依法治校视野下中小学校长权力的监督

□海南师范大学教育与心理学院 彭秀丽

自2003年国家大力推行依法治校以来，中小学校在发挥法治在学校管理中的作用、提高学校管理的法治化水平、维护学校自身和师生员工及学生家长的正当权益、推进现代学校制度建设等方面取得明显进步［1］。但是，随着国家反腐力度的加大，一些中小学校长滥用职权、徇私枉法、贪污腐败的违法乱纪案件被查处并被媒体曝光，有的地方甚至出现中小学校长群体被查处的“窝案”，成为依法治校的反面典型。痛定思痛，我们应该清醒地认识到出现这种状况的主要原因是对校长的权力监督出了问题。我国中小学目前实行的是校长负责制，校长不仅拥有对人、财、物、事的控制权和决策权，还对这些权力握有比较大的自由裁量度，甚至很多时候还拥有了最终决定权，如果在权力运行过程不对中小学校长进行有效的监督和制约，就容易出现显性滥用和隐性扩张等权力腐败问题。因此，有权力必需监督，在依法治校的时代背景下，中小学校长要加强学习法律法规，努力提升法治素养，不断增强法治观念，以现有的法律法规和规章制度为依据，在法律、制度、纪律、文化的无形监督和上级教育行政主管部门的权力监督以及学校党组织、师生员工、学生家长和社会的民主监督的“笼子”里正确行使权力，自觉做到依以法使、严以用权。

一、完善教育法律法规，用法律监督校长权力

在依法治校的新形势下，法律是基础，科学完备的教育法律法规既是中小学校长依法治校、依法行权的前提，也是师生依法监督校长权力的根本保障。虽然我国目前并没有针对中小学校长权力制定专门的法律法规，但是随着社会主义新时代法制建设进程的不断推进，国家的教育法律法规将会得到进一步的健全和完善。目前，我国现行的教育法律法规除了适用于各级各类教育的《教育法》和《教师法》外，还有专门针对中小学教育制定的《义务教育法》和《未成年人保护法》；除此之外，各地省级政府也结合当地教育改革发展的实际，研究制定了具有地方特色的法规性文件，对国家的法律进行必要的补充和完善，为依法治校提供了强有力的法律支撑。中小学校长要牢固树立权依法使、受法制约的法治思想，不断增强法治意识，对法律心存敬畏，自觉在法律的监督下依法行权，主动在法治的框架中思考问题、科学决策、抓好落实，认真履行法律授予的权力，绝不可以目无法纪、以权压法。

二、健全学校规章制度，用制度监督校长权力

作为依法治校的重要前提和根本保障，法律法规是宏观的、普适性的，而依法依规制定的学校内部管理制度则是微观的、是法律法规在特定对象中的具体应用。中共十八届三中全会提出：“把权力关进制度笼子”、“坚持用制度管权管事管人”。因此，为了把中小学校长的权力关进制度的笼子，学校首先应根据自身特点制定章程，并围绕章程建立健全依法治校的内部管理制度体系［2］，使法律法规在校内制度中得到很好的体现和运用，为学校管理提供科学、规范、合理的依据。其次要建立权力清单制度［3］，从梳理权力入手，依法对学校、部门、个人的权力进行仔细清理、调整、审查、确认，科学配置权力，编制权力目录，完善权力程序，绘制权力运行流程图，明确权力运行各环节的职责权限、法律依据、行使主体、监督方式、法定程序，依法公开权力目录和权力流程，主动接受权益相关人全方位全过程的监督，让校长的显性权力和隐性权力都能在“阳光”下运行。此外，还要建立办事公开和信息公开制度，以适当的形式公开“三重一大”等应予公开的学校重要事项和信息，保证广大师生员工的知情权；学校相关管理部门要全面推行办事公开，采取适当的方式主动公开办事流程和相关要求，一次性告知与所办事宜有关的全部信息，避免办事人“折返跑”，不断提高自身的办事效率和师生的满意程度。

三、严明组织纪律，用纪律监督校长权力

当前，我国绝大部分的中小学校长都是中共党员，肩负着“一岗双责”的主体责任。习近平总书记多次强调用严明的纪律来管党、治党［4］，由此可见，纪律监督是最具威慑力的监督，管住中小学校长权力的关键要靠纪律约束，要用纪律保障严以用权。中小学校长要加强对《事业单位人事管理条例》、《中小学校领导人员管理暂行办法》等行政法规和《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党纪律处分条例》等党内法规以及习近平总书记系列重要讲话精神的学习，不断增强廉洁自律意识，将外在的纪律监督内化为自觉的守纪行为。有关纪检监察机关要按照习近平总书记的重要讲话精神，把中小学校长作为监督重点，敢于负责担当，坚持纪法分开、纪严于法，准确应用谈话、函询、诫勉、组织处理、纪律处分、立案审查等多种方式对“四种形态”开展执纪监督，［5］切实履行好对中小学校长的监督执纪职能，从严、从紧、从硬加大监督执纪力度，使中小学校长心怀戒惧、行有所止，真正做到守纪律、讲规矩。

四、加强上级行政管理，用行政权力监督校长权力

孟德斯鸠认为“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。目前，我国公办中小学校长不管是“委任”还是“选聘”的，最终都是要由教育行政主管部门进行任命，教育行政主管部门拥有任免中小学校长的决定权，对校长具有最直接、最强有力的管理和监督。教育行政主管部门要大力推进依法行政，建立健全自上而下的监督制度，让上级行政监督科学化、常态化、规范化、高效化，采取有效措施切实化解“上级监督太远”的难题。教育行政主管部门要建立重要事项请示制度，前移监督关口，对学校重要事项进行事前监督；建立个人有关事项报告制度，及时掌握中小学校长个人有关情况的变化，做到“防早防小”；建立述职述廉制度，让中小学校教职工参与学校领导履职情况的考核与评议，接受群众监督；规范开展民主生活会，严肃开展批评与自我批评，深入剖析问题根源，采取有效措施扎实整改；完善信访处理制度，对信访的来人来电来文做到有接收、有登记、有调查、有结果、有反馈，发挥师生员工、学生家长和利益相关人的监督作用。此外，教育行政主管部门还应采取专项督查、例行检查、进驻巡察、暗访、走访等多种方式，对中小学校长依法治校、依法行权的情况进行督查，及时发现苗头性问题，并准确运用指导、处罚、强制等行政手段，依法依规正确处理中小学校长的违纪、违法问题。政府教育督导部门要充分运用《教育督导条例》赋予的权力，对中小学执行法律法规情况进行督导，对中小学校长依法办学、依法治校、依法用权的情况进行评价、监督与指导，通过督政和督学把压力传导给各中小学校。

五、推进多方参与治理，用民主监督校长权力

依法依规保障广大师生员工参与学校事务的民主监督和管理是有效推进中小学依法治校、建立健全现代学校制度的重要内容。《全面推进依法治校实施纲要》赋予了学校党组织和师生员工、学生家长以及其他权益相关人依法依规进行民主管理和监督的权利，要求学校在推进依法治校的过程中要充分发挥党组织的政治核心作用，充分发挥教职工代表大会的主渠道、主阵地作用，充分发挥校务委员会的建议、评议、审议和咨询、决策、监督作用，通过建立中小学家长委员会来保障学生家长对学校事务的参与权、建议权、评议权和监督权。中小学校要积极探索社会各界依法依规参与学校事务管理的方式和途径，努力构建以学校党组织为政治核心、以教职工代表大会为基本形式、以校务委员会和家长委员会为重要补充的学校民主管理和监督体系，让广大师生员工、学生家长以及其他权益相关人在广泛参与学校事务的管理和监督的过程中实现对校长权力的监督。

中小学校党组织要切实发挥其政治核心作用，认真履行从严治党主体责任，集体讨论决定单位重大问题和重要事项，并对重大决议执行情况进行监督。

在学校党组织的领导下，中小学校的教代会要充分发挥工会这一群众工作机构的作用，［6］积极参与涉及教职工自身利益和学校事务中重要问题的讨论、重要方案的研究和重大事项的决策，不断提升教代会的规范化、制度化、法治化水平；依法依规扩大教职工对中小学校长工作和学校事务的知情权、建议权、评议权、审议权、监督权和考核权，不断提升教代会的质量，加强对校长权力的监督和制约，彰显其在学校民主监督体系中的权威性。为了进一步发挥教职工代表大会的监督作用，中小学校还可结合自身实际设立校务监督委员会。校务监督委员会由学校教代会选举产生，在学校党组织领导下采用参与式监督、审核式监督、质询式监督、问卷式监督和调查式监督等方式对校级事务实施监督。

中小学校务委员会虽然由学校负责成立，但其成员主要是由有威信的社会知名人士组成，受校长的影响有限，对校长权力的监督具有独特的优势。校务委员会的成立拓宽了学校民主监督的渠道，有利于完善现代学校制度建设，扩大了社会各界依法依规参与学校办学和管理的方式；有利于在协助校长对重大问题进行咨询、协调、评议、决策、宣传的过程中发挥民主监督作用，能很好地解决校长权力“下级监督太难”的问题。

中小学家长委员会是学生家长依法依规参与学校事务管理的有效方式，是中小学依法治校管理体系的重要内容，［7］它由学生家长推荐或选举产生，独立于学校而存在，代表全体学生家长对学校事务进行民主管理和监督。家长委员会要依法依规行使《教育部关于建立中小学幼儿园家长委员会的指导意见》所赋予的权力，主动作为，积极参与到学校的管理事务中去，通过对学校的教育教学和重大事项的民主监督来实现对校长权力的监督。中小学校长要设法搭建家长委员会参与学校事务的平台，主动接受监督，畅通沟通渠道，积极参加有关活动，认真听取并虚心接受其合理诉求和改进意见。

六、培育校园法治文化，用文化监督校长权力

校园法治文化是法治文化在学校的特定表现形式，不仅包含法律、法规、规章、条例、制度等制度性的法治文化，还包含知法、崇法、守法、用法、护法等精神性的法治文化。［8］

为了建设良好的校园法治文化，除了成立法治机构，加强组织保障；开展法治教育，增强法治观念；加强法治宣传，营造法治氛围；完善规章制度，严格依法办事之外，还要做好以下几项工作：一是全面推行信息公开和办事公开，使广大师生员工、学生家长和权益相关方了解和监督学校重要决策和重大事项，让权力在阳光下运行。二是提供校园法律服务，通过聘请法律顾问或在校内设立法律服务机构的方式开展法治宣传教育，普及法律知识，提高师生的法治意识［9］；为学校制定的规章制度和作出的重大决策、重要事项提供法律咨询和法律依据，并进行程序性与合法性审核把关；为学校师生和家长提供免费法律咨询，提出合理化建议，帮助他们依法维护权益。三是建立健全师生重要权益决策听证制度，探索举行校园听证会，用良好的法治意识和法治思维指导校长的各项决策行为，不断提高依法决策、民主决策、科学决策水平。四是建立健全校内矛盾纠纷协调解决机制，在基于尊崇法治的前提下，不断完善多元化的校内矛盾纠纷协调解决方式，［10］充分发挥调节、协商在解决校内纠纷方面灵活、便捷、高效的特点和优势，并综合利用校内申诉、行政复议等方式，积极协调当事人的利益，妥善化解矛盾冲突，尽量避免或减少负面影响。