的一个重要原因。

三、地方政府职业教育政策创新的实现策略

（一）构建积极的政策创新价值取向，“解锁”路径依赖

要突破路径依赖，关键还在于地方政府治理观念的创新与积极价值取向的构建。治理观念的创新与积极的地方职业教育治理价值取向的构建，是克服地方政府在职业教育政策创新中出现路径依赖的首要前提条件。

第一，地方政府要积极构建并坚守“公平正义”的政策价值取向。“公平正义”作为和谐社会的核心价值理念，“不仅是求解利益均衡、化解矛盾的钥匙，更重要的是，体现了社会主义制度的本质要求，符合老百姓的共同愿望，是一个重大的政治问题”⑦。职业教育政策作为协调职业教育领域各种利益关系、对社会价值进行权威性分配的社会治理工具之一，其不仅“意味着一种以程序公平为保障的机会公平：应当给予所有人以同样的评价标准和同等的被选拔机会”⑧，而且意味着“过程”及“结果”的公平。因此，地方政府应遵循“公平正义”的价值取向，通过职业教育政策创新，来为地方公众提供公共职业教育产品和公共服务，使地方公众，特别是弱势群体都能有平等的机会去实现自己的利益与诉求，进而实现地方公共职业教育利益最大化。特别是在公众利益和诉求日益多元化的背景下，如何从真正意义上观照地方公众利益诉求，需要地方政府在进行职业教育政策创新时给予重点关注。换句话说，政策创新的目的在于最大限度地满足地方多数公众对职业教育利益的诉求，地方政府要把提供更公平、更具有自主性选择的职业教育政策，作为地方政府公共服务的重要内容，作为观念和价值层面的原则进行坚守和维护。在当前职业教育领域，学界一直存在一种争议，“普职比大体相当”合不合理？要不要继续坚持？有论者从地方公众利益诉求的视角，认为既然公众更愿意自己的孩子进入普通高中，不愿意进入中职学校，那么基于要满足公众利益诉求的角度，就不应该继续坚持“普职比大体相当”的政策建议。尽管从表面上来看，这一政策创新的建议似乎观照了地方公众的利益诉求，但需要深度审视的是，公众的利益诉求到底是什么？也就是说，该政策创新建议需要考量的地方公众利益诉求到底是“进入普通高中学习”这一机会诉求，还是对高质量的教育（包括普通高中和中职教育）这一更多关涉教育过程及教育结果的诉求？从本质的角度审视公众真正的利益诉求，可能是考验地方政府进行职业教育政策创新的关键点之一。

第二，地方政府要积极构建并坚守“民主法治”的政策价值取向。关于职业教育政策的“民主”价值，“关键概念是‘参与：在特定的共同体内，社会成员对于涉及其切身利益的政治决策应该有所参与，而参与的深度则由参与是否充分即参与的性质来确定”⑨。“民主”价值对于地方政府职业教育政策创新而言，一方面需要职业教育政策创新体现“公众性”，即在进行职业教育政策创新时，给多元利益主体，特别是给弱势群体提供有效地参与政策创新的机会和通道，使其充分表达自己的利益诉求；另一方面需要职业教育政策创新坚持“公开性”，地方政府要有公开、透明的政策程序与制度安排。以“职普比大体相当”为例，2018年6月15日，一则题为“江苏紧急增加普高招生，提高普高录取令家长高兴职校忧虑”的消息在职教圈引起震动，引发多方对“职普比大体相当”问题的再次热议。作为教育改革先锋的江苏省，近些年在中考、高考改革等方面确实进行了一系列的政策创新，因而这次的政策创新建议引起热议不足为怪——“从今年开始通过三年努力，实现初中升高中不低于85%。今年初中升高中，各地通过想方设法，挖掘潜力，不得低于60%，三年达到85%以上。”⑩目前尚无法全面客观地评价江苏省地方政府的教育政策创新效果，但有一点是可以肯定的，这次教育改革倡议及政策调整一定程度上是基于“民意”的——“经过调研，有百分之八十五的家长和学生希望上高中。”11当然，我们仍可对这种“民意”是否是真正的“民意”，以及多大程度上让公众参与了政策创新过程等问题提出质疑。“法治”的价值之于职业教育政策创新，意味着地方政府要“守法”，即地方政府要在法律体系范围内进行政策创新，这也是对地方政府权力的限制。另外，“法治”还意味着对于地方政府的失职行为要进行追责与问责，这也是规避地方政府在职业教育政策创新时出现自利性倾向和行为的需要。

总之，唯有从观念上真正构建起“公平正义”与“民主法治”的价值取向，地方政府才有可能在政策活动中克服过度依赖中央政府等路径依赖行为，也才有可能克服“等、靠、要”心理，才能基于真正解决地方性职业教育公共问题的视角和逻辑进行政策创新。当然，要打破路径依赖，还需要其他方面的一系列突破，如权力和资源的重新配置、利益关系的重新调整、问责制的实施等，在此不再赘述。

（二）提高地方政府职业教育政策创新能力

要提高地方政府职业教育政策创新能力，需要从如下几个方面来着手：首先，提高地方政府职业教育决策者素质，特别要提高决策者的创新素质。一是通过学习和培训，不断优化地方政府决策者的知识结构，使地方政府决策者不仅掌握教育规律、教育发展和改革常识等，还要全面掌握政策和法律知识、技术信息知识等，不断增加决策者的知識存量，优化和更新其知识结构，这是提高决策者政策创新能力的前提。二是要不断提高决策者的创新能力，主要是指决策者的创新思维能力，提高其面对复杂教育问题的认知、判断、分析、质疑、决断等能力。特别是在当前社会利益格局日益多元化和复杂化的背景下，许多教育问题并不单纯是教育系统的问题，决策者要提升网络信息分析能力、综合研判能力，将教育政策问题放置于整个社会系统范围内综合考量，从而制定高质量的教育政策。三是要增强地方政府决策者的意志力和决心。其次，完善地方政府职业教育决策信息系统，提高地方政府职业教育政策创新能力。以公众的教育诉求与意见、社会焦点教育问题作为制定职业教育政策的逻辑切入点，对社情民意做广泛的调查与意见征集，在此基础上的决策才有可能解决真正的公共职业教育问题。因此，作为地方政府的决策者，要摒弃传统的“拍脑袋”决策习惯和长官意识，构建地方性的职业教育决策信息系统。地方性职业教育决策信息系统可以为决策者提供全面、准确、可靠的决策信息，实现职业教育决策的科学化。完善地方性职业教育决策信息系统要组织成立专门的部门或机构，专门负责教育信息收集、整理和分析；要任用经过培训的专门人员负责教育信息的收集、整理和分析，这些专门人员需具备教育理论素养，且掌握信息采集技术等专门素质；要建立专门的信息传递渠道，对信息进行上传下达、下情上达等。最后，健全地方政府职业教育决策监督问责机制。监督是制约决策权力的一种重要形式，问责是公共决策伦理的核心，强调权责一致、以权尽责，是地方政府在职业教育政策创新中应该履行的原则，也是提升职业教育决策法制化水平的基本要求。一方面要强化地方各级人大、政协、民主党派及大众媒体对本级政府决策的监督；另一方面要进一步健全问责机制，明确问责主体、问责方式和问责程序，即由谁对决策失误者进行责任追究、按什么程序问责、采用什么问责方式等必须予以明确，运行可操作性的问责机制，同时还要增加问责的透明度，做到“阳光问责”。

当然，需要说明的是，职业教育政策创新必然面临巨大的风险和不确定性，并且还需要付出巨大的成本，需要协调各种利益主体之间的关系，再加上职业教育政策创新带来的收益同样具有不确定性，因此除了上述提及的几点之外，还需从保障和激励制度方面，建构一整套相对完善的激励制度，为地方政府进行职业教育政策创新提供财政、人力及政策支持，给予地方政府政策创新行为充分的认可和支持，“创新的可持续性也主要取决于能否获得体制内的认可和支持”12。除此之外，积极构建鼓励政策创新的行政文化和氛围，如允许地方政府在一定范围内试错，“基层改革创新，既鼓励创新、表扬先进，也允许试错、宽容失败，营造想改革、谋改革、善改革的浓郁氛围。”13唯有如此，才能真正推进地方政府的职业教育政策创新行动。

[注释]

①卞苏徽.入世背景下的公共政策创新[J].中国行政管理，2002（11）：32.

②汪永成.试论政策创新能力[J].广东行政学院学报，2002（4）：14.

③Walker， J.L.. The Diffusion of Innovations among the American States[J].The American Political Science Review，1969，63（3）：881.

④國务院关于加快发展现代职业教育的决定（国发〔2014〕19号）[Z].2014-06-22.

⑤B. Guy Peters. Institutional Theory in Political Science[M]. Victoria： Wellington House，1999：64.

⑥薛晓源，陈家刚.全球化与新制度主义[M].北京：社会科学文献出版社，2004：143.

⑦.张胜磊，刘凯.习近平的法治图：让人民群众感受到公平正义[EB/OL].（2016-01-04） [2018-07-01].http：//politics.people.com.cn/n1/2016/0104/c1001-28009034.html.

⑧范国睿.教育政策的理论与实践[M].上海：上海教育出版社，2011：23.

⑨何子建.利益：民主政治与社会结构的联合点[J].社会学研究，1995（1）：52.

⑩11熊丙奇.江苏紧急增加普高招生，提高普高录取令家长高兴职校忧虑[EB/OL].（2018-06-19）[2018-06-29].http：//baijiahao.baidu.com/s？id=1603696300457722785&wfr=spider&for=pc.

12陈雪莲，杨雪冬.地方政府创新的驱动模式——地方政府干部视角的考察[J].公共管理学报，2009（3）：1.

13赵姗.鼓励创新允许试错，激发基层改革活力[N].中国经济时报，2015-10-21.