检察机关提起环境公益诉讼的实践隐忧与制度完善

徐本鑫

[摘 要]我国检察机关提起环境公益诉讼实现了从理论探讨到试点推行再到全面实施的积极进展。在社会舆论的一片赞誉声中，检察机关提起环境公益诉讼仍面临着违法事实难认定、公共利益难衡量、调查核实权乏力、诉讼处分权模糊等现实挑战，存在试点过后案件来源堪忧、公益诉权被滥用、法律责任实现落空等实践隐忧，需要从明确案件来源、充实调查核实权、明晰调解规则、增设撤诉条件、严格责任追究等方面进一步细化检察机关提起环境公益诉讼的制度设计。

[关键词] 检察机关； 环境公益诉讼； 调查核实权； 公益诉权

[中图分类号] D926.3 [文献标识码] A [文章编号] 1673-8616（2018）04-0058-10

2017年6月全国人大常委会决定，通过修改民事诉讼法和行政诉讼法正式建立检察机关提起公益诉讼制度。2018年3月2日，最高人民法院、最高人民检察院为落实立法修改精神联合发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）。环境公益诉讼因环境问题的案件多发性、影响广泛性、形势紧迫性等原因成为检察机关提起公益诉讼的重点领域。学界也围绕检察机关提起环境公益诉讼的主体资格 [1 ]、环境公益的法律属性 [2 ]、环境公益诉讼中的生態修复机制 [3 ]、环境公益诉讼的发展方向 [4 ]与制度建构 [5 ]等问题展开了广泛深入的研讨，取得了丰富的研究成果。但是，检察机关提起环境公益诉讼仍面临着违法事实难认定、公共利益难衡量、调查核实权乏力、诉讼处分权模糊等现实挑战，存在试点过后案件来源堪忧、公益诉权被滥用、法律责任实现落空等实践隐忧。如何为检察机关提起环境公益诉讼提供更加科学有效的制度保障，仍值得深入探讨。本文在反思实践经验教训的基础上根据诉讼的时间顺序，从诉前、诉中和诉后三个层面探讨检察机关提起环境公益诉讼的现实挑战与实践隐忧，为更加科学合理的制度构建提供有益思考。

一、诉前阶段：案源与证据的获取

案源是办案的前提和基础，证据是办案的核心和关键。检察机关提起环境公益诉讼遭遇案件来源渠道不畅、调查核实权力乏力的现实挑战。环境公益诉讼试点到期后，一些便利条件没有了，获取证据的困难增大，检察机关提起环境公益诉讼是否会陷入无案可办的窘境，值得担忧。

（一）明确环境公益诉讼案件来源

案件来源是检察机关调查核实案件并提起环境公益诉讼的基本前提。没有案件来源，检察院无案可办，法院也将无案可审。试点期间，案源匮乏情况就比较严重，大部分试点省份都认为当前公益诉讼存在案件线索排查困难，办案规模不大等问题 [6 ]。为了完成试点任务①，某些省份甚至使用行政命令的方式拓展案件来源。如某试点省要求在2016年3月之前市检察院至少提起一件行政公益诉讼，2016年6月以前县检察院至少提起一件行政公益诉讼 [6 ]。公益诉讼的案件线索来源不畅，在环境公益诉讼试点实践中同样存在，大多只能靠检察机关自己到处寻找、主动发现案源。

环境公益诉讼的案件来源限于检察机关的主动发现，一方面，可能导致检察机关对环境公益诉权的垄断，妨碍其他主体参与诉讼的积极性；另一方面，可能导致公益诉讼后继乏力，出现无案可办的窘境②。有学者认为：鉴于司法资源的稀缺性，检察机关不能主动争取公益诉权，应对案件来源给予一定限制，以保证公益诉讼的有效性 [7 ]。也学者认为，检察机关在发现环境资源违法行为时，实际上扮演了行政监管的角色，会对环境行政权的行使造成干扰，成为环境资源的第一顺位保护者，这不仅不符合检察机关的专业特长，而且容易出现“外行人指挥内行人”的问题 [4 ]。

客观地讲，试点期间，为了取得足够的试点“样本”，检察机关主动发现案件来源是必要的。但是在常态化的司法环境中，如何确保检察机关提起环境公益诉讼制度的发展不乏后劲，需要相关的制度设计为检察机关提起环境公益诉讼的案件来源指明道路。《解释》关于案件来源仅规定了人民检察院“在履行职责中发现”，比较原则和笼统。建议下一步对“在履行职责中发现”做以下明示：一是“在履行职责中”发现主要是指检察机关内部职能的衔接，而不是检察机关主动寻找案件来源 [8 ]；二是履行职责不局限于民事行政检察职责，包括且必须是宪法和检察院组织法等法律明确规定的检察机关审查起诉、控告检察、诉讼监督等全部职责；三是检察机关发现不局限于通过检察活动、网络舆情等渠道的自行发现，还包括检察机关通过公民、法人或其他组织向其举报①、控告、信访，有关机关转交、转办获悉案件线索。总之，检察机关提起环境公益诉讼需要解决案件来源问题，通过检察机关的主动发现和他者提供，对损害环境公益的行为进行常态化法律监督。

（二）充实检察机关的调查核实权

调查核实权是指人民检察院在依法提起环境公益诉讼过程中，采取调阅卷宗材料、询问（咨询）相关人员、委托鉴定评估等方式，向当事人或者案外人调查核实相关证据及有关情况的一项职权。检察机关提起环境公益诉讼需要充分的证据支持。调查核实的证据是检察机关提起环境公益诉讼的事实根据。环境公益诉讼案件专业性强、需要证明的事实比较复杂，且大量证据事实都在被告手中。为便于查清事实，明确检察机关的调查核实权及其保障措施在环境公益诉讼中是非常必要的。

我国现行《行政诉讼法》没有规定检察机关的调查核实权，《民事诉讼法》虽于“审判监督程序”中赋予检察机关调查核实有关情况的权力，但仅限于“提出检察建议或者抗诉的需要”，是否适用于提起公益诉讼尚需进行扩大解释②。《解释》明确人民检察院办理公益诉讼案件，“可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料；有关行政机关以及其他组织、公民应当配合”。从表面上来看，检察机关享有调查核实权，其他主体应当予以配合。但民事行政检察部门的调查核实权不同于刑诉调查，也不同于职务犯罪调查，在被调查人不予配合时，不得采取强制性措施，因此检察机关的调查核实权对行政机关和其他主体的影响力较弱。

检察机关不通过调查核实的方式把证据固定下来，就难以充分地履行保护环境公益的职责。通过对检察院工作人员的访谈得知：实践中检察人员在对一些企业进行调查核实时，被企业保安挡在门外是常有的事；行政机关和其他主体不配合，拒绝、应付、拖延时有发生；一些行政主体虽提供材料但不加盖公章，导致材料无法作为证據使用③。诸如此类情况直接影响检察机关的证明责任承担，但检察机关还不得采取强制措施，只能靠磨嘴皮、拉关系，调查核实效率低下。检察机关行使调查核实权中，委托鉴定也很尴尬：一些有资质的鉴定机构多由相应的行政部门主管，当这些行政部门成为被告的时候，其下属的鉴定机构自然会拒绝检察机关的鉴定申请，而且鉴定费太贵，动则几十万、上百万的鉴定费，远远超出检察院办案经费的支付能力。我国检察机关的调查核实权因欠缺法律强制力和相应的法律后果而受到阻碍，证据持有人或相关人的不配合态度时常会让调查核实权落空 [9 ]。

鉴于实践中检察机关调查核实能力不强、取证困难等问题，有针对性地完善操作规则、健全配套措施、充实检察机关的调查核实权是当务之急。其一，通过立法明确检察机关的调查核实权及其保障措施。检察机关调查环境公益案件时除了可用普通民事、行政诉讼中的调查核实手段外，还应赋予检察机关可以采取适当的强制性措施①；其二，在检察机关内部配置上，建议内设专门负责公益案件的公益诉讼科室②，通过环境公益检察人员的专业化、职业化发展和调查核实程序规则的健全完善克服调查核实权行使中的一些实际困难；其三，明确被调查核实的主体应当履行配合调查的义务以及相关违法责任，以保障检察机关的调查核实权能够落到实处。为了促使了解案件真实情况的单位和个人能够配合检察机关的调查核实，有必要将有关单位和个人配合检察机关调查核实证据和有关情况上升为一种带有强制性后果的法定义务 [10 ]。一方面可以通过行政、刑事责任遏制妨碍调查核实的行为，另一方面对于故意阻挠检察机关调查核实相关证据和有关情况的被告方，可以直接推定检察机关的主张为真实。

二、诉中阶段：调解与撤诉的适用

由于检察机关提起环境公益诉讼的特殊性，在诉讼中的处分权成为一个必须讨论的问题。通常情况下，当事人对其提起的诉讼具有变更诉讼请求、撤回诉讼、接受调解的权利，但检察机关作为公共利益的代表，在公益诉讼中是否接受调解以及申请撤诉都可能演化为权力滥用的问题。

（一）明晰环境公益诉讼的调解规则

诉讼内调解是指在法院审判人员的主持下，各方当事人自愿平等协商，达成协议，以解决纠纷的诉讼活动。《解释》对公益诉讼调解规则未作规定，但《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第23条规定：“民事公益诉讼案件，人民检察院可以与被告和解，人民法院可以调解。”第48条规定：“行政公益诉讼案件不适用调解。”有学者认为：检察机关是社会公共利益的代表人，不赞同检察机关享有与被告达成和解和申请调解的权利。如果允许检察机关进行调解与和解，容易产生权力寻租、滋生腐败 [11 ]。但也有观点认为，环境公益诉讼的调解以不损害社会公共利益为前提，其不仅有利于快速解决纠纷，而且被告一般都会积极主动地履行其自愿接受的调解协议，能够及时有效地填补环境公益损害 [12 ]。

实际上，接受调解不等于放任被告对环境的侵害，也不必然损害环境公益。检察机关在提起环境公益诉讼中享有调解和解权不仅于法有据，而且具有实践基础。法律依据上，2012 年《民事诉讼法》规定了适用民事诉讼程序的民事公益诉讼制度。因此《民事诉讼法》有关处分原则和调解原则以及当事人双方和解权利的规定，同样适用于环境民事公益诉讼。此外，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》等文件对环境民事公益诉讼中的调解设定了“调解协议不得损害社会公共利益”“调解协议应当经过法院的严格审查”“协议内容应当公告并告知相应负有监督管理职责的环保主管部门”等适用条件。司法实践中，环境公益诉讼也多有以调解形式结案的成功判例①。

调解已经成为环境资源审判程序的重要组成部分，有其存在的价值和必要性。从环境公益诉讼的特点来看，环境公益诉讼面临着环境违法事实难认定、环境公共利益难界分等现实挑战，对企业环境污染的危害程度和作用大小难以达成共识，对一些行为是否损害国家和社会公共利益也众说纷纭。导致法院要精准裁判面临不小的困难，而调解则避免了对纯科学技术性问题的论证，不失为一种经济效益的解决方式。从环境公益诉讼的目的来看，提起公益诉讼的目的并非想置涉案被告于死地，而是希望通过提起诉讼的方式，监督被告方担负起应负的环境责任。若行为人已经停止侵害或赔偿损害，没有继续进行公益诉讼的必要，允许检察机关以调解方式终结诉讼，可有效节约司法成本 [13 ]。

虽然调解在环境公益诉讼过程中具有正当性和合理性，但是为了规范其在检察机关提起环境公益诉讼中的适用，建议从以下三个方面明确调解规则。一是严格把握调解的限度。检察机关提起环境公益诉讼的出发点是为了维护环境公益，调解应不存在放弃环境公益或处分公众环境权益的情形 [12 ]。调解只能针对主体责任分担、责任履行时间、责任履行方式等进行调解，而不能就“是否承担责任”问题进行调解。二是完善调解协议公告制度。法院应当通过公众便于获得的渠道将调解协议进行公开并广泛征求意见。法院在调解书或判决书中应对公告情况和异议审查、反馈、评价情况做出说明。三是完善调解协议的法院审查制度。调解协议的内容需要经过法院的严格审查，重点审查是否存在损害环境公益的情况，必要时，可以邀请专家和环保公益组织参与到协议审查过程中 [14 ]。

（二）增设检察机关撤诉的适用条件

在人民法院审理案件过程中，原告撤回起诉将产生终结诉讼程序等法律效果。《解释》规定，在公益诉讼审理过程中，“人民检察院诉讼请求全部实现而撤回起诉的”，人民法院应予准许。

撤诉固然有利于解决纠纷、提高司法效率的益处，但由于检察机关提起的是公益诉讼，起诉的目的是维护环境公益，因此其诉讼处分权应当受到一定限制。有专家认为“检察机关要少用、慎用撤诉，因为撤诉并没有对违法行为做出法律评价，容易使公众产生官司没打赢、检察机关起诉无理的印象” [15 ]。“凡事实清楚，证据确凿，被告明显违反法律，侵害环境公共利益的案件不允许撤诉。除非因证据不足，被告承认错误并已主动补救损害，否则，原告不能撤回起诉。” [16 ]还有专家认为，“检察机关提起民事公益诉讼案件是由国家机关提起，具有公益性，不能撤诉” [15 ]。

实践中，部分违法行为人对检察机关在诉前提出的检察建议置若罔闻，一旦进入司法审理程序，又急忙纠正违法行为，并通过各种关系向检察机关办案人员施压。如此一来，允许检察机关随意撤诉，不仅使得诉前程序形同虚设、浪费司法资源，还容易产生权力寻租、滋生腐败。检察机关具体办案人员辛辛苦苦地调查核实、准备材料，好不容易走到诉讼程序，出于非案件本身的因素又撤回起诉，容易产生抱怨心理，对检察机关提起公益诉讼制度的健康发展产生不良影响。

诉讼是一项面临复杂形势且需要专门技术的活动，简单否定检察机关在环境公益诉讼中享有撤诉权忽视了环境公益诉讼的复杂性和特殊性。赋予检察机关在特定条件下的撤诉权，不仅能节约诉讼成本，提升诉讼效率，也能便于达到诉讼目的。因此，合理的做法是对检察机关的撤诉进行严格限制，增设其撤诉的适用条件。首先，规定必要的前提条件。检察机关代表国家和社会公众提起环境公益诉讼，应当尽到善意义务。环境民事公益诉讼中，只有被告及时停止侵害、赔偿损失或者及时整改，弥补了公共利益损失的，才可以适用。行政公益诉讼中，只有在被告不存在违法行为的情况下，才允许人民检察院撤诉；被告纠正违法行为或者依法履行职责，应仅允许检察机关变更诉讼请求，请求法院对行政机关的不作为或乱作为做出法律评价。其次，是否同意撤诉，受诉人民法院应做详细审查。涉及公共利益的案件撤诉，人民法院应当在完成法庭辩论程序后，对案件的事实认定和法律适用有了清楚认识，确定撤诉不致损害公共利益，才能做出准予撤诉的裁定。最后，建立撤诉申请公告制度。法院应当通过公众便于获得的渠道将撤诉申请进行公开并广泛征求意见。检察机关提出撤诉申请，要经得起公众的评价，特别是网络社会的评价 [15 ]。

三、 诉后阶段：败诉与责任的承担

目前，学界有关检察机关提起环境公益诉讼的理论研究主要集中在主体资格、诉前程序和举证责任等方面，对败诉方的责任承担问题关注不足。明确败诉方的责任有助于公平分担诉讼成本和有效实现诉讼目的，在整体上促进检察机关提起环境公益诉讼制度的完善。

（一）检察机关败诉与责任承担

目前的环境公益诉讼制度没有明确检察机关败诉的法律后果。实践中除了少量案件适用撤诉或调解结案外，法院基本都支持了检察机关的诉讼请求①。环境公益诉讼“一边倒”的现象有违法治精神和司法规律。如果一种诉讼制度出现只能一方胜诉的结果，那么这一定是一种不公平的制度。检察机关过高的胜诉率会加大法院的审判压力，使法院在做出对检察机关不利判决时慎之又慎，进而陷入胜诉率越高，法院越不敢轻易否定其诉求，导致胜诉率更高的恶性循环 [6 ]。这种情况既不符合司法规律，也严重损害司法公正。刑事案件中一些冤假错案的产生与检察机关“起诉必胜”的制度逻辑不无关系，其深刻教训值得反思。

从理论上来说，任何诉讼都存在败诉的可能性。环境公益诉讼中，只有证据充分，证明被告的行为损害了环境公益，检察机关才能胜诉；否则，便不能胜诉。尽管检察机关以维护环境公共利益为目的提起公益诉讼，但是在诉讼中其仍然面临着一定的败诉风险。例如，在环境民事公益诉讼中，由于时过境迁、证据灭失等客观原因，检察机关提供的证据不足，难以认定侵权事实，或者在环境行政公益诉讼中，由于相关法律依据不明、行政职权模糊，导致检察机关的诉讼请求不能成立，这些均需要检察机关承担败诉的后果 [17 ]。

作为国家公权力机关，人民检察院不能像普通诉讼参加人一样承担败诉责任，但是法律应该对因检察机关提起公益诉讼而产生的费用负担和损害责任做出合理安排②。在检察机关胜诉的情况下，由被告人承担不利后果。在检察机关败诉的情况下：第一，检察机关为提起和进行环境公益诉讼所支付的检测、鉴定、评估等实际费用应由检察机关承担，并最终由国家财政负担 [18 ]；第二，不仅被告的违法行为不能得到确认，对于检察机关请求法院做出裁定停止执行被诉的行政行为或者采取财产保全措施时因为申请错误造成相关利害关系人合法权益受到损害的，检察机关有义务协助利益受损方获得国家赔偿 [19 ]；第三，对于检察机关滥用公益诉讼权，或者以提起公益诉讼介入经济纠纷，或者在公益诉讼程序中严重违反程序以及违法行使职权，检察人员在主观上具有故意或者重大过失的，应当依法追究其司法责任。

（二）被告方败诉与责任承担

公益诉讼作为一种特殊的诉讼类型，其目的在于从根本上保护国家和社会公共利益。因此被告方败诉的责任承担方式也应该有利于实现诉讼目的。

在环境民事公益诉讼中，对企业（包括个人）而言，环境公益诉讼的目的不是将企业“一棒子打死”，而是为了督促企业合法生产经营。目前，我国侵权责任法规定了停止侵害、消除危险、恢复原状、赔偿损失等责任承担方式。但是上述责任承担方式均不足以保障环境公共利益。恢复原状与赔偿损失责任存在着环境侵权损害认定的程度与范围的限制，使其在實现环境修复中有着内生缺陷，难以实现损害完全补偿原则 [20 ]。特别是公益诉讼赔偿金支付给谁、由谁支配存在法律空白的情况下，传统的赔偿损失的法律责任对环境损害救济更显乏力。为了让受损生态环境恢复其应有功能或价值，针对侵害环境和资源的违法行为，可增设一种“环境损害修复责任”。所谓环境损害修复责任，是指行为人采取一定的行为以修复受损生态环境的责任方式①。对其给环境资源造成的损害，优先适用环境损害修复责任比“一赔了事”更有助于实现公益诉讼的目的。此外，对在环境公益诉讼中败诉的企业要求其承担一定的法律责任，又对其进行适当的诉后帮助，促使其在合法的前提下尽快恢复生产，有助于维护社会的正义和经济的稳定，更符合检察机关提起公益诉讼的目的②。

在环境行政公益诉讼中，行政机关败诉，意味着行政机关乱作为或不作为，导致环境公共利益受到侵害，法院通常判决行政机关行政行为违法。确认违法判决是从合法性角度对被诉行政行为做出否定性评价，但是法院的判决结果并没有实质性地改变因违法行政行为而导致的环境公共利益受损的危害后果，也就是说，法院的判决仅仅是一种“司法宣示意义上的确认” [21 ]，不能实质性地解决行政违法行为所致的环境损害。而且，因为与刑事诉讼法和公务员法的惩戒措施没有衔接，导致难以追究败诉行政机关相关人员的责任，对行政机关的拘束力有限，行政机关仍然知法犯法，削弱环境公益诉讼对环境公益的保护力度。

为保护环境公共利益，监督行政机关依法行使职权，人民法院判决确认行政行为违法的，应当同时明确被告的补救措施及其法律后果。一是在制定检察机关提起环境公益诉讼相关司法解释时规定：“人民法院判决确认行政机关行政行为违法的，应当同时判决责令被告采取补救措施。”二是对被告采取补救措施的期限、方式予以细化。法官可以在判决书主文中明确规定符合环境保护规律、能够为公众普遍接受的补救措施。三是参照《行政诉讼法》第96条，对拒不履行法院判决的行政机关，对该行政机关负责人按日处五十元至一百元的罚款；社会影响恶劣的，对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

四、结 语

虽然检察机关提起环境公益诉讼具有现实必要性和合法性，但是囿于环境问题的复杂性和检察机关的特殊性，检察机关提起环境公益诉讼还将遭遇有限的司法资源与复杂的科技问题、环境损害的相对模糊性与多主体间的沟通协调、部门利益与环境公益的区分、检察机关的多重身份与公益诉权的权力边界等诸多矛盾与挑战，为保障环境公益诉讼制度健康发展，还需在总结实践经验的基础上不断优化制度设计。

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[责任编辑：丁浩芮]