浅议分类管理后四川省民办高校的扶持政策构建

（成都文理学院，四川成都 610401）

随着高等教育大众化进程的推进，民办高等教育在“积极鼓励，大力支持”的政策激励下，得到了迅速发展。四川是教育大省，也是教育穷省。为了调动社会各方力量办学的积极性，从2003年起，四川省就陆续颁布了一系列扶持政策，包括2003年的《四川省人民政府关于大力促进民办教育发展的决定》、2006年的《四川省教育厅等部门关于大力促进民办高等教育的意见》、2008年的《四川省民办教育促进法》等。这些政策有效地推动了四川民办高校的发展，对四川高等教育的合理配置发挥了积极作用。截止2017年，四川民办高校34所，占全省高校总数的31.2%；在校生人数突破12万人，占全省高校在校生人数的27.4%，极大程度地满足了人民群众多样化的教育需求，为各地培养了大批急需的应用型、技术型人才，逐渐获得了社会认可。

2016年11月，第十二届全国人大常委会第24次会议审议通过了 《关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》（以下简称“新法”），并规定新法从2017年9月1日实施。这是我国首次立法确定对民办教育的分类管理。按照新法规定，民办学校的举办者或投资方可以自主选择非营利性或者营利性。分类管理就是要从法律上破解困扰民办教育发展的学校法人属性不清、财产归属不明、支持措施难以落实等瓶颈，有利于两类学校各安其位，健康发展。［1］随后，国务院、教育部等多部委相继联合颁发了 《关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》、《民办学校分类登记实施细则》、《营利性民办学校监督管理实施细则》，对分类管理进一步明确。2017年8月31日，在新法正式实施前，工商总局联合教育部又下发了《关于营利性民办学校名称登记管理有关工作的通知》。国家监管层面有序推进了一系列配套政策，对分类管理逐渐细化。由于民办教育的地域发展特性，为保证新法的平稳施行，各地方配套政策的完善和落地将处于循序渐进的建设过程中。从目前公开的信息显示，仅有13个省市披露了一部分政策推进情况，其中辽宁、湖南、河北、吉林、江苏等5省较为详尽。四川省的配套政策虽几经讨论，但至今尚未颁布。对民办高校实行分类管理是必然，但如何合法合理合情地解决民办高校的一些现实问题，消除民办高校的发展困惑，这将是四川省地方扶持政策需要明确的问题。

一、四川省民办高校的现实困境

1.投资办学的现实与教育公益性的矛盾。回顾我国民办教育20余年来的办学历程和各种模式，我们不难做出一个基本判断，即我国民办教育的基本特征是投资办学，而不是捐资办学。这既是我国民办教育的一个基本特征，也可以说是一个本质特征。［2］四川省现有34所民办高校，虽然投资主体和运作模式不同，有公办高校改制运作模式、资本联合教育股份制运作模式、教育集团连锁经营运作模式、以产养学运作模式、以学养学运作模式等等，但这些民办高校的原始办学资金基本都来自于举办者或投资方的投资。目前，四川还没有一所捐资建立的民办高校。既是投资，获利就是必然。但教育事业是公益性事业，民办高校的举办者或投资方不能以营利为目的。按照四川省相关政策规定，四川的民办高校都取得了“民办非企业单位”的法人登记证，明确了非营利性的法人属性。

为了解决资本的逐利性与教育的公益性之间的矛盾，保护举办者或投资方利益，促进民办高校的发展，2008年的 《四川民办教育促进法》规定了“出资者可以根据有关规定从办学结余中依法取得合理回报。”“将合理回报用于学校发展的，应当作为再投入。”其中合理回报的提取，四川是按照国家2003年起执行的《民办教育促进法》及其实施细则执行的，即“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。”“从年度净收益中，按不低于年度净资产增加额或者净收益的25%的比例提取发展基金”的政策，也就是说非营利性民办高校只要预留了不低于净收益的25%的发展基金，那么提取不高于75%的合理回报都是合法的。加之国家及四川省政策对合理回报提取的具体方式缺乏法定要求，非营利的属性掩盖了营利的行为，民办高校的非营利性受到社会和主管部门的质疑。分类管理后，非营利性民办高校取消了提取合理回报的扶持政策，这意味着举办者或投资方从办学中获利的方式是违法行为。当举办者或投资方将投入的资产过户到学校，举办者或投资方失去对投入资产的所有权，等于是捐出了学校。我国著名高等教育专家、厦门大学潘懋元教授认为，在现阶段，要求这些基于投资办学发展起来的民办高校完成选边站队，实现向捐资办学的转变是十分困难的。［3］那么，在投资办学短时间不可能得到改变、捐资办学尚未形成的现实面前，四川省地方政策怎样保障举办者或投资方的财产所有权？怎样激发他们的办学热情，做到“促进”而非“促退”？平稳地实现民办高校的分类管理，这将是四川省民办高校地方政策中亟需解决的首要问题。

2.民办高校与公办高校法律地位和现实地位的差异性。民办高校作为我国教育事业的重要组成部分，与公办高校具有同等的法律地位。但是由于建校时间短（1991年民办四川天一学院是四川最早建校的民办高校，建校时间也只有26年），受多种因素限制，民办高校往往受到社会和政府的差别对待，造成现实地位的差异，反映在对民办高校的扶持政策的制定或政策的执行被打折扣。比如，国家规定“民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位”这条政策在《四川民办教育促进法》中被表述为“民办学校教职工在教师资格认定、职称评定、岗位聘用、业务培训、表彰奖励、科研项目和课题申报、社会活动等方面享有与公办学校教职工同等的权利。”四川省地方政策细化了民办高校教师和公办高校教师的同等权利范围，但民办高校的教师最关心的社会保险、人事编制、档案管理等与公办高校教师的同等权益却被排斥在法定表述之外。由于“民办非企业单位”的身份，民办高校的教师在社保计算和缴存方式上与事业单位编制的公办高校教师之间存在很大的差异，民办高校的教师和公办高校的教师退休后的待遇可谓天壤之别。没有解决民办高校教师后顾之忧的政策，严重制约着民办高校的师资队伍建设。再有，民办高校的教师虽有科研项目和课题申报的权利，但却没有公共财政对民办高校教师科研项目和课题的经费资助，民办高校的科研工作全部需要靠自筹经费完成。同样，因为没有公共财政对受教育者的资助，民办高校的受教育者要想获得接受高等教育的机会，则需要缴纳比公办高校的受教育者高昂的学费。正是地方政府对民办高校现有扶持政策在相关领域的缺失才造成了现实中的不公平。

事实上对民办高校的不公平同样体现在税收、土地等优惠政策的执行上，民办高校并不能如法律规定的和公办高校一样享受优惠政策。比如关于所得税征收，按照2008年1月1日起实施的《企业所得税法》，高校是企业所得税的纳税人，取得的收入需要依法缴纳25%的所得税。但由于公办高校的资金主要来源于政府财政拨款，学费收入也被纳入财政管理的行政事业性收费范畴，因此可以免征所得税。民办高校，即使是非营利性的，根据《关于非营利性组织企业所得税免税收入问题的通知》（财税〔2009］122号）的规定，学费收入不在免征范围。2017年，四川省国税局开展全省范围内企业所得税核定征收工作，民办高校明确在核定征收范围内，需要缴纳成百上千万的所得税。再如，现有的土地政策造成民办高校的建设成本远远超过公办院校。虽然四川省规定“新建、扩建民办学校按公益性事业用地实行行政划拨并优先安排；建设过程中涉及的经营服务性收费按国家和省规定的收费标准的下限收取。”但事实是，34所民办高校的土地基本来源于土地出让而不是行政划拨，再加之80%的民办高校集中在成都及周边、绵阳等较发达地区，土地征用费在民办高校的筹建费用中所占的比例甚至超过 30%。［4］

分类管理后，非营利性的民办高校的教职工和受教育者是否真正能实现与公办高校同等的法律地位？地方政府对待非营利性的民办高校在免税资格认定、税种认定范围是否享受公办高校的优惠政策？地方政策对待非营利性的民办高校的用地能采用公办高校的行政划拨方式吗？这些问题同样是需要地方政策来细化和规范的。

3.对民办高校依法管理的强化制约了民办高校自主办学。近二三十年来，民办高校的迅速发展除了国家的政策扶持外，更主要的还在于人民群众多样化的教育需求和国有教育资源的不足为民办高校提供了巨大的市场需求。但同时市场化的特性让国家及各级地方政府在对民办高校进行 “积极鼓励、大力支持”外，更强调对民办高校的“正确引导、依法管理”。但怎样管理、按什么标准来管理，政府和社会往往又是用的公办高校的标准。比如，在教育质量的评价上，沿用的是对公立高校的评价标准，忽略了民办高校办学时间短的客观事实；在收费政策上，对民办高校一样实行学费定额管理，忽视了民办高校主要是以学费收入来办学的事实；在招生政策方面，依然实行计划管理，剥夺了民办高校的招生自主权。这种脱离民办高校办学实际的依法管理，忽略了民办高校紧贴市场需求的特性，一定程度上制约了民办高校的办学自主性，不利于民办高校的长远发展。

二、分类管理后四川省民办高校扶持政策构建

由于非营利性或营利性的选择，民办高校的分类决定了地方扶持政策的差异性。总结温州、上海、陕西等分类管理改革试点地区的经验，综合考虑四川民办高校的实际情况，建议四川省的扶持政策主要从设置过渡期、再区分法人属性、构建差异性扶持政策、完善退出机制等方面细化，逐步引导和建立两类民办高校各安其位，健康发展。

1.设立3-10年的分类管理过渡期。四川省民办高校都是在2017年9月1日前设立的。考虑到投资办学的实际情况，兼顾举办者或投资方利益，建议设置3-10年的过渡期，为政策的平稳实施和民办高校的稳定做过渡。过渡期只针对存量民办高校设置，相关扶持政策只适用于存量民办高校。

2.实行过渡期内民办高校法人属性的再区分。民办高校办学的复杂性决定了分类管理并非一蹴而就。在捐资办学尚未形成、投资办学为主体的现实面前，举办者或投资方对民办高校的发展起着至关重要的作用。因此，过渡期的扶持政策中应体现对举办者或投资方利益的合法保障，将举办者或投资方的投资行为与民办高校的法人属性适度剥离。建议在现有营利性和非营利性选择下做最基本的类型划分，即将捐资办学作为非营利性民办学校的典型，将投资举办非学历性教育作为营利性学校的典型，在此基础上再根据营利性和非营利性标准进行二次划分，［5］具体区分情况见下表。

3.建立并落实差异化的扶持政策。（1）落实公共财政资助政策，给予民办高校办学成本补偿

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》提出 “健全公共财政对民办教育的扶持政策。”新法第45条规定“县级以上地方各级人民政府应当设立专项资金，用于资助民办教育事业的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人。”四川省，公共财政设立专项资金用以资助民办教育的发展在2008年的《四川省民办教育促进法》就已明确，并对专项资金的管理和使用进行了明确规定。但由于担心公共财政经费被民办高校举办者或投资方私有化，因而这些规定并没有被刚性执行，公共财政资助在四川民办高校的经费来源中所占的比例太小。当前公办高校的生均财政拨款已达到12000元/生.年。对比同处西南地区的重庆市对民办高校的生均财政拨款为1200元/生·年，四川省民办高校的生均财政拨款为零。公共财政资助，可以一定程度地减轻民办高校的经费压力。实行分类管理后，建议对非营利性民办高校进行公共财政直接资助，其中一类非营利性民办高校生均财政拨款可达公办高校生均拨款的50%，二类营利性民办高校不划拨生均财政拨款。再如，将民办高校教师纳入公共财政资助范围，对教师申报的科研项目和课题给予公办高校一样的科研经费支持。将非营利性的民办高校教师纳入事业单位的社保序列，缴纳的“五险一金”与公办高校缴纳的具体保额上的差额部分，由地方政府财政全部补齐或承担部分比例。

民办学校法人属性的再区分［6］

（2）统筹并细化差异化的税收优惠、土地供应等扶持政策，强调法律化、规范化、可操作性。

实施分类管理后，非营利性民办高校的公益性被进一步加强，建议将这类高校的免税资格认定、税种认定等按照公办高校执行，免征企业所得税。一类营利性学校，在企业所得税方面的征收可参考国家需要重点扶持的高新技术企业的税率标准，按15%的税率征收企业所得税。二类营利性民办高校则采用与企业同样的税收政策。

对于土地供应方面，要将民办高校用地纳入地方建设总体规划，按科教用地管理。对于一类非营利性民办高校，完全采用划拨土地的方式；二类非营利性民办高校，享受公办高校的同等待遇，主要以行政划拨土地为主。对于一类营利性民办高校，可按协议方式或低价出让；二类营利性民办高校，采用招拍挂方式。同时，规定民办高校获得的土地，在办学期间不得改变土地性质。

（3）适度放开非营利性民办高校的收费权限

目前，四川民办高校的收费按2005年的《民办教育收费管理暂行办法》执行，由政府价格主管部门对民办高校的教育成本进行核算后按批准价格执行。新法规定，营利性民办学校实行市场调节价，由学校自主决定。非营利性民办学校收费的具体办法，由地方政府制定。随后，国家进一步明确“非营利性民办学校收费通过市场化改革试点，逐步实行市场调节价。具体政策由省级人民政府根据办学成本以及本地公办教育保障程度、民办学校发展情况等因素确定。”这样的规定，从法律上改变了现在执行的民办高校收费审批制度，反映出国家对民办学校收费改革的基本方向，即使是非营利性民办学校，国家也希望通过市场化改革逐步实行市场调节价。厘清国家对民办高校收费的改革思路后，建议四川省的收费政策实行部分放开，一类非营利性民办高校实行收费上限管理，由政府指导定价审批，二类非营利性民办高校实行有条件地自主定价，即通过教学评估或专业评估的民办高校或相关专业在价格主管部门审批核定的收费标准基础上，在20%的上调浮动范围内自主定价，报价格主管部门审批。一类营利性民办高校实行有限制地市场调节价，规定其收费不得超过同类别、同层次的公办高校收费标准的3倍。二类营利性民办高校完全实行市场调节价。

4.完善民办高校退出机制，明确处置办法。民办高校的退出，是指政府通过干预手段勒令因故濒临倒闭的民办高校退出教育市场或是推动经营不善、生源减少、债务危机等原因的民办高校主动退出教育市场。［7］

从投资办学的现实出发，投资教育和其他投资一样，办学的过程就是举办者或投资方经营的过程。市场的优胜劣汰让民办高校的发展存在着运营风险，民办高校可能因各种原因主动或被动地退出。民办高校的退出是一种必然。但教育的公益性决定民办高校的退出不能任意而为，不论何种原因，退出都需要有一定的规则。因此，建立完善、明确的退出机制同样是实现民办高校良性循环、资源优化配置发展的保障。新法第八章“变更与终止”就规定了民办高校退出原因、退出路径财产清算、债务清偿等。但细细分析，这些规定都较为笼统，仍然有许多不明确之处。比如，民办高校的变更或终止都需要审批机关批准或核准。四川省教育厅、四川省民政府厅及各类业务的主管部门都是四川民办高校的上级管理部门，那么变更或终止应由哪个部门来具体受理或批准呢？对于民办高校“根据学校章程应当终止、被吊销办学许可证的、因资不抵债无法继续办学的”三种终止情形，地方政府能否提前介入？四川建有民办高校的风险防范制度，那么从哪些方面进行风险防范？怎样防范才能杜绝民办高校举办者或投资方的“投机行为”和“任意行为”？对于这些问题，新法及四川省现有的地方政策中都没有具体的可操作性的实施办法。

再如，维护民办高校退出过程的稳定是政府的职责，新法规定了清算中偿还受教育者和教职工的费用，这样的清算是否是民办高校的最终的妥善处置？特别是对于受教育者，如何安置？政府是否有监管责任？没有明确的指导性意见就会造成实际操作过程中的理解偏差和行动背离。

建议在四川民办高校地方政策中，进一步完善退出机制。一是进一步细化风险防范制度，健全第三方中介评估制度。通过对民办高校办学基本条件、办学质量、招生就业情况、财务情况，特别是是否存在抽逃资金、恶意隐瞒、挪用办学经费、转移资产等违法或不正当行为等方面的评估，接受社会和主管部门的监督，将风险降到最低。二是进一步明确、细化现有规定。对退出申请材料进行规范性要求，明确要求应提供包括申请书、董事会或理事会认可的具体方案、第三方评估的资产清单及财务审计报告、产权证明、资产处置方案、学生妥善处置方案及其他涉及退出需要提交的相关材料等，便于审批机关审查和解决处置过程中的问题。三是分类建立风险防范基金，存入政府指定的专用帐户，专门用于清偿教职工和受教者的相关费用。一类非营利性民办高校风险防范基金由地方政府专项拨款，二类非营利性民办高校由财政拨款和学校提取学费收入的2%共同组成。一类营利性民办高校按学费收入的10%缴存，二类营利性民办高校按学费收入的20%缴存。

党的十九大明确提出“支持和规范社会力量兴办教育”、四川省“强省必先强教，兴川必先兴才”的战略、新法及相关规定的出台，毫无疑问，四川民办高校迎来了又快又好发展的大好时机。民办高校作为我国教育事业的组成部分，不论是非营利性还是营利性，提高教育质量，促进可持续发展永远是第一位。分类管理后，创设良好的政策环境，激发民办学校的内生动力和体制优势，是四川省地方扶持政策的关键所在，也会让四川民办高校的发展轨道更加符合政府的意图和人民的利益。

［1］中国人大网.全国人大常委会办公厅2016年11月7日新闻发布会［EB/OL］.教育部副部长朱之文.

［2］邬大光.我国民办教育的特殊性与基本特征［J］.教育研究，2007（1）.

［3］潘懋元.邬大光.别敦荣.我国民办高等教育发展的第三条道路［J］.高等教育研究，2012（4）.

［4］高红琴.黄海燕.四川省民办高校差别化用地政策研究［J］.浙江树人大学学报，2016（5）.

［5］［6］于光辉.邓志红，民办学校合理回报：论争、困局与破解［J］.理论探索，2014（6）.

［7］王斌.中国民办高等教育投资补偿机制研究［D］.武汉理工大学博士学位论文，2013（6）.

［8］袁一佳.四川省政府财政资助民办高校政策研究［D］.电子科技大学硕士学位论文，2014：3.

［9］方建峰.民办学校收费改革的发展方向与政策建议［J］.浙江树人大学学报，2017（6）.

［10］吴安新.民办高校政府干预问题研究--基于经济法视域的思考［D］.西南政法大学博士学位论文，2015：10.