确定性和不确定性：贫困户精准识别“回头看”——基于江西省Y镇的考察

（南昌大学，南昌 330000）

一、问题的提出

党的十八大以来，我国脱贫攻坚战取得了决定性进展。5年的时间里，实现了6000万以上贫困人口稳定脱贫，贫困发生率从10.2%降至4.5%，每年减贫1300万人以上。然而，巨大成绩的背后也隐藏着许多的问题和矛盾。由于精准扶贫战略提出的时间较短，精准扶贫实施体系并不完善，在具体工作开展过程中暴露出诸多问题，也引发许多矛盾。贫困户精准识别作为精准扶贫的第一环节，是整个精准扶贫战略体系的重要前提和基础条件。基础不牢，地动山摇。自2014年开展贫困户建档立卡工作以来，贫困户识别过程中暴露出许多问题。以江西省为例，2016年国家第三方评估组在对江西省扶贫开发工作考核中发现，仍然存在贫困人口识别不精准，非贫困县识别准确率不高的问题。基层政府在落实精准识别政策时，通常是以建档立卡、问题整改、识别再精准、识别回头看等阶段性的方式开展。一方面精准扶贫只是基层政府的中心工作之一；另一方面基层政府短期内能够支配的扶贫资源是有限的。贫困户精准识别在基层的实际执行过程中总是分解成了一个个阶段性的政策目标，研究阶段性 “回头看”政策的效果就显得意义重大了。

由于精准扶贫战略提出的时间短，目前有关精准识别的学术型研究偏少，国内学者主要集中研究精准识别机制和实践困境，比如，汪磊等研究贫困人口识别机制，通过分析识别过程中出现的扶贫主体与客体间信息不对称、贫困人口总量控制与个体波动矛盾、识别手段模糊及识别标准单一等问题，提出从信息、政策、方法、标准四个方面进行识别机制优化，以达到识别精准［1］。然而，好的识别方法未必带来好的识别效果，忽视机制执行主体以及执行环境对识别精准效果的影响，精准识别的最终结果仍然是不确定的。徐娜等研究贫困户指标的公平分配，认为贫困户识别是一种扶贫资源的分配，遵循公平分配原则。要实现精准识别就必须充分考虑各级政策参与者的公平观念，即机会公平、程序公平和结果平等［2］。贫困户身份确实可以获取一定的扶贫资源倾斜，但精准扶贫的要求是“造血”而不是“输血”，仅仅将贫困户身份视为指标，与精准扶贫、不落一人的精神相违背，同时还会陷入村民以“贫困”为荣争当贫困户的怪圈。尧水根研究贫困户精准识别的执行过程，认为受客观环境和执行者自身素质制约，精准识别的各个环节都存在着一定的问题，并依据经验提出加大宣传、强化监督考核等来实现识别精准［3］。这种针对具体问题提出解决措施，固然可以使识别更加有效，但忽略了各个识别环节本身内在的合理性，治标不治本，不能从根本上保障识别的精准度。余礼信研究精准识别的制度机制，剖析了制度设计与实践脱节的困境，认为国家贫困状况评价体系不精准、家庭空巢化、房族政治和精英捕获是造成贫困户识别不精准的主要原因［4］。

梳理概况已有的文献可以发现，学者的研究都是以各个地方在精准识别制度以及政策实施过程中的经验介绍为主，往往缺少系统的理论支撑。大多研究将贫困户精准识别作为精准扶贫的前提和基础，而忽视了贫困户精准识别是一个长期的、动态的过程，贯穿于整个精准扶贫，包括许多阶段性政策，比如贫困户精准识别回头看。学者往往将扶贫资源作为评选上贫困户的一种回报，却没有研究扶贫资源在精准识别过程中所发挥的决定性作用。总体而言，针对精准识别阶段性政策效果的研究文献很少。

在此背景下，本文研究扶贫资源配置在贫困户精准识别“回头看”政策中的作用机制，并提出核心问题：精准识别“回头看”政策的效果如何？扶贫资源配置的机制是什么？要实现精准识别“回头看”政策目标，扶贫资源分配需要如何优化？在此基础上，本文通过分析阶段性精准识别“回头看”政策与长期性贫困户精准识别政策的内在逻辑，进一步提出系统性的解释框架。

二、政策的双重属性：目标的确定性与效果的不确定性

从公共管理学的角度来看，任何公共政策一旦制定就具有了确定性的政策目标。然而，政策执行是在复杂的社会系统中进行的活动，政策执行的有效性常受到多种因素的影响，使得政策实施后不能实现政策的既定目标，反而造成政策执行走样［5］。美国学者艾利森曾指出：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。”公共政策表现出目标的确定性和效果的不确定性的双重属性。

（一）政策目标的确定性

政策目标是通过政策执行来实现解决特定政策问题的预期程度和水平。政策目标的确定性包括三个方面：一是具有明确的内容，政策目标所要达到的水平是明确的、量化的；二是具有明确的针对性，针对某个特定的政策问题；三是具有明确的时限，即在某个特定的时间段内完成。

结合精准识别“回头看”政策来看，其政策目标的确定性包含以下内容：一是内容明确，即剔除出不符合条件的建党立卡贫困户，将低于国家扶贫标准和未实现“两不愁三保障”的农户纳入建档立卡贫困户，同时要保持贫困户总数的严肃性和连续性；二是问题明确，即在国家第三方评估过程中发现的仍然存在贫困户识别不精准的问题；三是时限明确，精准识别“回头看”政策时限通常为两个月。

（二）政策效果的不确定性

公共政策执行是政策执行主体为了实现政策目标，通过整合各种政策资源，运用特定的措施和手段作用公共政策对象，将政策内容转变为现实的过程。政策落地的效果主要取决于政策本身、政策执行者、政策对象等内在因素和技术与社会环境等外在因素。而政策资源在这些影响因素上的配置发挥着关键作用。正如学者张世贤曾指出，政策执行要投入一定的资源，方能达到既定的政策目标［6］。政策资源配置不足会造成政策执行走样，甚至导致政策执行失败，使得政策最终的效果不确定。

政策资源在政策本身、政策执行者和政策对象等政策内在因素上的配置影响政策执行的结果。公共政策执行者的素质高低程度直接影响到政策目标的实现，因为政策目标的实现依赖于政策执行者对公共政策的贯彻实施，而政策执行的效果受到政策执行者的知识水平、行为意向、工作态度等方面的影响。政策执行者的素质越高越能保障政策执行的有效。相反，如果执行者的知识水平有限，对政策作教条式的理解，就容易凭主观判断和个人经验执行政策，使得政策的执行偏离政策目标。可见，分配到政策执行中“人力资源”质量的参差不齐会给政策结果带来不确定性。

政策对象对公共政策造成影响，主要来自政策对象对政策执行的态度和配合度。政策对象接受和认同政策，且有良好的理解认知能力和行为能力，就能够顺利地参与进来，主动配合政策执行者，那么政策执行则容易成功。相反，政策执行的结果就具有不确定性。结合到“精准识别”回头看，帮扶干部走访上户，需要依据贫困户提供其家庭生活情况、收入情况，进而判断其贫困状况。但大多贫困户属于老弱病残，自身行为能力受限，无法描述清楚自身的生活情况和收入情况，“信息资源”的匮乏可能导致精准识别的结果出现偏差。

政策本身固有的要素主要包括政策正确性、政策具体明确性和政策资源的充足性等。从理论上讲，公共政策本身的要素是确定性的，比如政策的可行性、具体明确的内容以及政策涉及的资源，然而，政策的过程是动态的。特别是公共政策的资源，如人力资源、财力资源、物力资源、信息资源、权威资源等，其资源分配方式直接影响到政策执行过程中资源是否充足。扶贫资源的充足性会影响到与其他政策固有要素之间的结构关系，进而影响到政策执行的效果。

政策资源在技术与社会环境等政策外在因素上的配置也会影响政策执行的结果。公共政策的实施有赖于一定的技术手段得以实现。公共政策中的技术包括用以完成目标的设备、工具等硬件，也包括科学的程序、标准、制度等软件。政策实际落地过程中，执行者由于财力、物力的限制，往往采用已有的技术，而不会主动投入资源来更新技术。这种由于政策资源限制使得技术无法根据新的政策问题做出调整、更新，也给政策效果带来不确定性。

政策结果的不确定还与社会环境有关。社会环境指的是由人以及人的活动形成的，并对政策执行活动产生直接影响的各种社会因素，主要包括政治、技术、社会心理环境等。一般意义上来说，技术与社会环境都具有客观性，表现在在短时间内社会环境都是保持不变的，如果人为改变则需要付出相当多的代价和资源。

政策的执行往往是在一定的社会环境中进行的。有利的社会环境对政策目标的实现起到促进作用，比如，群众对政策知晓、理解并支持、在政策过程中积极地配合，政府工作人员中具有良好的工作作风，则工作效率提高。反之，不利的社会环境阻碍政策的有效实施。转变环境需要庞大的政策资源和基层政府资源有限的矛盾给政策实施结果带来不确定性。

（二）资源配置与政策双重属性的内在逻辑和理论模型

确定性和不确定是公共政策的双重属性。两者相互影响、相互作用，在一定条件下相互转换。政策结果受到政策内在因素和外在因素的共同影响，存在着不确定性。而扶贫资源在内在因素和外在因素之间的配置方式起着决定性作用。政策资源越充分，内在因素和外在因素的确定性越高；反之，不确定性更高。

在实际情况中，基层政府在短期内可支配的政策资源是有限的。如何配置有限的资源，最大限度降低政策内在因素和外在因素的不确定性，关系着能否实现阶段性政策结果。

为了更清楚地表达其逻辑关系，我们将不确定性和确定性作为矩形的端点，同时将政策内在因素和外在因素作为矩形的相对端点，以距离远近作为变化的区间，对角线代表实现政策目标所达到的人力、物力、财力、信息、权威等政策资源均衡状态，从而构建一个扶贫资源优化配置的模型。

图1 阶段性政策的资源优化配置

基层政府一般会将扶贫资源同时分配到内在因素和外在因素，来降低政策不确定性边界，提高确定性。随着基层政府意识到投入对内部因素和外部因素的同等资源所带来的效果是不一样的，将更多的资源投入到效果更明显的政策影响因素中，以确保实现阶段性政策目标。

由于技术和社会环境的客观性，提高技术和改造环境所需要的资源数量远多于改变内在因素所需的数量。比如，可以通过业务培训提升政策执行者的业务素质，而转变社会舆论环境则需要大量资金支持来进行宣传教育。可见，要实现阶段性的政策目标，基层政府就需要将更多的扶贫资源分配到政策内在因素。在图表1中，圆点在对角线上更远离外地因素端点的位置，即内在因素分配的资源更多的均衡点。

三、非贫困县Y镇精准识别“回头看”政策的效果

（一）确定性的精准识别“回头看”政策目标

2017年5月，江西省政府发文《关于推进建档立卡贫困户应纳尽纳再精准的通知》（赣扶移综字〔2017〕46号），在全省范围内开展贫困人口精准识别“回头看”工作。Y镇根据本镇的实际情况，制定了《关于开展贫困人口动态调整实施方案》。

就目标层面而言，精准识别“回头看”政策的针对性、内容和时限都是确定的。此次精准识别“回头看”是针对2016年国家第三方的考核评估中指出的贫困人口识别不精准、非贫困县识别准确率不高的问题。Y镇精准识别存在的主要问题是对整户识别不到位，未严格甄别与贫困户共同生活的家庭人口状况。针对问题清单，Y镇政府提出全面摸排核查2014年以来扶贫开发建档立卡的数据信息，按照精准识别程序再次对所有农户进行认真筛查，剔除不符合条件的建档立卡贫困户，将低于国家扶贫标准和未实现“两不愁三保障”的农户纳入到建档立卡贫困户范围，保持贫困人口总体规模稳定。“回头看”政策以8月底为时间节点，做好建档立卡贫困人口再精准工作。

（二）扶贫资源配置不合理导致不确定的政策效果

扶贫资源在政策内在因素上的分配影响到政策的有效执行。Y镇政府在精准扶贫中采取“321结对帮扶”政策，即县级领导结对3户、科级干部结对2户，一般干部结对1户的帮扶制度，全镇共有8个帮扶单位，具体帮扶情况如表1。从表1中，我们可以看出，在2016年，县直单位（部门）帮扶干部有37人，占帮扶干部总人数19%，镇村两级帮扶干部有158人，占帮扶干部总人数81%。到2017年，县直单位帮扶干部有55人，占帮扶干部总人数45.5%，县镇两级帮扶干部有176人，占帮扶干部总人数100%。对比2016年和2017年，可以看出，帮扶干部由以镇村两级干部为主转为以县镇两级干部为主。

表1 Y 镇结对帮扶干部情况统计表

帮扶干部的人员结构的变化也影响到帮扶人员总体的业务水平和执行态度。尽管县级帮扶干部的增加带来了整体素质的提高，但短期内，新增加的帮扶干部对于精准扶贫的政策了解甚少，业务水平较低。此外，县镇两级扶贫干部作为政策的主要执行者，在行动上表现出明显差异。66名乡镇帮扶干部严格按照Y镇政府要求，连续几天驻点在村上，进行上户调查、统计数据、完善资料，做好识别工作。形成鲜明对比的是，县直单位的帮扶干部上户走访贫困户后便回各自单位。政策执行活动的基本特点是需要很多人的共同活动，而共同活动的首要条件也是要有一个能处理一切所管辖问题起支配作用的意志。这个意志就是权威［7］。Y镇政府对于县级单位的干部缺乏权威，导致精准识别“回头看”走过场。“人力资源”的调整和“权威资源”的缺失给精准识别“回头看”政策的结果带来巨大的不确定性。

扶贫资源的配置也会影响到身为政策执行对象的贫困人口，而贫困人口对精准识别政策的认可度和接受度也影响着政策执行的效果。在“回头看”政策落地中就遇到不少困境。比如，有帮扶干部在问扶贫对象多大岁数时，贫困户说自己一千岁了。也有帮扶干部上户时被拒绝门外。有的贫困户提出自己不当贫困户了，还有的贫困户将“一证一册”撕掉。这样的例子并不少。从基层的角度看，农村是一个乡土社会，是熟人社会。在面对面的亲密接触中，在反复地同一生活定型中生活的人们，没有用文字来帮助他们在社会生活中的需要［8］。造成这种困境的原因，一方面是大量的文字性的填写“一户一档”和“一证一册”和签名让贫困户厌烦；另一方面帮扶干部和贫困户是陌生的，彼此间沟通容易出现问题。相反，村干部一般是本村的村民，与贫困户是熟人。帮扶干部去走访慰问贫困户，往往需要村干部带路，甚至在交流过程中也需要村干部进行翻译。熟人本是一种关系，在精准识别“回头看”过程中成为了一种资源，并发挥着重要作用。这种“熟人资源”匮乏将会影响与贫困户的有效沟通，进而阻碍政策落地的效率。

扶贫资源在政策外在因素上的配置也会影响到政策的有效执行。技术包括程序和手段两个方面。识别技术和评估工作的落后性，对于贫困户的财产和收入情况很难做出精确的估算，在识别方面仍然存在一定的模糊性［9］。在Y镇，再精准识别程序遵循“两公示一公告”，即贫困户申请、村委会核查、村民代表大会评议，然后村委公示、上报乡镇审核、返乡公示，最后县审批、建档立卡公告。识别手段主要是整户识别，以户为单位测算贫困人口收入水平，综合评价贫困程度。由于贫困户的年收入包括多个项目，即工资性收入、经营性收入、财产性收入、转移性收入［10］，且贫困户与帮扶干部之间信息不对称，上户走访和查看一卡通难以掌握全面的收入情况。同时在与公安、人社、城建、民政、残联、金融、保险、工商、不动产登记、教育、卫计委、供电公司等单位部门进行收入信息比对时，由于涉及的单位部门较多，加之部分转移支付跨越年度，调取数据的过程中出现了效率低、时间长、信息匹配不上、数据不全不精准等问题。“信息资源”的不足势必会影响到扶贫干部对贫困程度的判断，降低贫困户识别的精准度。

准识别“回头看”落地离不开社会环境。精准扶贫没有旁观者，群众越主动参与到政策执行中来就越有利于工作开展。Y镇政府印发了8000多份《致群众的一封公开信》、在各个村级道路口树立了32块宣传牌、在公路沿线制作大型户外宣传牌、在自然村粉刷标语、每个村悬挂2幅标语。通过人力、物力、财力资源的集中投入，宣传氛围营造出来了，但群众主动参与到村民主评议大会的几乎没有。投入巨大的资源来营造有利的社会环境，但短期内带来的效果却不明显，这也是“回头看”政策执行中的困境。

（三）优化资源配置实现阶段性“回头看”政策目标

精准识别“回头看”是自上而下的政策执行模式，也是一种阶段性的政策。基层政府在执行政策的过程中，具有较多的自主性，但又受到政策时限的制约，可支配的扶贫资源是有限的。人力、物力、财力、信息、权威等扶贫资源的配置方式在政策实施过程中起着关键性作用。

通过分析Y镇开展的识别回头看工作。我们发现Y镇政府在政策外在因素上，分配扶贫资源时选择了经济、传统的发放宣传资料、树立宣传牌等。而在政策内在因素上，则大幅度地对帮扶干部进行调整、组织业务培训以及动员村两委党员干部。究其原因，技术和社会环境等外在因素的转变需要更多的扶贫资源，但短期内效果却不明显。因此，在扶贫资源有限的情况下，优化资源配置，投入更多的扶贫资源在政策内在因素上，短期内最大限度地消除不确定性边界，提高政策结果的确定性，是实现贫困户精准识别“回头看”政策目标的关键。

由此可见，作为一项长期的精准扶贫政策，对资源进行优化配置，投入更多的扶贫资源在技术和社会环境等外在因素，是实现扶真贫、真扶贫的重要保障。

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［2］余娜，李雪萍.公平视角下精准识别的基层实践困境［J］.湖湘论坛，2017（5）：108-114.

［3］尧水根.论精准识别与精准帮扶实践问题及应对［J］.农业考古，2016（3）：263-266.

［4］余礼信.困境与出来：非贫困村的贫困户精准识别［J］.理论探讨，2016（6）：27-33.

［5］简利君，晏敬东.公共政策有效执行的障碍与对策［J］.科技创业，2004（12）：98-100.

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