检察机关提起民事公益诉讼相关问题研究

史明宇 李仁凤

我国《民事诉讼法》对检察机关提起民事公益诉讼的主体资格进行了确定，既能够通过直接提起诉讼，也可以间接通过支持起诉的方式进行民事公益诉讼。但是截止目前为止并没有法律法规详细规定支持起诉的相关内容，仅仅是原则性的规定。因此，本文主要是对检察机关支持民事公益诉讼时的相关问题进行分析。

一、检察机关支持起诉的地位

关于检察机关在支持起诉中的诉讼地位，学界亦是众说纷纭，笔者总结大概有如下：

（1）证人说。该理论认为，检察机关不属于案件中的第三人，也不属于具有专业技能的鉴定人员，且不是案件实体利益权利义务的享有者，因此主张检察机关在诉讼中的角色只能是以证人的身份出现来证实案件的事实。

（2）代理人说。该学说认为，在诉讼过程中替当事人撰写法律文书、进行庭审辩论等是代理人的职责，而在支持起诉过程中检察机关的职能与诉讼代理人是一致的，因而检察机关在支持起诉时的诉讼地位应当等同于诉讼代理人。

（3）共同诉讼人说。该学说认为，公益诉讼的目的是保护国家和社会公共利益，而检察机关作为国家职能机关，保护国家和公共的利益是其分内之事，因而其与原告在诉讼目的上具有高度的一致性，检察机关与原告能够作为共同的利益主体来加入诉讼，所以应定性为共同诉讼人。

（4）诉讼参加人说。该学说认为，检察机关并不是直接利益享有者，只有当事人才是主要的诉讼参加人，而在检察机关仅仅是作为当事人提起诉讼的支持者，应当处于从属地位，应当定性为诉讼参与人。

以上观点看似都有合理的地方，但却经不起法理上的推敲。对于第一种观点，该观点主张检察机关的地位为证人身份，实属有荒谬之嫌。因为证人必须是对案件的发生亲眼所见的见证人，而检察机关根本对整个案件事实未参与，其不可能亲眼，因此没有资格作为证人来证明案件事实。关于第二種观点，该观点显然将两种制度相混淆了。对于第三种观点，该观点以检察机关与被支持者的诉讼目的一致将其作为共同诉讼人，但是该观点忽略了检察机关支持者的从属地位，没有正视检察机关的真正职责，容易本末倒置，被支持者才是案件权利义务的主体，才是案件的当事人，而检察机关仅仅是当事人的支持者，并非法律关系的权利人也不是诉讼程序的当事人，因而检察机关的角色不应该定性为共同诉讼人。关于最后一种观点，该观点将检察机关作为诉讼参加人，实质上与第三种观点一致。

笔者认为，检察机关在公益诉讼中支持起诉时并非是案件的当事人，其职能仅仅是帮助当事人，给当事人提供便利协助当事人完成诉讼，避免没有条件的当事人不能或者没有人进行诉讼的这一情况出现，达到诉讼效果的最佳，在支持起诉时检察机关也只能提出自己的建议或者意见，而不能代替当事人行使权利。当然，若其不同意当事人意见时，可以另行途径解决。因此笔者认为，检察机关在支持起诉时其诉讼地位应当定性为支持起诉人更为适宜。

二、是否应派员出庭

从最高人民法院颁发的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第11条规定来看，最高法院并未对检察机关支持起诉时是否应当派员出庭作出明确的规定，对于支持起诉的方式中“等”是否包含了派员出庭呢？

笔者认为，法律赋予检察机关支持起诉的职责，就应当赋予检察机关相应的权利义务，不出庭的支持起诉说明检察机关不具有出席法庭审理的权利义务，这与支持起诉的实质意义是相违背的，必然陷入形式主义，因此检察机关支持民事公益诉讼应当出席法庭审理。况且从上述规定上看，法条也只是列举了三种方式，对其它方式用“等”字作了概括，表示除上述三种方式外，检察机关还可以通过其它方式，并没有排除派员出庭这一方式。

三、二审程序中由哪一级检察机关派员出庭

当上述公益诉讼类案件进入二审程序时，会产生这样的疑虑，究竟二审中是由支持起诉的检察机关派员出庭，还是由支持诉讼的上一级检察机关派员出庭。采取第一种情况容易理解，参与一审的检察机关对该案件的具体情况最为了解，因而由其继续参与二审较为适合。而适用第二种情况的理由为，上诉案件的审理法院为原审法院的上一级法院，那么按照司法机关在审判活动中的同级对抗原则，理所当然应该由与二审法院同级别的检察院来参与支持诉讼。究竟是由那一级检察机关出庭，与检察机关的诉讼地位密切相关，因此在前述问题当中，梳理清楚检察机关的角色至关重要。若检察机关诉讼地位定性为支持起诉人，由一审中支持起诉的检察机关在二审中出庭当然并无问题，可是若同时也定位于法律监督机关，就存在二审程序中由下级检察机关监督上级法院的问题。

笔者同意上述第二种观点，即由与二审法院同级别的检察机关派员支持。理由如下：首先，诉讼活动中适用“同级对同级”的原则符合审级要求;其次，在检察机关内部，可以建立请示机制，下一级检察机关可以向上级检察机关询问是否愿意支持二审，上级检察机关便可以根据自身的实际情况来作决定。

四、结论

由检察机关支持起诉的公益诉讼类案件每年都呈现稳定并且有上升的趋势，但是这一制度在《民事诉讼法》中只有原则性的条纹支撑，并没有具体的操作规则，实践中仍然处于探索阶段，理论上很多问题也尚未有统一的结论。不管是理论界的争议，还是实务界的分析，都迫切于立法上对制度的细化和完善。检察机关支持起诉制度上升为法律规则，才能让司法裁判统一，让办案机关办理案件更加规范化，做到有法可依、有法必依。

参考文献：

[1]蒋毅.检察机关提起公益诉讼的立法完善[J].山西省政法管理干部学院学报，2019，32（02）：42-45.

[2]李丽.论环境民事公益诉讼中检察机关的支持起诉——从泰州环境污染纠纷案展开[J].南京大学法律评论，2016（02）：275-290.

作者简介：

史明宇（1994.6～ ），男，汉族，贵州大方人，硕士研究生在读，研究方向：法律;

李仁凤（1993.10～ ），女，汉族，贵州遵义人，硕士研究生在读，研究方向：国际法。

基金项目：贵州民族大学科研基金资助项目，编号：2017XZ007。