政务诚信视角下的公共冲突治理方式——基于川渝地区的案例分析

（..重庆大学，重庆 400044）

我国正处于社会转型期，政务诚信是构建现代社会诚信体系的核心，如何建立以政务诚信为重要环节的中国政府体制，正确处理政治现代化过程中政府自上而下的公权力行使和公众自下而上的参与扩张之间的关系，日益成为学界和政府关注的主题。由发改委和中国人民银行牵头完成的 《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020）》提出从加快推进政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法诚信四大重点领域建设社会信用体系［1］。2016年12月30日，国务院印发《关于加强政务诚信建设的指导意见》，强调要建立一支守法守信、高效廉洁的公务员队伍，树立政府公开公正、诚信清廉的良好形象，其基本要求包括依法行政、政务公开、勤政高效、守信践诺和失信惩戒［2］。本文从政务诚信的角度入手，以期为公共冲突治理提供一种新的视角。

一、问题的提出

公共冲突作为社会冲突的一种典型表现方式，是指直接或间接关系到公共利益的冲突，往往发生于某一基层社会，普遍具有突发性、多种因素交杂、涉及群体多、辐射范围广等特点［3］。政府是公共冲突管理的核心主体，公共冲突都需依赖政府出面干预，并且在公共冲突中也常常成为直接或间接当事方［4］。政府信任是 “公众对政府如何基于公众期望运作的基本评价”，政府公信力下降导致公共冲突激化演变成群体性事件［5］。政务诚信作为政府的基本行为准则与道德底线，公务人员具备高水平的政务诚信是构建诚信政府的前提，直接关乎政府的社会公信力［6］。因此，公务人员在处置、化解或转化公共冲突过程中的政务失信行为容易引发和社会公众的冲突，致使失去公众对政府的信任，激化公共冲突，迫使自我意识愈发增强的公众寻求制度以外的途径来争取自己的合法权益。已有研究认为政务失信具体表现为：政府决策朝令夕改，一些公务人员暗箱操作、信息不透明，某些公务人员以权谋私，政府及其公务人员的公共服务意识淡薄，政府不同部门的相关政策相互冲突［7］。

诚然，公务人员应对冲突的能力、协同合作的能力会直接影响公共冲突的协同治理效果，但公共冲突更是考验公务人员是否达到了政务诚信的基本要求。已有研究多是从管理学和政治学的角度宏观上分析公共冲突的发生、发展、演变过程和机理以及相应的应急管理策略，而少有涉及治理公共冲突的诚信根基。政务诚信是有效治理公共冲突的重要基础和前提条件，构建诚信政府是公共冲突治理的必经之路。十九大报告中明确指出要推进诚信化建设，而对于当前正处于信任缺失的中国，公共冲突治理亟需以政务诚信构建政府诚信。本文从政务诚信的视角，以2015-2017年川渝地区的三个典型公共冲突事件为例，试图分析出公共冲突治理的现状和政府及其公务人员处理公共冲突方式的特点。

二、川渝地区公共冲突治理中的政务诚信

（一）泸州医学院更名争议事件［8-9］

2015年4月28日，教育部发函同意泸州医学院更名为“四川医科大学”，遭致四川大学华西医学中心校友的强力反对。2015年6月，有学生传出消息称四川医科大学被宣布“更名取消”，改为“四川第二医科大学”，引发在校学生大规模聚集在学校广场，拒绝二次更名。2015年12月14日，教育部发函同意四川医科大学更名为西南医科大学。

1.第一次更名惹来川大非议。2013年3月，泸州医学院启动更名“四川医科大学”工作，该项更名工作更是被列入四川省政府“十二五”规划。2014年5月27日，四川大学给泸州医学院和四川省教育厅回函不同意泸州医学院更名为四川医科大学，其理由是该名称与四川大学华西医学中心的原称相似。2015年2月26日，教育部公示了泸州医学院更名为四川医科大学，并表示公示期间未收到任何单位和个人反映的不同意见。2015年4月28日，教育部发函同意泸州医学院改名“四川医科大学”，引起四川大学华西医学中心海内外老校友的反对，近900名老校友联合公开致信认为泸州医学院在更名过程中存在欺瞒行为和教育厅的失职行为，要求撤销这一决定。

2.谣言引“泸医”学生抗议。正当教育部规划司等相关部门针对四川大学的行政复议进行研究时，2015年6月27日四川医科大学（原泸州医学院）学生中传出消息称，教育部要求将其校名改为“四川第二医科大学”。该消息在四川医科大学学生中迅速传播，学生们群情激愤，强烈抗议二次更名，表达“捍卫川医大”的态度。然而四川医科大学官方却选择不予回应。2015年12月24日，教育部同意四川医科大学更名为西南医科大学，这场争议才终于告一段落。

3.政府部门处理不当被质疑。在四川大学明确表明立场，不同意给予泸州医学院证明并回函给泸州医学院和四川省教育厅后，教育部仍称公示期间从未收到任何单位和个人反映的不同意见，并且直接开展一系列配套设施的建设。此举遭到四川大学校友联名反对，四川大学官方也申请行政复议，提出“为何在川大明确答复不同意的情况下泸州医学院仍坚持使用此名”、“为何泸州医学院更名专家评审委员会中无川大医学权威”等质疑。再者，当盛传“教育部要将其更名为四川第二医科大学”的谣言时，教育部官方没有及时澄清辟谣，从而引发学生聚集抗议。很快四川医科大学再次更名为西南医科大学，又引起西南医院通过第三军医院申请行政复议，对于此事教育部官方再次选择不回应。

（二）重庆市的“短命”医疗改革［10-12］

2015年3月30日，重庆市实行以医疗服务项目价格调整为内容的医疗改革 （以下简称医改），大幅度增加了部分患者的经济负担，引发部分患者上街抵制。在群众抗议的压力下，重庆市物价局、市卫生计生委叫停了实行7天的新版医疗服务方案。

1.费用调整不合理引发争议。此次重庆市医改调高了医护人员的诊查、手术、护理、治疗费用，降低了大型设备的使用和检验类的费用，以体现医护人员的专业价值。但是对于需要终身治疗的部分重症患者们来说，看病和护理的医疗成本飙升了1-2倍，“该减的没有减下去，新的费用又加上来了”。事实上，公众质疑重庆医改，并不仅仅针对其提价行为，而是还有诸多疑团待解。首先如何让社会公众相信，只要医护人员的“诊疗费用”提高了，“专业价值”体现了，就不会继续去依赖“大处方”、“大检查”？其次，新版医疗服务价格方案有无具体、有效的举措防范 “大处方”、“大检查”？如何才能避免这些举措沦为空谈？这些疑团都并未在医改政策中提及。

2.医改准备不足导致冲突升级。重庆医改起始于2012年，目的是在总体上不增加群众负担的情况下充分调动医务人员的积极性，提高优质医疗资源的效益。新价格正式实施前半个月，重庆市卫计委才对医院管理层进行培训，医护人员对医改的准备也并不充分，有报道称培训时间仅为1天。重庆市物价局针对各区县医疗服务项目价格管理及医药价格监督检查相关负责人员的培训仅两天，更为仓促。另一方面，在制定和推行新价格前，重庆市没有召开任何形式的听证会，有一些大医院提出反对意见也没能阻止医改的进行。

3.部门推诿责任指向医改终结。对于医改中止的责任，重庆市卫计委一位匿名的官员透露是物价局坚决要推。而重庆市物价局的一位工作人员表示医改是卫计委主导的，物价局只是发布部门。4月1日下午3点，重庆市相关部门召开全市电视电话会通知，本次价格调整停止，恢复到3月25日前的标准。并要求医院对新标准执行以来多收取的费用在两周内退还，低于原标准部分，做记账处理。4月2日，重庆市物价局和卫计委的主要负责人通过重庆本地媒体表示，这次医改“我们调查研究不够深入，听取公众意见不够广泛，对需长期治疗、经济负担重的特殊患者考虑不周”。

（三）“邻水争路”聚集游行事件［13-14］

2015年5月7日，广安市发改委在回复网友咨询时称，广安市“只接受”西线方案为达渝铁路项目线路具体走向方案，即达州经渠县经广安至重庆，未过境邻水县。此言引起邻水县群众的不满，5月16日引发邻水群体聚集闹事、扰乱秩序的事件。

1.邻水急需铁路而争路未果。邻水隶属四川省广安市，紧靠重庆市。重庆两江新区成立以来，作为两江新区主要区域的渝北区经济高速发展，邻水与渝北区的联系也日益紧密，被认为是川渝合作的“前沿阵地”，却没有铁路过境，这被认为是限制了邻水的发展。

达渝城际铁路又称达渝客运专线，是连接川渝陕三省市的重要建设项目。设计单位提出了西线方案（达州经渠县经广安至重庆）和东线方案（达州经大竹经邻水至重庆）两个初步走向方案供研究参考。2015年5月7日，广安市发改委在回复网友质询时称，广安支持“西线方案为达渝铁路项目线路具体走向方案”。此言引起邻水群众的强烈不满。

2.求路心切演变为群体性事件。2015年5月16日上午，为表达达渝城际铁路过境邻水的意愿，邻水县群众自发聚集游行，并引发围观。由此开始演变为群体性事件，大致分为三个阶段。第一阶段，群众聚集游行后，广安市委、市政府分管领导和当地相关部门指挥疏导、劝离群众。当晚9时许，绝大多数聚集群众陆续离开，但仍有100余人滞留在沪蓉高速公路邻水西出口，其中有部分人员手持器械与现场民警对峙。第二阶段，大约半小时后部分聚集群体开始冲击民警警戒方阵，冲入匝道，并烧毁一辆救护车辆和两辆社会车辆，造成30余名干部民警和38名围观群众受伤。当晚11时30分，广安市公安局现场指挥部对聚集人员发布公告后，依法对40余名嫌疑人进行了现场强制带离。第三阶段，17日16点半左右，沪蓉高速公路邻水西出口又出现大量人员聚集，并有30余人持械叫嚣挑衅。在当地党政干部现场对聚集人群劝离无效的情况下，调集警力赶赴现场强制带离了20余名挑头闹事人员，并劝离大部分围观群众。

3.两市官方答复截然不同陷困惑。邻水群体聚集闹事、扰乱秩序事件共造成68人受伤，其中30余名干部民警和38名围观群众受伤，无一人死亡。而引起这场群体性事件的导火线则是广安市和达州市官方截然不同的答复。2014年10月15日，四川省达州市交通运输局在其官网中表露了达州市已经将达渝城际铁路与东线方案等同。然而，广安市的态度却截然相反。2015年5月7日，四川省广安市发改委在广安市政府官网回复市民的留言时明确提出只接受西线方案。5月18日，四川省铁路办公室发出通告，指出达渝城际铁路目前尚处于前期研究阶段，还要广泛听取各方面包括沿线地方群众在内的意见。10月13日，国家发改委公布了达渝城际铁路的规划方案，在经过邻水县的东线方案基础上另含广安支线。

三、公共冲突演变的描述性框架

公共政策是政府为了解决社会公共问题，达成公共目标以实现公共利益而采取的一系列规范、措施和方法。公共政策的产生和执行伴随着一定的程序和机制。在安德森关于政策过程划分的基础上，这个程序和机制可以划分为政府议程、政策方案形成、政策采纳以及政策执行与评估这四个阶段［15］。一般情况下，这个政策决策过程是政府主导、专家以及公众参与。然而，政务失信行为成为打破这一政策过程民主化的重要消极力量。近年来，川渝地区的公共冲突日益增加，引起社会的广泛关注，有的甚至演变成为群体性事件，例如泸州医学院更名争议事件、重庆市民反对医改事件、四川邻水聚集游行事件等等。这些事件均是由于政府在政策决策过程中存在政务失信而引起的，如相关部门权责不清、推诿责任，政务活动的信息不透明，方案形成时没有广泛听取群众意见，政策采纳前公众没有真正参与到政策决策中，政策执行与评估中执行不当。

除了政策决策过程中的政务失信是引发公共冲突的重要因素以外，在公共冲突演变为群体性事件的过程中政务失信这一影响因素所起的作用也不容忽视。综合以上三个案例，公共冲突演变为群体性事件的政务过程包含着如下要素和阶段：一是事前政务活动信息不透明；二是事中以应急管理为主，维持表面稳定；三是事后无惩无戒。群体性事件爆发通常也意味着该政策的终结，而政府又对群体性事件提出新的议程，即针对群体行动的政策性反馈（参见图1）。

四、川渝地区公共冲突治理的特征与未来解决思路

现代化的社会治理是全社会的共同行为，包括政府主体、市场主体和社会主体，其中政府主体是社会治理的领导者和领导性力量［16］。中国公共冲突事件的起因多是社会各个治理主体权责不清，政府的职能职责不够明确，该管的事情管理不到位。再加上社会主体与政府、市场之间的交流机制尚未完善，公众不得不通过放大冲突来表达诉求。未来在公共冲突治理的过程中，公职人员需要在政务诚信的基础之上，依法行政、政务公开、勤政高效、守信践诺、失信惩戒从而取信于民，以此促成各个社会治理主体的治理共识。

（一）权利责任不清，需依法行政提高政府管理效能

依法行政是实现社会治理现代化的必经之路，要促进社会和谐稳定，必须推进依法行政［17］。依法行政是指行政机关必须根据法律法规取得和行使其行政权力，它不仅包括依法行使权力，还有履行法定职责。在四川泸州医学院更名的案例中，在半年内两次更名将这个学校推向舆论的风口浪尖，公众不仅关心这个学校更名的走向，更是关注于政策朝令夕改等政府服务失去效力的效能问题和无视公众反对意见的信息不透明。同样，在重庆市医改的案例中，相关部门对医改政策的前期调研严重不足，政策遭到公众反对时相关部门竟都选择将责任归咎于别人。以上案例都显示出政府部门及其公务人员在政务执行中没有严格按照法定职责办事，权责不清而含糊其辞或互相推诿。

图1 政务失信下群体性事件的描述性模型

因此，政府和公务人员要切实履行法定职责，并且重大决策时必须经过公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、合规性审核、集体讨论决定等法定程序。通过各地区各部门政府网站、政府微博微信、政务客户端等途径依法公开政务信息让公权力在阳光下运行。

（二）事前管理闭塞，需政务公开为公共冲突解除隐患

政务不公开的结果就是信息不透明，各个社会治理主体之间缺乏充分真诚的沟通，多重双向的信息不对称，导致公众处于迷茫的状态而随意猜测。当公众利益受损时，就会激化公共冲突甚至可能恶化为群体性事件，泸州医学院第二次更名正好说明了这一点。相关部门在对川大的行政复议进行研究时，公众对政府的信任已经出现了动摇，却没有给公众一个回应安抚人心，而面对谣言也没有立刻站出来辟谣澄清，谣言才得以迅速散布在学生中。

在中国，引发公共冲突的因素除了政府与公众对于公共问题的认知差异以外，政府部门及其公务人员在执行公务的过程中没有完全做到政务公开也与其有一定关系。这主要表现在政策制定之时较少考虑客体的诉求，而政府相关部门调研不充分，公众的参与权得不到尊重，公众的不满就很容易爆发。公民的诉求往往并不局限于结果本身，而是进一步转向政府行为，当政府没有或者无法有效回应公众的质疑时，公众对政府的政务诚信的评价就会不断降低，政府便难以充分发挥其社会动员能力和组织协调能力，形成政府治理公共危机的恶性循环。

因此，通过广泛建立公众参与的渠道和平台，如听证会、恳谈会、咨询会等，不断促进公民与政府联系沟通方式的多样化、常态化和制度化，制定法律法规、规章和规范性文件要广泛征求社会意见，增进政府与公众之间的认同与合作，不仅可以从源头上减少预防公共冲突，更是从真正意义上体现了“人民当家作主”，从而实现了政府与公众之间的互相信任与合作。

（三）事中应急管理为主，需勤政高效尽快为群众指明方向

勤政高效是建设一个人民满意的政府的必要条件，也是公务人员履职尽责的首要条件。政府在治理公共冲突时多是强调相关部门和公务人员的应变能力，倾向于维持表面稳定，对公共冲突管理主要是应急管理，而较少提及恪尽职守、高能高效［18］。在泸州医学院更名事件中从传出谣言引起学生聚众游行，到教育部同意四川医科大学更名为西南医科大学，用时将近6个月，并且期间鲜有关于处理聚众游行的事件的消息。

有研究表明，公共组织中战略目标管理能力有助于协调冲突［19］。政府及其公务人员在面对公共冲突时，动辄出动警力、威慑公众不仅不能有效控制和化解冲突，反而容易激化矛盾，激发公众的不满情绪，引发群众集体示威、上访，甚至聚众闹事等状况，纵使最后强力平息冲突也会留下隐藏的冲突能量，并增加公众对政府的不信任，加剧了公众与政府之间的矛盾与冲突。因此，政府要进一步优化行政流程，继续清理、削减和调整行政审批事项，推行网上服务、并联服务和服务质量公开承诺等措施，不断提高行政效率和水平。

（四）事后无惩不戒，需惩戒机制防治政务失信行为

公共服务意识可以体现在公务人员是否守信践诺，即履行承诺，保持诚信。政府守信践诺的行为能聚集社会治理体系中各主体的资源，鼓励和引导其他社会治理主体共同处理公共事务，产生相互的信任和合作。在四川邻水群体性事件的三个阶段中，第一、二阶段结束后，政府部门没有给公众承诺而是强制带离闹事群众，又或者政府部门没有履行承诺，但是因事后政府并没有立即官方回应铁路方案的发展方向，加上个别人员挑唆导致紧接着群体性事件出现了第三阶段。

公共冲突治理中另一个问题就是对政务失信没有惩戒，无论是泸州医学院更名事件还是重庆医改事件又或是邻水群体性事件，事后都没有追究政务失信的政府部门和公务人员的责任，而公众诉求得到满足、公共冲突化解或转移后，对政务失信进行惩戒也就不了了之。在建设现代化诚信政府的过程中，失信惩戒机制不完善导致失信的收益大于成本，使得守信的受益不明显，失信行为极有可能再次发生［20］。

因此，政府部门和公务人员要清正廉洁，恪尽职守，敢于担当，在行政管理和公共服务的各领域贯彻公平正义的原则。同时，加大对政府部门和公务人员失信行为的惩处和曝光力度，追究责任、惩戒到人，加强社会各方对政务诚信的评价监督，形成多方监督的信用约束体系。

五、结论

在中国，政府公信力的降低是民众不信任政府、冲突事件多发的重要原因之一。高度的信任带来的就是彼此之间甘愿的合作，有了积极的合作行为，才可以消除人们彼此之间的疑虑、困惑和不解，进而构筑信任。对于每一个治理实践的参与者来说，不仅仅是要提升公共服务意识，还要使办事运作过程具有公开性、透明性，政务活动兼具实用性与效益性。因此，公务人员应当通过提高政务诚信行为水平理清职务责任和个人权利的关系，加强建设诚信政府体系。可以说，只有在信任合作的交往关系中才能从本质上良性提升公共冲突治理绩效。

［1］国务院.国务院关于印发社会信用体系建设规划纲要（2014—2020 年）的通知［Z］.国发〔2014〕21 号.2014-06-27.

［2］国务院.关于加强政务诚信建设的指导意见［Z］.国发〔2016〕76 号.2016-12-30.

［3］李亚.中国的公共冲突及其解决：现状、问题与方向［J］.中国行政管理，2012（2）.

［4］李志强，周延飞.政府公信力：治理“无直接利益冲突”群体性事件新视角［J］.求实，2014（8）.

［5］Miller，A.H.Political Issue and Trust in Government:1964-1970［J］.American Political Science Review，1974（3）.

［6］王建新.转型期我国政务诚信的研究述评［J］.创新，2012（6）.

［7］范根平.国内政务诚信研究综述［J］.教育教学论坛，2017（3）.

［8］百度百科.泸州医学院更名争议事件［EB/OL］.［2017-06-03］.http://baike.baidu.com/link?url=dP3VjygdJ_VjADejUnaEK6n HI0 Q5duBBucWNrUNNsWKloiXDNqQV3FhuVHXXorLMPEyc4gDjnPnk 17_EggIawYCzAfQ -cNZwDhSBYsIChUza4rRBslfentoOqv Dnh1w YMdXLGkjb1SOZMSCHktzoy-vJs4-_-WQJRVKct2 FqeN04m C6 DQE6OjINH99FTWnKuCEKUp8LP15eoz_XvbvlTG.

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［10］安钟汝.重庆医改“短命”调价风波［N］.新京报，2015-04-07（A20）.

［11］南都社论.医改闯关，须将定价权归于市场［N］.南方都市报，2015-12-18（AA02）.

［12］胡印斌.评论：重庆医改夭折带来的启示［EB/OL］.［2015 -04 -07］.http://finance.sina.com.cn/review/jcgc/20150407/100221897431.shtml.

［13］百度百科.四川邻水群体性事件［EB/OL］.［2016-03-21］.http://baike.baidu.com/link?url=Dr97UldwHYrf5FAn1lZSqYXDNM XN6cviYnuMiEkIgwrYhWTaDyY8s8P8BryTELqHdnKW0xzxfP SP2m jC8XU-uxhXMJOfPm-40EuDMQvs8MVjdqlXHiLQ6J_q_5xKX2 Y u u3rXNdGWZLoO5LUHEPLf1IoageGg92epXKfjVvBp-CX9vWCdT fm h58PbbikHgr5P.

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［15］詹姆斯·安德森.公共政策制定［M］.谢明等译，北京：中国人民大学出版社，2009.

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［17］新华网，中国政府网.李克强：推动依法行政和治理创新［EB/OL］.［2016-03-05］.http://news.xinhuanet.com/politics/2016lh/2016-03/05/c_135157512.htm.

［18］常健，李婷婷.我国现阶段的公共冲突及其治理［J］.理论探索，2012（6）.

［19］Sandro C.Reconciling Conflicting Policy Objectives in Public Contracting：the Enabling Role of Capabilities ［J］ .Journal of Management Studies，2017（54）.

［20］陈济海.试论政府失信惩戒机制的构建［J］.消费导刊，2009（22）.