城市社区柔性治理的人心濡化之道——基于上海市J区“客堂汇”的个案研究

（中共上海市委党校，上海 200233）

在社区精细化治理的背景下，物质治理或技术治理已经无法满足复杂社会社区治理的需要，人们亟需在物质治理之外寻求新的治理范式和路径，借此契机，长期处于边缘化角色的柔性治理引起了人们的重视，这为柔性治理的横空出世提供了空间，使之不再游离于公共管理学科的大门之外。柔性治理着眼于技术权威和物质激励不能满足的治理诉求，通过非物质手段和非强制手段，影响人的思维过程、培育服务意识、增强德治力量，发挥了不可替代的作用。但柔性治理如何操作化？这成为研究者不可回避的关键问题。本文在审视柔性治理理论渊源的基础上，以上海市J区“客堂汇”的实践为例，把柔性治理纳入到社区治理的范畴，探讨柔性治理在社区治理精细化过程中落地生根的实践问题，以期对社会治理的移轨创新有所裨益。

一、柔性治理的理论溯源

20世纪70、80年代后，随着新公共管理和新公共服务运动的蓬勃发展，研究者发现不能仅仅把人作为“机械的动物”，还应该关注人的心灵感受，柔性治理随之逐渐得到人们的关注，并在社区精细化治理的过程中被引入到公共管理领域，不同于近现代以来的企业管理中的精细化治理模式，即强调在“成本—收益”原则的指引下，通过“泰罗式”的科学管理精准控制每个人的成本投入，最大限度地获取经济效益和产出。柔性治理认为治理不仅仅是公共行政机制，也不仅仅是这个机制里的成本收益分析，正如如克雷默提出的那样，“人类关系位于治理的中心……所有公共服务都是为人服务……你必须在情绪层次上与人交流……可以说人与人之间的关系是治理的 DNA”［1］，而“关系治理”的着力点就在于对情绪或心灵的治理。当今社会治理的核心仍然是人，因而，被引入到公共管理和社区治理领域的社区精细化治理，一样不能脱离和摒弃“柔性治理”这一重要抓手。改革开放以来，无论是人员构成，还是社区规模，亦或是社区空间范围内政党-政府-社会-公众关系的嬗变，中国的城市社区都发生了激烈的变化，社区治理的难度也达到了前所未有的程度，传统的集权式、粗放式、运动式、封闭式和简约式治理已经不能适应社区治理的复杂现状，政府包揽一切的全能型模式已经丧失了生存和发展的根基，仅仅依靠物质满足或抑制人们需求的物质治理已然不合时宜，可以说，时代呼唤“柔性治理”的横空出世。

在我国推动 “国家治理体系和治理能力现代化”的新形势下，党的十八届五中全会提出了“社区治理精细化”这一高度浓缩的概念和要求，为社区治理体制创新向纵深发展指明了方向。在此背景下，国内学界围绕“社区治理精细化”展开了一系列研究，取得了丰硕的成果：在理论构建方面，卢守权在借鉴新加坡学者梁文松建构的动态治理理论的基础上，提炼出了以政策协同和跨部门合作为核心的整体性动态治理模式［2］，但问题是这种模式的建构是从政府本位出发的，而忽略了基层草根自治应有的作用和价值；在实践研究方面，刘中起、明亮、黄振华等人分别从上海市网格化协同治理［3］、成都市“三社互动”、“院落治理”和“网格治理”、佛山市智能网格等实践模式，为社区精细化治理的落地提供了经验；在技术支撑方面，孙涛主张通过制度、标准、体系、技术、人员及文化五个维度的“无缝对接”，实现社会治理精细化的增量改革［4］，其中凸显了技术治理的中心地位和引领作用，毕铁居探究了地方政府运动式精细化技术治理的嵌入性，在此基础上提出了渐进性调适的政策；在体制创新方面，李友梅归纳了政党嵌入式的工作机制，希冀借此形成自治与共治的“活力”与“秩序”良性相依的新格局［5］。

不难发现，既有的社区精细化治理研究偏重制度治理和技术治理等物质治理手段，而对作为社会治理核心的“人”的角色关注不够，事实上，在福柯和托马斯·波克维茨看来，“柔性治理和新自由主义的出现具有相关性，二者在某些关键之处具有相似性，它通过构建符合当前政治和社会秩序的理想化的自我，使之成为人们行动的标准”［6］。此外，柔性治理已经成为分析政府权力、专家权威和自治力量之间关系的基础性要件，它通过“培养人的社会性需求和影响人对需求的价值认知而使其自愿降低或抑制个人的特定需求，以此来解决公共问题”［7］，也有学者提出“柔性治理就是培育服务意识、让人们主动扮演作为实现他人目标之手段的角色，进而促进社会合作的一种非物质化的机制”，实质上，这与张康之倡导构建的“德治社会”、“合作社会”殊途同归。

总体上讲，柔性治理通过把国家认可和倡导的社会核心价值理念、行为准则或正式规范内化（internalize）为公民的自觉意识，进而通过隐形的内在指引外显的行为。但现实情况是，一方面，理论界和实务界都意识到了柔性治理的至关重要，另一方面，对于如何将高度抽象的柔性治理从虚无缥缈的云端落地，国内外学者明显缺乏足够的关注和研究，往往陷入“说着容易做着难”和“首尾不相顾”的窘境。因此，在把握柔性治理概念和内涵的基础上，如何将柔性治理嵌入到社区精细化治理，如何从柔性治理的视角为探索社区治理创新的实践路径建言献策都成为本文研究的重点和焦点。

二、“客堂汇”兴起的现实基点

自中共十八大提出提升国家治理能力和国家治理现代化以来，社区治理创新日益受到各级政府的重视，并作为国家治理体系的基础性工程向前推进。为了创新社会治理，加强基层建设，拓展基层自治与政府合作治理的新路径，上海市X镇大力扶植和推动民间草根自治组织——“客堂汇”发展壮大，“客堂汇”得以产生、滋长壮大的的现实土壤主要有三个方面：

（一）政策基点：顶层设计谋篇布局

十八届三中、四中、五中全会均把“社区治理创新”作为重点工作推进，2016年，结合几年来的探索和实践，十八届五中全会提出了推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局的战略目标，2017年6月，《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》发布，提出“要实现党领导下的政府治理和社会调节、居民自治良性互动，全面提升城乡社区治理法治化、科学化、精细化水平和组织化程度”［8］，实质是力图把党建引领基层、政府主导、社区自治与“德治”结合，协力推动社区治理的精细化。无独有偶，上海市委结合自身实际，先后出台了关于社区治理的“1+6”文件，做出了“社区治理的核心是人”“一切围着基层想、一切围着基层干、一切围着基层转”［9］和“重基层、重实效、重实干”的战略定调。在中央和上海市谋篇布局的背景下，嘉定区委形成了“1+8+2+N”的政策成果，因此，嘉定区X镇结合自身实际，积极融入“社会治理创新”的大潮中，这是X镇“客堂汇”得以产生的政策土壤。

（二）需求基点：物质治理失灵

物质治理一直是社区治理的 “宠儿”，X镇也对此倾注了大量的人力、物力和精力，但是社区治理的实效总是达不到预期的效果，面临着物质治理失灵的困境，一方面，物质治理依赖物质资源的大量投入，但政府资源的有限性这一刚性约束又限制了物质治理“随心所欲”的可能性，因而在复杂社会治理的情况下，依靠政府单打独斗很容易形成“治理盲区”。另一方面，俗话说“欲壑难平”，经济学的理性人假设也认为，趋利避害追求利益的最大化是人的天性，相应地，理性思维导向的人也容易变得贪得无厌，一旦自身的利益诉求得不到满足，或者政府提供的物质治理和民众的预期产生较大差距时，民众抗争就会很容易达到一个“临界点”，甚至会引发突发性事件，此外，大城市居民日益剧烈的物质生活需求，给政府提供公共服务造成了巨大的压力。在我国传统的结果导向型政府和“稳定压倒一切”的物质或技术治理思路下，地方政府负债成本不断增加，物质治理带来的庞杂后果使政府不堪重负，陷入了力不从心的困境。仅以X镇“客堂汇”兴起之前的2011年至2013年为例，X镇共发生非正常死亡事件12件，且多半引发了群体性事件，赔偿的金额最低的50万元，最高的200万元。物质治理固然有其优势和便于衡量的优点，但其弊端同样一览无余。

（三）承载基点：客堂间的再登场

客堂间本是上海市郊地区农民招待宾朋和左邻右舍的客厅，在人民公社化时期，国家各项大事或政策方针的传达、本村各项矛盾纠纷的调解、生产任务的分配，都是在本村能人——村支书家里的客堂间内完成的，其时，客堂间作为重要的社区治理载体为人们广范接受。改革开放后，随着乡镇治理从“汲取型政权”向“悬浮型政权”再向“服务型政权”的过渡，人民公社退出了历史舞台，村委会作为一种普世化的自治组织为人所知，国家力量在农村等社区层面的影响力大大缩水，客堂间不再承担社区治理的功能，逐渐退出了地方治理的视野。

客堂间最原始的功能为柔性治理借助“客堂汇”彰显价值提供了平台基础。2011年，退休回村的村官张金龙发现村里的居民大多都是老人，平时缺少一个“嘎讪胡”（上海方言，意为闲聊）的平台，乡里乡亲有了矛盾也不好化解，这为“客堂汇”产生的现实需要。自2011年起，X镇就另辟蹊径，在基层民众自主探索的基础上，开始推动“客堂汇”在全镇范围内的扩散，经过几年的努力，“客堂汇”从最初的3户试点，扩散到覆盖全镇范围的6个分会、33个联系点，提高了村居民的参与能力和参与意识，彰显了“汇聚民意晓民情、汇聚民智办民事、汇聚民俗展民风、汇聚民心惠民生”［10］四大功能。可以说，正是对客堂间这一承载空间“旧瓶装新酒”式的开发，缔造了柔性治理的典型模式，提高了基层社区治理实效，巩固了党的执政根基、创新了基层治理机制、维护了基层社会的和谐稳定。

可以说，“客堂汇”已经通过人心濡化成功开创出了一条农村社区柔性治理的大道，实现了法治理念、居民自治和社区德治的有机统一，为社区治理的共商、共治、共享、共建缔造出了一条不同于制度治理和技术治理等物质治理创新的社区精细化治理之路，即基于柔性治理导向的人心濡化模式。

三、“客堂汇”人心濡化的三大方略

从善治的视角来看，濡化是指“通过培育与巩固国家认同和社会核心价值，形成人们广泛接受的认同感和价值观，而非纯粹以暴力和强制能力来保障社会秩序，进而降低社会的治理成本。”［11］可见，人心濡化能力通过塑造共同的公民价值、公民精神和公民信仰，可以填补社区治理“制度硬约束”的空隙，进而利用这种从心灵深处出发的“软约束”达成涂尔干所谓的“道义统一”，规避制度的“堕落”风险。上海市嘉定区X镇通过推动“客堂汇”这一草根自治平台，最终于2017年入选“第三届上海社会建设十大创新项目”，探索出了一条较为可行的基层社区精细化治理之道。有鉴于此，我们在实地调研和深入访谈的基础上，通过开展旨在了解X镇村居民与基层工作者对“客堂汇”项目基本诉求的问卷调查，借助第三方组织——上海飞扬华夏青年公益事业发展中心的问卷调查，向28个具有代表性的“客堂汇”分别发放30余份问卷，发放问卷总计900份，最终回收有效问卷897份，回收率为99.7%，发现X镇“客堂汇”人心濡化主要有三大治理方略，即塑造社区认同感、弘扬社区核心价值和凝聚社区治理共识。

（一）塑造社区认同感

改革开放以后，随着经济体制、政治体制和社会领域的一系列的深刻变革，农村社区的治理结构渐趋瓦解并重构，特别是在上海这样的国际性大都市地区，户籍人口的迁入和迁出洪流冲击了传统的村落人际关系和村治格局，外来人口的涌入则给农村社区治理带来了进一步的挑战和压力。农村社区治理面临的首要问题转向了更高层次的社会认同。因此，农村社区迫切需要新的破局良策，以克服语言、文化、宗教、阶层以及习俗等差异带来的挑战。在这样的背景下，“客堂汇”应运而生，而其成功却与其塑造社区认同感的以下三个策略密不可分：

1.客堂文化：补齐农村社区党建短板。“客堂汇”以客堂文化为支点，不仅开展党史展览、村民议事、家风传承等宣教活动，还通过客堂戏、客堂书屋、客堂课堂、读书读报等活动的开展，紧跟党和国家的最新理论、最新政策和最新话语阐释，吸引村居民积极参与党的理论学习，从思想认识的高度和把握时代脉搏的前瞻视野出发，提高农村党员、人民群众对中国特色社会主义的道路自信、理论自信、制度自信和文化自信，补齐了农村社区党建工作薄弱的短板。具体而言，“客堂汇”总会悬挂着的书法作品，书写的正是中国共产党第十八次全国代表大会以来，中央关于建设美丽中国、伟大复兴的中国梦、坚定走中国特色社会主义道路等学习体会和简报，在这种充满了书香和墨香的环境中，人不由自主地打开了心扉，用心去体会中国特色社会主义的真谛，激发了爱国主义的热情。

此外，“客堂汇”把“百姓系列宣讲”作为服务菜单的第一项，主要目的是通过理论热点、实时形势的宣传，密切“国家”、“民族”、“社区”和“人民群众”之间的联系。借助客堂文化平台补齐农村社区党建的短板，是X镇区域化党建的又一创举，村居民对党和政府的认同感大大加深，与此同时，作为享有相同价值观的社区成员，共同的社区情感也加深了村居民的社区认同感。

2.草根平台：推动社区公共服务均等化。“客堂汇”在秉持“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的管理理念下，坚持农村草根自主管理、自主学习、自主教育和自主服务的特色，在充分发挥村民自治的主体性作用的同时，以“客堂汇”为平台，构建了社区多元主体协商共治的“公共空间”，帮助老百姓解决矛盾、化解纠纷和传递民意，就与老百姓密切相关的民生问题倾听民意、汇集民智、反映民声，发挥娱乐生活、反映民意和交友平台的核心功能，使公共服务在这样一个草根平台中提质增效，切实维护了社区的和谐与稳定。

透过“客堂汇”这一平台，镇村两级领导干部、“两代表”得以与村民零距离、无障碍地就村情民意进行沟通，村民也可以直接向政府表达自己的意见、想法和需要，群众的呼声和诉求在向上传递的过程中不失真、不走样、不变形，使“上传下达”成为涵盖自上而下和自下而上两个维度的复合沟通渠道，并及时将居民的意见和建议落实在具体的管理工作和服务提供之中，不断更新社区建设与社区治理的思路与方法，“客堂汇”延伸为全天候开放的党员联系服务群众的窗口。

3.组团服务：共同营建农村社区共同体。随着基层政权从“汲取型”向“悬浮型”的转变，政府与人民群众的疏离感渐趋增强，这就倒逼基层政府加快向“服务型”模式的转型，资源下沉和服务下沉是重中之重。“客堂汇”恰到好处地为镇有关部门提高了资源下沉的渠道，使广大居民“串个门”，就能在“客堂汇”中享受到社区公共服务资源，就地、就近、就事享受更及时、更便捷、更贴心的服务。

调研中，我们发现，徐行镇在实地征求居民对各类公共服务需求的基础上（图1），开展了一系列资源下沉和服务下沉的活动，主要如下：为老服务、儿童服务、帮困扶贫服务、送文化、送健康、送服务进社区活动、打造“5分钟”便民服务圈、创建“特色文化村”、村共建单位送图书、送对联、医疗咨询服务、“客堂汇”读书读报、文娱体锻、健康小组、编织黄草织品等活动、建设日间助老点、暑期活动点、物业服务点……

凡此种种，都为解决村居民遇到的急事、难事、愁事贡献良多，与此同时，居住在同一社区共同体的村居民，在享受政府和“客堂汇”提供的各项服务的过程中，也真正感受到了党和政府全心全意为人民服务的宗旨，增加了安全感、幸福感、获得感。可以说，经由“客堂汇”这一自治平台，人民群众看得见、摸得着公共服务资源，资源优化配置和村居民的共治使农村社区公共服务质量大幅度提高，人民群众的利他精神、社区共同体意识和国家意识都实现了增量变革。

图1 2016年“客堂汇”各类服务需求率（作者自制）

（二）弘扬社区核心价值

核心价值观彰显着一个民族的品格，蕴含着一个国家最深沉的精神追求，是和谐社会的“压舱石”和“定盘星”。对于公民个人而言，核心价值观是每一位公民的行为准则，是立身处世的根本和底线。在社会治理创新的过程中，核心价值观在充分发挥人民群众的历史性主体地位方面有着不可忽视的作用。“客堂汇”作为基层草根自治平台，在“润物细无声”的过程中弘扬了核心价值观，影响了社区内相当广泛的群众。

1.榜样力量：发挥社区乡贤的示范效应。“一花开来百花香”，榜样的力量是无穷的。X镇“客堂汇”得以兴盛并发扬光大的一个重要原因在于，“客堂汇”有一个深孚众望的“领头羊”、“领头羊群”。其中，最为典型的是人民群众身边的榜样——张金龙，他的带头示范可谓功不可没。作为一名退休老党员，张金龙不甘沦为老朽无用之人，在村里德高望重的他创办起了“客堂汇”这一农村社区治理新平台，一方面丰富村民精神文化生活，另一方面，倾听村民诉求，解决村民困难，得到了广大村民的认可和支持。

而他本人也以身作则，先后获得了“嘉定区乡贤”、“全国文明家庭”、“感动上海年度人物”等荣誉称号，在他的带动和影响下，一批“乡贤”合力推动了“客堂汇”的发展壮大，X镇至少有一半以上的居民愿意贡献出自家的客堂间作为“客堂汇”的活动空间。事实上，正是这种人民群众身边的好人、时代楷模、最美人物、道德模范所树立的可亲、可敬、可学的榜样，形成了强大的示范效应，使人们从心底迸发出对善的敬重、对美的向往、对德的追求，折射着一个社会的价值取向，为社会治理创新的开展打开了“善治之窗”。

2.乡邻文化：助力和谐社区建设。在上海的乡邻文化中，“老娘舅”就是乡贤的典型代表，他们都是本区域内德高望重、讲公道的长者和智人。在传统的宗族和血缘社会里，一旦家庭、邻里之间遇到纠纷和矛盾等问题，人们往往倾向于找“老娘舅”判定是非曲直、化解矛盾以及弥合冲突。尽管城市化进程的加快使上海市郊社区的居民构成日益多元化，但是历史的惯性使他们仍然愿意找“老娘舅”主持公道。

基于乡邻文化中 “老娘舅”的特殊定位，“客堂汇”推选出了一大批富有威望、服务群众、乐善好施、经济基础良好的“乡贤”担纲“老娘舅”的角色，辅之以大量的本土社区志愿者团队，为社区内部各种矛盾冲突的化解、利益纠纷的弥合、邻里关系的搭建做出了突出贡献，“客堂汇”已然成为镇上农村社区治理乃至整个基层社区治理体系中不可或缺的一环。从某种程度上说，这对构建基层“缓冲带、减阀器”，推动基层社会治理创新，无疑具有深远的意义。

3.家风文化：推进大众心灵的濡化。《孟子》里说：“天下之本在国，国之本在家，家之本在身”。从一定意义上说，好的家风孕育好的公民，好的公民组成好的社会，好的社会推动形成好的国家治理。因此，家风绝不是小事，而是事关国家稳定祥和、社会良性有序的重大问题，也关乎社区治理实效的大局。这种家风文化的扩散，有助于村居民心灵的濡化，他们在教化和互相学习的过程中，将弘扬优良家风家训落实到最基层，勾勒出一幅铸社风、民风的新蓝图，使核心价值观进一步深入人心，实现“心有所安”。“客堂汇”通过家风文化的传承，增强了村民对社区的认同感和归属感，巩固了社区治理之基，掀起了助推中国基层社区治理，特别是农村社区良性治理的“东风”，满足了人民群众和谐幸福的要求。

（三）凝聚社区治理共识

作为草根自主探索的一种协商民主形式，“客堂汇”以一种嵌入性平台的角色参与到农村社区治理中，产生了一定的“正功能”，它为提高居民参与意愿、丰富居民参与渠道和营造社区共同体提供了契机，并以其规范性、适用性、简易性使得农村社区居民能自由充分地表达自己的意愿，达成普遍性共识并解决实际问题，为农村社区顺利推进村居民自治搭建了有效沟通的平台，使“为民做主”进一步变成“由民做主”，是一种值得期待的善治形式。

1.吸纳基层：培育多元主体的协商意识。西方社会在几百年的代议制政府发展过程中，公民参与的意识和参与能力在这种优良的社会氛围与传统的熏陶下自然养成，相较于此，我国公民的社区参与在本质上是一种“舶来品”，它通过国家意识嵌入到社会治理体制当中，公众参与意识的兴起也未能发挥应有的作用，也难怪福山会做出“中国人普遍缺乏人际间的信任与合作”的判断，在我国公民参与公共生活意识普遍淡薄的现实背景下，培育多元主体的协商意识、催生有参与精神的公民和提高公民参与能力就成为了推动社区治理提质增效的前端准备工作。

“客堂汇”开展丰富多彩、喜闻乐见的自治活动培育多元主体的协商意识，如传统文化、民间艺术传承、客堂空间、趣味运动会等，激发了村居民参与社区治理的热情，村居民参与社区治理的意愿率高达85.17%，“客堂汇”主要从以下几个方面做出了努力：首先，参与过程保证村居民地位平等、自由发言、自愿参与，“客堂汇”立足草根性，依托党群骨干力量，引导社区热心公益事业的村居民自发组织开展各类活动进行自我服务，吸引周边村居民前来学习和娱乐，积聚人气营造自治氛围；其次，“客堂汇”积极引入多元社会力量，与社会组织开展合作，重视弱势群体利益保护和发言权，特别关注老年人精神文化生活，并积极引导村居民、社会组织参与到“客堂汇”的日常运营和管理中，凸显“客堂汇”的自治色彩，使广大村民在渐进学习的过程中树立协商共治的意识；最后，X镇政府主动放权的同时，又强调在坚持“客堂汇”自治性的基础上充分发挥政府的指导作用，使放权于民真正落地，实现了从“划桨”到“掌舵”的转变。

2.汲取民智：不断提升居民理性协商能力。一方面，“客堂汇”是农村群众积极参与社区事务管理的自主平台，是村居民议事协商的活动场所，他们只需要像到邻居家串门拉家常一样，就能了解国事家事、民生民情，也能就关乎切身利益的社区事务各抒己见，在理性的原则下亮明观点，并在遵循“客堂汇”议事协商基本原则的情况下，最大程度地谋求共识，村居民在达成共识过程中，逐步具备了理性协商的能力。另一方面，“客堂汇”是党员干部深入服务群众的实践平台，为群众理性地释放和抒发不满情绪提供了一个窗口，党员干部也可以及时发现苗头，及时疏导，这为农村社区的稳定提供了一个“调节器”。

目前，X镇村居两级充分依托现有的 “客堂汇”示范点，将两代表社区联络点、组团式联系服务群众、司法调解、计生宣传、健康服务、暑期活动等下沉、融入到“客堂汇”，逐步拉近政府、代表和群众之间的距离，收集民意、汇聚民智，建立起可覆盖农村社区不同群体、不同层面利益诉求表达的平台，扩大了群众民主参与的范围，为群众提供了理性维权、有序表达的空间。如今，通过这一平台，民主自治的意识逐步渗透到居民的日常生活之中，成为他们日常生活紧密而不可或缺的一部分，许多问题通过“客堂汇”之中面对面的理性沟通，达成共识，得到解决。

3.提质增效：建立协商共治的长效机制。理查德·C·博克斯提出，“社区治理变革的重点应从集权的、以专家为基础的制度走向分权的、以公民为中心的制度，但是人们只有在问题切实关系到自身利益而必须进行认真思考时，才会参与到社区治理中来”［12］因而，建立协商共治的长效机制，为公众参与提供制度化的常规渠道，就成了社区治理提质增效的前置条件。有鉴于此，“客堂汇”在创立之初，就明确了组织结构、组织章程、组织考核等机制，试图搭建起农村社区协商共治的长效机制，从而实现村居民参与 “客堂汇”活动和维护社区公共利益的常态化。“客堂汇”通过开展每月一日的“近邻议事厅”活动日，各村居结合“两代表”进客堂、议事共商日等活动，在客堂内听取民意、收集民情，开展“议民众事、集大众力、办群众事”活动，引导社区群众积极主动参与社区治理。

此外，村居民和区域共建单位通过“客堂汇”开展一系列自治共治的常态化活动，比如实施“四进客堂汇”，即村规民约（居规民约）自治章程修订进客堂、村居委会重点工作热议进客堂、群众切身利益需求征询进客堂、阶段工作事项推进商议进客堂，在此基础上，明确了利益表达与协调机制、矛盾协调与处理机制、权益维护与保障机制以及公共危机管理机制；建立了联络员制度，成立联谊总会和6个联谊分会，比如定期组织召集人参加培训学习，比如每个客堂组建1支志愿者骨干队伍，比如建立“星级”评比激励机制，积极探索培育“一村居一品牌”、“一客堂一特色”等。这些举措使协商共治得以长久持续发展，而协商共治长效机制的建立，拓宽了政社沟通渠道，引燃了村居民的关心社区公共事务的热情，公众参与的实质影响力和效能感形成叠加效应。

4.双轨并行：建立监督和绩效考核机制。发挥公民在社区治理中的主体性作用，并不意味着政府角色的边缘化和缺位，政府只是对公民赋权、赋能、赋责，但是政府本身仍然发挥对自治组织的管理、监督与考核作用，只有这样，才能避免权力滥用和资源浪费。“客堂汇”作为一个新生事物，尽管承载了村居民的自治权利和自治意识，但由于村居民在治理过程中的时间、精力、知能等难免存在这差异和不足，因此政府必须承担起引导其发展的重任，在不干涉村居民自治主体地位的基础上，通过外部的政府监督和绩效考核，建立起“客堂汇”规范化管理的双轨机制，更好地服务于凝聚社会治理共识的初衷，这对于“客堂汇”的健康发展是必不可少的。

一方面，X镇政府设立了“客堂汇”工作指导小组，以组织化的形式积极参与“客堂汇”各项活动，及时处理问题，主动牵线搭桥，使“客堂汇”的各项活动能够便捷地享受到机关部门的优质资源，确保工作指导到位。另一方面，通过细化“客堂汇”专项工作考评标准和星级“客堂汇”评定标准，建立起了针对“客堂汇”的绩效考核机制，激发了“客堂汇”所涉各主体争优创先的主人翁意识和社区责任感。通过上述两方面的并轨运行，“客堂汇”实现了上下合力，提高了社会治理的共识度。

众所周知，“善治”有两项共识性的的关键因素，即有参与精神和参与能力的公民，这是实现的基础性环节，是重构国家与社会关系，实现政府治理、社会调节和居民自治良性互动的先决条件。毋庸置疑，“客堂汇”的兴盛离不开村居民的参与和认同，而“人心濡化”则是村居民参与意识和认同程度提高的重中之重，“人心濡化”在增进邻里情感、构建社区支持网络、促进村民之间信任和互惠关系的生成、提高村居民理性商讨和自我服务的能力、增强社区认同感和社区凝聚力、营造社区共同体、提高村居民的获得感和幸福感和降低农村社区治理成本等方面都大有裨益。

四、管中窥豹：推进柔性治理的实践路径

同样的，“客堂汇”作为基层社区柔性治理的典型形式，创新了农村社区治理的新模式，取得了良好的治理效果和社会影响，但同样不可否认的是，“客堂汇”仍然存在一些不尽完善的地方，这给“客堂汇”模式在社区精细化治理的进一步扩散和推进带来了挑战，这为实践中柔性治理的推进提供了一定的路径指引。

（一）功能重设：超越“熟人社会”

柔性治理的适用性是一个不可忽视的实质性问题，特别是在新型城镇化的过程中，一个明确的功能定位和价值预设，是柔性治理“落地化”的前置条件。在空心化成为社区的显性问题和户籍制度逐步消解和松懈的刺激下，一个社区的人员流动情况必将更加复杂。如果“客堂汇”模式的柔性治理仍然把着力点放在传统的“熟人社会”缔造的乡村治理范式下，其覆盖面、适用性和代表性必将大受影响：第一，在物欲横流的世界，外界的诱惑太多，年轻人对社区的归属感远没有父祖辈那般强烈，如果不借助新型手段与时代接轨，很难把年轻群体融入到柔性治理的实践中，结果是世代之间的脱节，柔性治理本身也很难吸收新的年轻血液和新的知识。第二，上海市郊各区一直是外来务工人员的集中聚集地，据统计，截至2017年6月，X镇常住人口中户籍人口为30904人，而来沪务工人员则为73129人［13］，是户籍人口的两倍还多。

根据调研，我们发现“客堂汇”面向外来人口的仅有两个分会，而且其参与人群主要是X镇居民，比例高达75.25%，因而“客堂汇”势必难以满足如此庞大人群的治理诉求。此外，“客堂汇”目前的柔性治理群体覆盖面较为狭窄，参与人群中50岁以上的比例高达68.92%，而30岁以下的年轻人比例仅为4.68%（表1），两相对比的结果就是，参与或知晓X镇“客堂汇”居民普遍偏中老年群体，年轻人大多在就近的城镇，农村社区的空心化问题异常严重，且年轻人参与治理不多，他们对于“客堂汇”的熟悉程度不足。

因此，在新型城镇化城乡同权和社区治理精细化的要求下，柔性治理必须超越传统的“熟人社会”，把多元社会力量吸纳到社区治理的过程中来，缔造基于居住空间的社区利益共同体。

表1 年龄结构（作者自制）

（二）去中心化：培育公共性追求

柔性治理的关键是培育公民的公共性追求，增强公民自身的服务意识和利他精神，这是凝聚社会共识的重要支撑点和压力位。一种治理模式之所以能够发展壮大，必须着眼于可持续性，不依赖于一人一组织的特例而作为生存发展的根基，柔性治理在实践中的推广扩散，必须在培育公共性追求方面有所作为，“去中心化”和治理主体多元化是公共性扩散的根本途径。第一，政府主动推动公共性意识的觉醒。实践出真知，只有在政府从管理型社区治理主体向服务型社会治理主体转变的过程中，民众才能真真切切的实践中催生出责任意识、伦理精神、获得行动自主性和培育社会公德，这就要求草根自治组织、专业力量、志愿服务团体、政府、政党组织等多元主体群策群力和求同存异，在“去中心化”的具体实践中培育公共性追求，协商民主的操作化、民意测验、公众参与、民主恳谈会、“客堂汇”等都是具体的实践形式。第二，从中国传统文化中汲取有益因子，弘扬社会正气。传统之所以经久不衰，很大程度上在于其契合了一个民族的基因，尽管中国传统的儒家价值体系存在一定的弊端，但仍有许多可以促进公共性追求的因素，如主张由内而外的正心齐身家国天下论，其中关于责任、德行、公德、民意的阐释也更容易为民众所接受。第三，构建网状社会治理结构，分类吸纳精英。以老党员和民主党派为代表的政治精英、以公务员为代表的行政精英、以社会贤达为代表的知识精英、以社区乡贤和德高望重之辈为代表的基层精英，都可以在柔性治理的过程中发挥表率作用，推动一个地区社会风气的转变和进化。

（三）德制体系：生成德治体认

从“权制”和“法制”向“德制”的转型，是人类社会从农业社会和工业社会走向后工业社会的必然结果，“德制体系”制度化建构的缺位导致道德规范只在有限的、特定的条件下才能转化为道德行为，并取得人们所期望的结果，因而通过“德制体系”制度化建构生成契合时代诉求的德治体认，是柔性治理乃至国家治理的必经之路。

历史发展的规律表明，德制体系的建构不是精英创制的过程，而是民众在民主实践中自主探索、自主发展、自我成型、自主创制的，它是对既有制度的扬弃和超越，它能够持续稳定地提供德治的社会秩序，具体包含两个维度：第一，理性化的道德追求，基于感性的道德做出的乌托邦式的柔性治理根基是不稳的，典型的就是儒家“内圣外王”和“圣人之治”的治理主张，但这种脱离现实的理想是难以预计的，因此，建构具有道德属性的制度有助于柔性治理进入理性选择的视域。第二，社会主义核心价值观引领德治体认，“认知、文化、社会网络和正式的规则领域塑造了人们的感性认识、兴趣和行为。个人经常以自己设计和使用的基于网络的信息和传播系统的方式来执行现有的执行规则和网络关系。”［14］柔性治理也需要通过塑造人的认知、文化、社会网络和正式规则维护秩序，催生合作关系。

（四）合作制组织：重塑治理结构

原子化的个体不利于社会治理的整体性发展，柔性治理也概莫能外，需要建构起合作制组织的治理结构，使每一个个体都能从内心深处为凝聚治理共识贡献自身力量，从而保障柔性治理的成效。重塑治理结构具体包括以下三个方面：第一，重叠共识的思想建构。通过柔性治理的塑造，为合作制组织提供个人心理资源的支持，使社区居民自然地树立这样一种理念，即在求同存异的基础上，自主地化解分歧，通过讨论协商达成共识，最终变成共同行动的语言。“客堂汇”发挥的正是这样的平台建构作用。第二，从政府主导模式向引导型政府治理模式转变。政府不再包办控制一切，但也不是对社会放任自流，而是以极具弹性和包容性的道德约束进行方向性引导，弱化政府的社会控制倾向，从而把政府干预、社区自主性和自由糅合进柔性治理的范式下，一旦发生偏离既定的道德目标，政府在容错的同时及时进行纠偏，在鼓励差异、促进合作和追求和谐的原则下，满足多元社会治理主体在合作制组织中的制度供给诉求。第三，统合自治和他治力量。合作共同体的构建离不开自治和他治力量的统合行动，“增强公民的自我治理能力有着实质性的必要，从长远看，人们摆脱了对政府直接指导的依赖性可以逐渐增强他们管理自身事务的意识和责任感。”［15］而意识和责任感正是以非强制性手段为特征的柔性治理所强调的，因而自治和他治力量都可以在濡化人心的过程中扮演关键角色，政府需要对自治力量赋权、赋能和赋值，赋权是权利的下沉，赋能是功能的汲取，赋值是价值的实现，从而为更好地服务于有效的合作。

五、余论

柔性治理是社区治理理论谱系中不可或缺的一员，不应埋没在物质治理的洪流中，从本质上讲，正是物质治理不能或只能部分满足治理诉求的无效性，加之社区精细化治理的高要求，激活了柔性治理的必要性，柔性治理也理应作为一个公共管理的研究问题，在社区精细化治理中发挥应有的作用，在建构起制度化的机制使协商共治不断走向秩序化、正规化、科学化的同时，不能忽略“人心”这一关键要素。本文从柔性治理的视角出发，以个案的形式呈现出“客堂汇”人心濡化的三大治理方略，在此基础上探索柔性治理的实践路径，使人民群众从内心深处认同基于善治理念而制定的各项制度，避免陷入“从不遵守规则，却又抱怨没有规则，所以大家就有很多问题可以相互归咎”的困境，这是推动基层社会治理体制持续创新发展的重要要件，也是实现基层社区治理移轨创新新的发力点。

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