公共治理现代化方式研究

周荣超

[摘 要]目前，项目管理是国家强化纵向职能一体和横向联动的一种形式，从财政拨款体制的专款专用到项目配套资金，各行各业都在争取项目支持，通过获得项目来促进经济发展，提高管理水平。国家也通过项目管理整合了各方资源，优化了组织结构，以项目的引领和带动作用来调整产业结构和资源配置，把国家的政策导向传递到各个行业。本文首先分析了治理的几种方式，进而分析了整合治理模式下的项目管理手段，最后分析了项目化运作的路径优化。

[关键词]合纵连横；项目制；管理运作

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.24.124

[中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2017）24-0-02

合纵和连横是地缘政治构造联盟关系的一种体现，源于战国七雄的争霸策略，合纵的核心是防止一家独大，保持均衡之势，连横的核心是避免全面树敌，各个击破，后期的“远交近攻”策略是其更精确的延伸与扩展。在当代，治理体系现代化和治理能力的提升是国家意志，在官僚制模式下，纵向的权力整合与横向的引领帶动是组织管理的需要，是提高管理效率和效能的需要。因此，借用合纵连横典故，探讨其意蕴的整合治理和项目管理手段，具有理论研究意义与实际操作意义。

1 治理的几种方式

民主与效率之争是行政思想发展史一直存在的争论，政府提供公共产品和服务是其存在的根本，作为理性经济人假设下的政府组织，如何通过集权与分权，既强化中央政府的控制力，又调动地方政府的积极性；如何既避免权力寻租，又能提高政府效率，依据形势的变化，探索不同的且行之有效的治理方式是古今中外和历朝历代都在追求的政治理想。

1.1 运动型治理

运动型治理是为了完成特定政治、经济或其他任务而发起和组织的运动，一般由国家各级部门和政府发动，借助专断能力，打破制度、常规和专业的限制来“集中力量办大事”。他源于革命力量在建立新政权时创制的“革命教化政体”，它能替代、突破或整治原有的官僚体制及其常规机制，以政治动员的方式来调动资源、集中各方力量和注意力来完成某一特定任务。运动型治理既适应于剧烈的政治运动，也发生在日常管理事务中，虽然单一国家运动本身会逐渐衰退，但结构本身会不断催生出新运动。由于运功型治理本质是一种非制度化、非常规化和非专业化的治理方式，所以随着政体的演进，国家运动治理的效果会越来越差，并终将趋于消亡。

1.2 行政发包制

长期以来，中国的行政管理是以包干色彩浓厚的预算体制和高自由裁量权为特征。行政发包制对应的是“中央具有指导权，地方掌管执行权”，中央政府将政策目标“发包”给直接下级或者基层政府。我国政府的科层制，与韦伯的官僚制相比，更多的是一个外在的特征与表象，其核心运行机制更接近于行政发包制，在政府内部嵌入一个相对分权和市场化的发包制，中央政府以任务下达与指标分解的方式将行政事务层层发包，以结果导向为手段，通过例行检查、专项整治的方式对下级进行监督。地方政府自筹资金的财政分成和预算包干，会迫使基层政府通过政治锦标赛出成果、出政绩。

作为一种集权与分权融合体制下的“包干”制度，在行政发包制下，财政预算和人员报酬对承包人具有很强的激励作用，发包人重点关注的是治理成本、质量压力和统治风险，而地方政府通过任务承包，放大自由裁量权，出于利益驱动考量，会采取一些短视的行为来发展经济，不会过多关注生态和长远发展，“土地财政”与房价居高不下便是明显的例子。采用发包制是一种分权治理模式，可减少国家治理的财政成本和行政监督成本，但因为赋予了承包人一定决策权力和自由裁量权，所以容易导致公共产品和服务的质量压力与统治风险。随着项目制的实施，地方政府的自由裁量空间会被中央部委的精细化管理指标所蚕食。

1.3 项目制

项目制是一种将国家从中央到地方的各层级关系以及社会各领域统合的有机方式，是多重治理逻辑之间的互动与博弈。国家部门希望贯彻发展意志并且能调动地方财力，地方政府希望争取项目以拉动经济发展，政府借助“项目制”运作机制，通过行政审批权获得核心资源垄断权力，运用政治动员发挥主导力量，通过公司制承担了经济发展主体的角色，但地方政府也会基于自身需求对项目进行改装，使其成为地方政府利益需要的一部分。项目制重塑了地方和基层政府的角色，政府内部动员由“层级动员”转向“多线动员”，行政资源的分配也演变为项目中心模式。项目制是“总体性”和“技术性”治理模式的结合，能突破单位制结构的局限和市场的过度扩张，通过转移支付来提供公平、普惠的公共服务。在分级治理架构下，作为一种资源分配方式，项目制能为地方政府提供巨大激励，提升政府自身对经济、政治和社会的综合运营能力。在项目制运作机制下，大量转移支付资金进入基层社会，基层政权也由“悬浮型政权”转变成为“协调型政权”。但同时，由于基层政权的资源和权力陆续被上收，而基层又必须为项目进驻自己领域疲于奔命，所以，从另一个层面上说，项目只在基层也没有完全实现技术治理的形态，反而造成了基层政权的治理困境。正是项目制在基层的运作导致“权钱结合”和“官商勾结”利用项目谋取利益，这种坚韧利益结构一定程度上也损害了社会公平。

2 整合治理模式下的项目管理手段

公共治理理论是近年来兴起的研究理论，从全能治理、自主治理、整合治理到协同治理，不同治理模式就是在划分政府、社会和个人的边界，厘清三者之间的关系，在不同政治制度和经济体制下，各自的侧重点也不一样，治理的手段和效果也不一样。全能治理是计划经济体制下的管理思维模式，已被历史证明有弊端，自主治理模式由于没有充分的政治人文环境、制度规则与公民社会形成，出于集体行动的困境和搭便车心理，最后也被证明是过于理想化的理论。协同治理由于行政成本过高，在经济发展还处于初级阶段的我们，协同治理程度弱容易产生推诿扯皮，陷入低效率弊端，协同治理程度高又容易产生权力独大和政策偏好，不利于均衡发展，进一步发展的话会陷入统治型、管理型思维。因此，整合型治理模式，以政府为主导，通过权力调整、资源配置、管理实施，能够有效提高社会效率。这就既能保证国家的权威性，又能调动地方和各个方面积极参与，通过激励相容的项目运作化方式，通过市场经济的经济手段与财政政策手段，实现资源配置的帕累托最优化。

经济自由化、市场化和民营（私有）化是我国经济向市场经济体制运行的几个阶段，要素驱动、投资驱动和创新驱动是社会主义市场经济体制建立过程中的几个发展要素与动力，尤其是要素驱动和投资驱动在经济发展30多年过程中显示出了巨大的能量，发挥着重要的作用。本文界定的投资驱动主要是指政府的投资，指政府的投资项目，政府投资项目一般具有投资额度大、生命周期长、影响面广，承担着帮助政府改善形象、提升公信力、巩固执政基础的重大意义，对国民经济发展的速度、效益与质量具有重要而深远的影响。

项目管理是管理学的分支，20世纪80年代末期被引入中国，最初主要是强调三个控制，即质量控制、成本控制与进度控制，随着时代的发展，众多研究学者不断增添了新的内容，包括思维方式等方面。项目管理是一种行之有效的管理变化方法，是有别于传统管理模式的一种管理方法、手段和思维模式。同时，项目管理也是应付“不确定性”挑战的有力武器，通过整合组织工作单元内的管理鸿沟与职能鸿沟，协调垂直和水平工作流程而实现高效管理。当今社会，一切都是项目，一切也都将会成为项目，项目与项目管理已经成为推动社会进步与组织发展的有效手段，“项目制”在近几年中已经发展成为具有丰富经验研究支持的重要理论，被视为“单位制”之后一个极具现实穿透力的新概念。

3 项目化运作的路径优化

我国具有“强政府、弱社会”的传统，党和政府权力组织在社会管理领域具有强大组织能力，并渗透到社会基层之中。但政府的作用不是替代社会各层面，而是嵌入社会，激活社会的动力机制，使社会管理实现有序运行。

3.1 厘清政府、市场与项目主体的边界

制度的强化与路径依赖的惯性，使基层社会严重依赖政府，二者之间的边界不清，关系失衡。社会管理如若体现制度化的管理特征，就需要合理地嵌入，參与而不干预，明确权利与义务、权力与责任的关系，避免社会空间被国家空间所取代，构建强政府、强社会的关系，实现民富国强，这才是社会治理的根本要旨，才是实现和确保公平公正的有效途径。政府要利用项目的财政投资进行政策引导和支持，而不是指令性的行政干预，政府要适当退出、有效放权，实行非行政化干预措施，让市场发挥资源配置的关键性作用。这就需要建立经费包干使用、有偿使用，组织架构纵向到底、横向到边；建立健全统一指挥、分级管理、反应灵敏、协调有序、运转高效的管理体制和运行机制。

3.2 确保项目公共性与项目主体的平等地位

公共性是政府投资项目的重要特征之一，根据PPP项目伙伴关系、利益共享、风险共担，是通过政府与私人部门签订协议来达到一个共同的目标，实现利益共享而不是利润共享，要确保项目公共性与项目主体的平等地位。在项目实施过程中，如果私营部门获取了超额利润，政府就要对其进行约束与控制，通过发挥政府与私营部门的优势来规避市场风险或减少风险损失，实现其服务于社会公众的公益性。

3.3 完善项目运作的相关程序制度

一是完善政府投资项目的储备制度。立项要依据国民经济和社会发展中长期规划，依据区域发展规划，不能盲目上马项目。二是完善政府投资项目专家咨询制度。该制度要保障专家的参与权与话语权，强化决策机构对专家咨询意见的回应机制。三是完善项目公示与听证制度。该制度要赋予利害关系人表达意见的机会，均衡公共利益，避免决策失误，进行有效制衡监督。四是完善项目的责任追究与绩效评价制度。项目作为一种创造独特产品与服务的活动，是一个完整的管理过程与体系，具有一个完整的生命周期。项目的规划、评价与总结贯穿于项目的生命周期，在每个阶段都要进行科学合理地评价。评价内容要包括经济评价、环境评价与社会评价三个方面，从法律法规上约束政府投资行为，保障社会资本参与者的权利，提高责任意识与参与效率，使项目资金得到合理利用，项目的预期效果要达到公共服务的目标。

4 结 语

我国在构建中国特色社会主义市场经济体制过程中，经济发展是中心和重心，但并不是社会发展的全部。运动型治理过于强调计划和行政手段，从而阻碍了个体经济的自由发展。行政发包制过于强调市场和经济手段，造成政府本应该承担的社会公共服务职能缺失。项目制管理手段融合了计划和市场的优势，但政府主导和政府角色意识较强，政府的触角和影子深入社会的边缘，由于市场信息的不对称和高昂的交易成本，容易导致重复建设和效率低下。因此，我国从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变是一个长期的过程，需要不断探索符合我国实际情况的管理方式，既能强化中央权威，确保发展方向与国家政策经济发展方向一致，又能界定清楚市场和公民社会的边界，这是我们不断完善和发展项目制管理手段的原因。

主要参考文献

[1]周飞舟.财政资金的专项化及其问题：兼论“项目治国”[J].社会，2012（1）.

[2]周雪光.运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考[J].开放时代， 2012（9）.

[3]陈家建.项目制与基层政府动员——对社会管理项目化运作的社会学考察[J].中国社会科学，2013（2）.

[4]周黎安.行政发包制[J].社会，2014（6）.

[5]张静.行政包干的组织基础[J].社会，2014（6）.