论廉政文化建设的路径选择

[摘 要] 廉政文化建设体现了一定的价值观取舍，是腐败规制的重要手段，加强廉政文化建设，能够从源头上预防和减少腐败。中国历来高度重视惩治和预防腐败，但反腐败斗争的形势依然严峻复杂。腐败文化会严重腐蚀正确思想意识和主流价值观，制度的缺陷和缺位导致廉政文化建设的推行软弱无力，支撑的缺失和匮乏使廉政文化建设的运转步履维艰。新形势下，廉政文化建设的推行和实践，应当重视夯实其道德基础，筑牢其制度防线和强化其保障措施。

[关键词] 廉政文化；道德建设；建章立制；物质保障

[中图分类号] D920.1 [文献标识码] A [文章编号] 1673-8616（2018）04-0068-07

自公共权力和国家产生以来，腐败就深深地困扰着人类社会和各国政府，腐败的盛行根源于拜金主义和利己主义价值观，腐败的存在、滋长和蔓延给国家的经济发展和社会稳定带来极大危害 [1 ]。二十世纪中期，一些国家和地区开始在国家层面上向腐败宣战，不遗余力地从政治、法律和经济等诸多方面采取针对性的规制措施。例如，新加坡发起“反贪风暴”、我国香港成立“廉政公署”（ICAC）、意大利开展“清廉运动”、韩国实行“实名制”等。中国的改革开放取得了巨大成就，同时也带来了急剧的体制变革和社会转型，社会结构和社会关系随之产生重大变化，在这一过程中，“腐败的程度可能与迅速的社会经济现代化有着相当密切的关系，腐败在现代化最剧烈的阶段更为盛行” [2 ]。中国在现代化建设进程中出现的腐败事件，极大地损害了人民群众的切身利益，激化了社会矛盾，影响了党和政府的良好形象，冲击了社会的稳定。我们在特别关注制度建设，尤其是法律制度建设的同时，也不应忽视新形势下廉政文化建设的推行和完善，这对于提高公权力行使主体的拒腐防变能力和增强全社会的反腐倡廉意识具有重要的理论意义和现实价值。

一、廉政文化建设的内涵解读

清代朱骏声在《说文通训定声》中解释“堂之侧边曰廉，故从广”，以堂屋的侧面来代指“廉”，进而引申出“正直”“方正”等含义。此外，在封建阶级社会中，“廉”同时具有浓重的政治鉴别色彩。《尚书·皋陶篇》记载了皋陶将“简而廉”纳入“九德”作为人才考察标准的做法。《吕氏春秋·忠廉》也载有“临大利而不易其义，可为廉矣”等论述。明代王文禄《廉矩·试廉精别章》则将廉吏的标准总结提炼为“六廉”：“《周官》小宰六计，弊群吏之治，而贯以一廉。廉也者，吏之本也，故曰廉善、廉正、廉能、廉敬、廉辨、廉法。甚矣，成周重廉也！”由“廉”和政治相结合而演变出来的“廉政”一词，则是现代社会对国家和社会治理者行使公权力准则的集中概括。

《易·系辞下》有“物相杂，故曰文”的说法，将“文”解释为各色交错的纹理，并随后引申为“修饰”“修养”等含义。《礼记·乐记》有“和，故百物皆化”的记载，将“化”阐明为变化、造化，随后代指事物在形态或者性质上的变化。结合而成的“文化”一词，按照马克思主义的观点，主要是指通过对上层建筑潜移默化的影响而能够对社会的发展和进步发挥作用的特定社会意识形态，包括法律文化、乡规民约、组织规范和习惯等规范存在。

廉政文化，在中国特色社会主义法治语境中，更多地是指代特定的社会意识形态，集中反映了社会公众对与廉政相关的行为规范以及相应生活方式的认知和社会评价。廉政文化建设，则旗帜鲜明地表现出一种有目的、有倾向性的价值观取舍和目标选择，能够从社会意识形态的培养和建设方面反映出某一团体、派别或者政党在一定时期内的组织理念和活动方式。例如，在社会主义中国语境下，廉政文化建设是面向全党全社会，以党政机关和领导干部为重点，以培育廉洁价值理念为根本，以廉政制度和规范为支撑，以群众广泛参与的廉政文化创建活动和丰富多彩的廉政文化产品为载体，在反腐倡廉建设中处于基础性地位。

二、廉政文化建设的当代践行

近年来，利用特定权力、地位或与之相应的影响力以合法形式占有国家、集体或者他人财产的体制内腐败、集团性腐败和“泛腐败”等现象，集中表现出“一广”“二重”和“三高”的特点。其中，“一广”是指腐败案件往往涉及范围广，牵涉人数多，组织形式严密；“二重”是指腐败犯罪交叉感染，造成的财产损失和社会危害都趋于严重；“三高”是指案件数量、涉案金额以及犯罪主体的职务级别都在逐步增高。总的来看，我们“在实现不敢腐、不能腐、不想腐上还没有取得压倒性胜利”，2017年10月召开的中国共产党第十九次全国代表大会再一次将“夺取反腐败斗争压倒性胜利”作为坚定目标 [3 ]。

在腐败规制的实践过程中，国际社会有观点认为，部分发展中国家的腐败现象严重，一个很重要的原因是这些发展中国家对腐败问题的认识模糊，社会民众在心理上和文化上将腐败视作一种可以容忍的甚至是令人羡慕的行为。基于此，重视廉政文化建设在腐败规制时发挥的潜移默化的“软推动力”作用，已经在国际社会成为一种普遍做法。联合国大会通过的第一个用于指导国际反腐败斗争的法律性文件《联合国反腐败公约》于2005年12月14日正式生效，公约第2章“预防措施”第13条“社会参与”明确规定：“各缔约国均应当根据本国法律的基本原则在其力所能及的范围内采取适当措施，推动公共部门以外的个人和团体，例如民间团体、非政府组织和社区组织等，积极参与预防和打击腐败，并提高公众对腐败的存在、根源、严重性及其所构成的威胁的认识。……开展有助于不容忍腐敗的公众宣传活动，以及包括中小学和大学课程在内的公共教育方案。” [4 ]

值得注意的是，廉政文化建设在当代中国的腐败规制实践中，正在引起越来越多的重视。2005年，中共中央印发的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》号召“大力加强廉政文化建设……增强全社会的反腐倡廉意识，形成以廉为荣、以贪为耻的良好社会风尚”。2007年，中国共产党第十七次全国代表大会报告指出要“加强廉政文化建设，形成拒腐防变教育长效机制”。2009年中央纪委等六部门联合印发的《关于加强廉政文化建设的意见》提出“把青少年廉洁教育作为实施素质教育的重要内容，纳入国民教育体系”，“在中小学品德类课程和高校思想政治课程标准中明确廉洁教育内容”，“充分发挥教师在开展廉洁教育中的示范和引导作用”。2014年，教育部印发《关于深入推进高等学校惩治和预防腐败体系建设的意见》，明确要求高等学校要“积极借鉴我国历史上优秀廉政文化，充分挖掘高校自身优秀文化中的廉洁元素，推动校园廉政文化作品的创作和传播，提升校园廉政文化建设的品质和实效”。廉政文化建设是中国腐败规制的一个有力抓手，在实践中也呈现出紧密结合行业、部门实际和形式多样化等特征。例如，最高人民法院曾连续数年在不同省份召开法院系统的廉政文化建设现场会。

三、廉政文化建设的制约因素分析

廉政文化建设的践行，能够增强反腐倡廉意识，提高拒腐防变能力，为腐败规制提供强有力的意识形态支撑，最终从源头上预防和减少腐败。中国的廉政文化建设在自上而下的建构和推行下，一度开展得有声有色，但也遭遇了效果不彰、效益不高和效用不强等困境，主要归咎于下列制约因素。

（一）腐败文化的滋生和传播

瑞典著名经济学家、诺贝尔奖获得者冈纳·缪尔达尔在对南亚一些发展中国家的腐败现象进行研究后认为，当一个国家的腐败之风盛行到使腐败成为全社会通行的行为准则，并形成一种“稳定的社会心理”时，腐败文化的形成就是自然而然的了 [5 ]。在当权者的灵魂被“千里做官只为财”“有权不用，过期作废”等封建腐朽思想占据时，上行下效，民众也会被激发、诱导出极强的攀比和仿效心理，转而信奉“笑贫不笑贪”等畸形、扭曲的价值观。这种价值观具有很强的感染性、渗透性和扩散性，如果放任不管，很快就會形成一种文化惯性，使民众“入鲍鱼之肆，久而不闻其臭”①，渐渐地固化成一种生活习惯和生活方式，滋生出蔓延乃至盛行于整个社会的腐败文化。

腐败文化的肆意传播会严重腐蚀人们的正确思想意识和主流价值观。在腐败文化盛行的社会中，民众不仅认为腐败是一种理所当然的有效通行法则，从医院建档生产到孩子读书求学、谋职干事等生老病死各个环节都一体遵循；而且，民众对待腐败的态度也会从鄙视逐渐趋于默认、认同、羡慕甚至是赞同；更为严重的情形是，“腐败有益论”和“腐败必然论”等歪理邪说也开始粉墨登场、甚嚣尘上。

腐败文化的肆意传播还会导致疯狂的腐败模仿现象和人伦关系的严重错位。以权谋私在腐败盛行的地方已经完全褪去了或黑或灰的原始罪恶外衣，摇身一变成为一种炫耀和攀比的资本，成为一个衡量才干和能力的标准。腐败文化的传播不断地推动着腐败群体的形成和腐败圈子的扩大，不仅直接击垮了一批身负要职的领导干部，而且还使得腐败群体基于法不责众的心理而互相包庇、沆瀣一气，编织成完整的利益链条。此外，腐败的整体环境和氛围还会直接排斥同地区、同行业或同单位内的清正廉洁之士，形成“劣币驱逐良币”的人才逆向选拔局面。

（二）制度建设的缺陷和缺位

鉴于人性的复杂多变和本能的趋利避害，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的经验” [6 ]，我们需要引入外部的监督制约力量来规避权力的恣意和任性。具有规范性、稳定性和普适性等特征的制度，在国家建设和社会治理过程中被证明是一种“最不坏的”解决路径，因为“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法做好事，甚至会走向反面” [7 ]。

廉政文化建设不应忽视制度的力量，以权力为内核的科学、合理的制度架构对廉政文化建设的推行发挥着巨大的、深远的持续影响。2017年10月修正的《中国共产党章程》第45条确定了中国的纪律检查体制，即各级纪委均受同级党委和上级纪委的双重领导；第46条规定，各级纪委的主要任务是协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作，进一步明确了在党风建设和组织协调反腐败工作方面，党委是主体责任，纪委是协助角色和监督责任。问题在于，如果地方或单位的党委“只挂帅不出征”，将党风建设和组织协调反腐败工作一起推给同级纪委，自己做“甩手掌柜”，干部任免由同级党委批准或通过，并且工资福利和人员编制由同级政府决定，那么，同级纪委能否采取相应的措施来改变这一尴尬被动的局面？

廉政文化建设在制度设计方面的缺位也直接影响和制约着其实施和推行效果。在目前的廉政文化建设模式下，廉政文化建设的推行更多地依赖自上而下的、单一宣教形式的思想教育，对更为重要的制度设计和具体建构工作则缺乏应有的关注，从而使廉政文化建设的推行缺少一个稳定的制度支撑。廉政文化建设的直接责任主体没有一个准确和清晰的界定，具体主管和负责该项工作的专门机构以及相应的办事协调机构也没有建立健全，廉政文化建设推行过程中的职责、义务、行为准则等具体技术性规范也较为笼统和模糊，在实践中往往会出现各相关部门、各相关机构之间互相推诿或扯皮等现象。例如，廉政文化建设的专门机构或者工作小组的缺位，使得廉政文化建设活动的展开缺乏强有力的主心骨，难以形成有效的工作机制。

（三）保障措施的欠缺和匮乏

廉政文化建设是一个系统性工程，目标受众范围的划定、人才配备以及物质保障等辅佐支撑的缺失和匮乏，在一定程度上也严重阻碍着廉政文化建设的顺利推行和实施。

廉政文化建设推行的目标受众范围狭窄，是制约其推行成效和实践效果的一个重要因素。例如，中国的政治实践中长期推行的“一把手”廉政教育课、领导干部任前廉政谈话等措施，更多的是把领导干部这个“关键少数”作为廉政文化建设的重点推行对象，而忽略了对“广大多数”以及普通群众的熏陶和教育。需要注意的是，廉政文化建设的推行是一个系统性的庞大工程，不仅需要重点关注领导干部，而且还需要普通民众的积极参与和建言献策。如前所述，《联合国反腐败公约》就已经明确提出，成员国应当在力所能及的范围内将“不容忍腐败”的教育纳入中小学和大学课程在内的整个公共教育方案之中。

廉政文化建设专职干部和专门人才的匮乏，使得廉政文化建设活动的开展无以为继，并且缺少专业规划和相应的技术标准。在实践中，廉政文化建设的推行工作往往由身兼数职的纪检人员或监察干部承担，或者临时抽调其他部门的干部来协助完成，不具有稳定性和连续性，收效甚微。例如，中国高等学校的专职纪检、监察岗位只有寥寥数个编制，在自身工作多、任务重的情形下，通常只能采取党风廉政宣传月、廉政短信、警示大会、组织测试和播放影碟等易于操作的形式来落实廉政文化建设推行工作，而且囿于人手短缺，实际上无法把控实际效果，基本上也无法进行事后评估。此外，廉政文化建设的实际实施还亟需具备法学、教育学和心理学等专业学术背景的人士加盟，以便寻求新方法、探索新路径，使廉政文化建设逐步走上专业化、规范化和多元化的道路。

必要的物质保障是廉政文化建设不可或缺的有力支撑。在新形势下，廉政文化建设工作要注意推陈出新，不能故步自封于传统的橱窗、板报、宣传栏等传统手段，也不能一味倚重短信平台、电子邮件和网站等现代形式，还应当密切关注微博、空间和公众号等新媒介和自媒体，这必然涉及设施和金钱等财力方面的物质支持和条件保障。与之相适应的是，应当重视对廉政文化建设的先进单位和个人，对优秀的廉政文艺作品和文化活动等给予相应物质或荣誉上的奖励。

四、拉动廉政文化建设的“三驾马车”

在廉政文化建设的实践过程中，“廉政”和“文化”是相辅相成的，我们既不能单单重视“廉政”而忽略了“文化”的潜移默化作用，也不能仅仅重视“文化”而遗忘了“廉政”的鲜明主题。“廉政”更多地代表着一种“硬环境”，主要包括制度建设、法律法规制定和物质保障等方面；而“文化”则代表着一种“软环境”，主要是指思想道德层面。因此，思想道德建设、制度建设和物质保障是拉动廉政文化建设的“三驾马车”，也是廉政文化建设推进的三条重要路径。

（一）夯实廉政文化建设的道德基础

道德具有无形的力量，能够潜移默化地作用于人们的思想观念，具有极强的渗透性和导向性；与法律的事后惩治属性不同，道德防恶于未然，具有超前性与治本特征。因此，从正本清源的意义上来讲，廉政文化建设不应忽视思想道德建设的根本性驱动作用。与廉政文化建设相似，道德建设同样是一项基础工程和长期任务，需要全社会的共同参与，在公共权力的行使者和普通民众当中树立起正确的道德体系，能够极大地裨益于新形势下廉政文化建设的实践。

在道德建设过程中，我们要着重突出“廉政”的位置，全面而深入地研究廉政文化建设的内涵、特点、功能、任务、途径和效果等，初步构建一个以廉政为核心的道德体系框架，包括但不限于廉政意识、廉政理念、廉政风尚、廉政理论和廉政法规，并以廉政文化活动为切入点，引导廉政文化建设走向体系化、合理化和科学化。在道德建设过程中，我们还要凸显“廉政”的分量，注重传承廉政文化，传授廉政知识，增强廉政意识，确立廉洁为民和廉洁奉公的价值理念。我们应当重视廉政文化建设方式方法的多元化和丰富化，采取生动活泼、民众喜闻乐见的素材和活动形式，有针对性地举办宣传活动，建立实体和网络咨询与互动平台，及时回应民众的需求，真正地融入到民众的日常生活当中。

（二）筑牢廉政文化建设的制度防线

现代法治实践证明，制度是权力行使的牢固藩篱和稳定边界。我国廉政文化建设的推行，在制度设计和具体架构上还缺乏系统性，重要的制度尚未建立健全，职责、义务和惩戒等相关的内容还有待完善，无法应对廉政文化建设长期性、持续性的实践需要。我们应当特别关注在廉政文化建设方面建章立制，运用法律法规的形式将廉政文化建设要求的核心准则固化下来，形成具有刚性约束的制度体系。

法律法规是一种行为规范的集中表现，具有强制执行效力，能够在社会生活中发挥着引领行为导向和重新塑造社会道德的作用。例如，2005年颁布的《中华人民共和国公务员法》，详细规定了公务员的9项义务和16条禁令，对于规范公务员的管理，加强对公务员的监督，促进勤政廉政，和保护公务员的合法权益，建设高素质的公务员队伍，发挥了重要的规范作用。

值得注意的是，“党内法规”在实践中切实地发挥着调整党组织、党员和其他非党组织和非党员的作用。例如，2015年修订的《中国共产党廉洁自律准则》，虽然是对党员领导干部和全体党员的行为规范和道德约束，但是实质上却调整和规范了整个社会。在公务员道德体系建设方面，美国制定有《政府道德法》《政府道德改革法》《美国政府官员及雇员的行政伦理行为准则》和《美国行政部门工作人员伦理行为准则》等法律，法国颁布有《政治家生活资金透明度法》，新加坡出台有《财产申报法》，均是以法律的形式来强制推行政治道德的典范。

（三）强化廉政文化建设的保障措施

廉政文化建设的系统性特征，决定了其顺利推行必然需要全方位的有力支撑和辅佐措施，它们的完备与否，直接关系到廉政文化建设能否推行以及推行的效果。建立廉政文化建设的专门机构或者工作小组，作为廉政文化建设全面推行的主导机构，也是在廉政文化建设的实践过程中做到权责一致并具体分工负责落实的关键一环。例如，美国联邦政府针对公务员群体设立有道德署，联邦政府各部门设有道德官员办公室，地方各州、市则设有道德委员会，主要承担对公务员的廉洁教育和宣传工作。香港成立有廉政公署，下设执行处、防止贪污处和社区关系处，其中，社区关系处就主要承担反贪倡廉宣傳教育和联合市民支持廉署等工作。澳门也设立了廉政公署（CCAC），下设反贪局、行政申诉局和专员办公室，其中，隶属于专员办公室的宣传教育处和公关新闻部就主要承担廉政宣传教育工作。

廉政文化建设活动所需要的廉政教育场所、廉政历史文化遗址、廉政主题公园、廉政文化景观和其他廉政教育机构设施等，需要得到充分的物质保障，应当纳入国民经济社会发展计划和财政预算。此外，汲取高薪养廉的合理成分，提高廉政文化建设工作人员的工资及福利待遇，使其能够体面地工作和生活。

参考文献：

[1]郭世杰.反腐败的刑事法规制论[J].深圳大学学报（人文社会科学版），2013（2）：77-82.

[2]塞缪尔·亨廷顿.变革社会中的政治秩序[M].李盛平，杨玉生，译.北京：华夏出版社，1988：59-60.

[3]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2017-10-18.

[4]联合国文件.United Nations Convention against Corruption [EB/OL]. http：//www.unodc.org/unodc/en/treaties/CAC/.

[5]冈纳·缪尔达尔.亚洲的戏剧：对一些国家贫困问题的研究[M].谭力文，张卫东，译.北京：北京经济学院出版社，1992：182.

[6]孟德斯鸠.论法的精神（上册）[M].张雁深，译.北京：商务印书馆，1993：76.

[7]邓小平.邓小平文选（第2卷）[M].北京：人民出版社，1993：333.

[责任编辑：丁浩芮]