再论“国家—民族”理论

张继焦++柴玲++陈楠++殷鹏

【摘 要】本文基于国家治理的理论，从中央与地方政府（民族地区）关系的角度，进一步论述了国家—民族关系。国家治理的理论是深化认识国家—民族关系的重要基础；中央对民族地区的财政转移支付，是国家—民族关系的重要机制；项目则是中央处理国家—民族关系，促进民族地区发展的重要措施。国家通过财政支付和项目制，促进了民族地区经济发展和社会稳定，体现国家对民族地区的有效治理。

【关键词】国家治理；财政转移支付；项目制；国家—民族

【作 者】张继焦，中国社会科学院民族学与人类学研究所民族社会研究室主任、研究员，北京，100081；柴玲，中央民族大学民族学与社会学学院讲师、博士，北京，100081；陈楠，中央财经大学社会学系研究生，北京，100081；殷鹏，人民日报社理论部编辑，北京，100733

【中图分类号】D633 【文献标识码】A 【文章编号】1004 - 454X（2016）02 - 0029 - 007

一、导 言

国家与民族的关系是现代国家建设的一个重要议题，它直接影响到民族政策的制定与实施，对于国家的稳定和民族地区的发展有着重大的影响。民族事务作为国家公共事务与政治管理的一项重要内容，是国家治理体系中重要的组成部分。在推进国家治理体系和治理能力现代化建设的进程中，如何摆正国家与民族的关系，这是中国民族理论和民族政策的基本出发点和立足点。为此，笔者通过梳理近代西方和现代中国形成的民族理论，于2015年在《广西民族研究》第4期发表了一篇论文——《换一个角度看民族理论：从“民族—国家”到“国家—民族”的理论转型》（简称《换一个角度看民族理论》）。该文创新性地提出在民族理论要找回“国家”的角色，要充分体现“国家—民族”关系中国家的主导地位。文章并提出“国家—民族”之间自上而下的“伞式”是通过从中央到地方的一系列制度化的行政管理体制和实际运作机制来实现的，在权力分配和资源配置上具有很强的解释力，与中国的历史传统也有很深的契合。[1 ]

文章刊发之后，引起了政府和学界各方的关注和讨论。既有国家民委相关领导的重视，也有民族学领域内学者的支持，当然面临着各种质疑和商榷。《换一个角度看民族理论》文章写作有两个重要背景：一是十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”；二是第四次中央民族工作会议的召开，新一届中央领导集体第一次全面、系统部署民族工作。坚定不移地走中国特色解决民族问题的正确道路，开拓创新，这是习近平总书记报告中深刻阐释的重大政治原则。[2 ]

在新的历史背景之下，我国的民族理论需要有新思想、新思路和新举措来回应。为此，我们在《换一个角度看民族理论》一文的基础上，有必要从国家治理角度进一步阐述和深化“国家—民族”的理论。本文将从国家治理的角度，以中央对民族地区的财政转移支付和项目制治理模式为切入点，在国家与地方的关系、国家与民族地区的关系上进行更加深入的探讨，进而说明国家在民族地区治理中是如何发挥其主导地位的。我们研究意义在于，在国家治理理论的指导下创新民族理论，全面梳理“国家—民族”之间的多层关系，能够进一步促进民族事务治理体系和治理能力的研究，对于深入贯彻理解和贯彻中央精神，推动民族政策设计与时俱进、更好地解决民族问题都具有重要意义。

二、国家治理视角：中央与民族地区的关系

在中国传统政治思想中，国家治理通常是指统治者的“治国理政”，其基本含义是统治者治理国家和处理政务，[3 ]强调贤德的君主要保证社会的稳定与太平。中国古代的边疆与中央关系、少数民族与主体民族关系，是一种“边疆服从中央的主权权威，中央承担起边疆安全与发展的道德责任”的儒家式政治伦理原则。在中央政府与民族地区的关系、各级地方政府与当地各民族的关系上，中国呈现出“统一多民族”的社会结构特征。近代中国是在“大一统”的基础上向现代国家转型的，其取向不是要摧毁大一统的国家结构，而是要以新的现代制度体系替代传统的制度体系，实现国家整体转型与现代化发展。[4 ]17-62

在建立现代国家制度的顶层设计中摆正民族与国家的关系，是中国民族理论和民族政策的基本点。国家是民族产生的前提，是各民族人民的命运共同体。中国社会经济结构的主要特征之一是“伞式”社会，这一特征也体现在民族与国家的关系之中。[1 ]伞式关系是用于观察“官方”主导的资源配置和经济社会发展的重要概念工具。影响少数民族地区资源配置和经济社会发展不只“政府”这只看得见的手和“市场”这只看不见的手，中央和少数民族地区之间的“庇护”关系，也是一种特殊的资源配置形式（另一只看不见的手）。并且，这种“庇护”与“被庇护”的伞式关系，在不同的历史时期都有着不同的表现。这也有助于我们理解中国的政府扮演了比成熟的市场经济之下的政府更多的、更积极的角色。[5 ]

基于国家治理体系和治理能力现代化建设的民族工作顶层设计，愿景是实现各民族的真正平等，目标是中华民族伟大复兴，路径是民族区域自治。民族区域自治制度强调少数民族聚居地区要以聚居的主体民族为主体管理地区事务，维护少数民族权益，促进地区发展；中央政府有责任积极帮助和保障少数民族地区的文化与发展。[6 ]民族工作是国家治理体系和治理能力的有机组成部分。民族工作关系党和国家全局，涉及社会各个领域，如何在全面深化改革进程中增强其系统性、体现其整体性、实现其协同性，是完善国家治理体系、增强国家治理能力、提升国家治理水平的重要方面。

第四次中央民族工作会议提出“党委领导、政府负责、有关部门协同配合、全社会通力合作的民族工作格局”。其中，“党政”作为国家治理的核心力量，是我国政治体制的最大特色与制度性优势。在民族事务社会治理的主体上，要充分发挥“党政”已有的社会治理网络，完善党的基层组织与各种群众性的社会团体。通过政府所拥有的资源分配能力，培育和扶持各种社会性与民间性组织的发育与发展，吸纳各种民族性、宗教性组织社团，动员社区力量、非政府组织、社会大众，共同参与民族事务的社会治理。[7 ]

我们“国家—民族”民族理论所强调的正是，国家的主导地位，而民族则是从属于国家。中央与民族地区和少数民族的自上而下关系，是通过从中央到地方的“官本位”分级管理、属地管理和分类管理等一系列制度化的运作机制来实现的。[1 ]党和政府作为国家治理的主体，在民族事务治理过程中发挥主导作用。各项区域发展政策与民族发展政策的制定与实施，无一不有国家力量的强力推动，而且全局性民族工作的统筹规划，往往通过中央民族工作会议这种最高级别的工作机制来实现。

为此，在“国家—民族”理论视角之下，中央要明确政府职能定位，转变政府职能，完善差别化支持政策，强化资源再分配能力。要发挥好中央、发达地区、民族地区三个积极性，对边疆地区、贫困地区、生态保护区实行差别化的区域政策，优化财政转移支付和对口支援机制，以民族地区、基层特别是农牧区为重点实施对象。政府通过在基础设施建设、产业结构调整、市场发育与规范运行、城镇化建设、扶贫攻坚、基本公共服务供给、生态环境保护等领域发挥职能，从而解决地区之间、群体之间、经济与社会、生态之间诸多领域发展不平衡问题。

2014 年11月，中央候补委员、中国社会科学院副院长、学部委员李培林在“2014 年中国社会科学论坛：民族地区社会治理”国际会议上指出：十八大以来，中国政府提出了构建“现代国家治理体系”的重大发展目标。中国是一个多民族国家，民族地区的社会治理是构建“现代国家治理体系”的重要组成部分。民族地区社会治理是中国现代国家治理体系的重要组成部分。审视民族地区的社会治理，不能离开中国社会的整体大背景。稳定和发展是相辅相成的。民族地区的社会治理已成为我国政府尤其是民族地区各级政府关注的重要内容之一。[8 ]党的十八大以来，习近平总书记的系列重要讲话包含了治国理政的新观点、新思想和新论断，特别是在推进国家治理体系和治理能力现代化的顶层设计上，成就了中国特色社会主义的道路自信、理论自信和制度自信。对于当代中国而言，作为统一的多民族的社会主义国家，民族地区的社会治理是推进国家治理体系和治理能力现代化过程中一个富有特色的重要组成部分。从国家治理逻辑的历史线索来看，任何一种社会治理方式都不可能在形成之后就一劳永逸，在其发展的不同阶段总要面临各种各样的制度挑战。[9 ]

从社会管理到社会治理的转变是我党在理论创新上的又一次与时俱进，中国已悄然进入了“治理时代”。在经济社会大转型的今天，民族地区社会治理亟待创新。[10 ]周玉琴从国家治理视角出发探索民族地区社会秩序和谐稳定的实现路径：一是加速发展民族地区经济，以协调民族利益，实现民族地区资源共享；二是完善制度体系，优化民族政治环境；三是从管理走向服务，提升民族地区政府服务能力；四是尊重文化多元化，构建民族认同之上统一的中华文化的认同；五是建立预警机制，防止敌对势力破坏活动。[11 ]肖应明则从“四个全面”战略布局着眼探析了当今民族地区创新社会治理的路径。“四个全面”的提出是创新社会治理这项工程“整体理念”的具体化，通过推进“四个全面”战略布局来创新民族地区的社会治理，使更加有效地解决我国民族问题成为现实和可能，使我国民族地区的社会治理具备系统性、整体性和协同性的特征。[9 ]李珍刚指出，促进民族地区公共事物治理能力不断提升，要形成适合民族地区的公共事物治理模式，许多公共事务已经不再是民族性公共事务，已经成为区域性公共事务，需要跨越族际进行全面治理。民族地区各级政府需要在国家公共事务治理的普遍性方案上，发挥民族地区公共事务治理主题的创造性和活力。这一观点，不仅适用于民族地区的公共事务治理，也为民族地区社会治理提供了新思路。[12 ]

三、中央财政转移支付与民族地区治理

财政转移支付是以中央政府与地方政府之间或上下级政府之间存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平均等化为主旨，而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。[13 ]新中国建立后，财政制度经历了比较复杂的变迁过程，中央和地方政府间的分配关系也随之发生变化。其中，1994年的财税体制改革，即分税制的出台和实施影响最为深远。[14 ]分税制直接影响中央和地方的财力分配，并使得中央政府在中央—地方关系中保持强劲的支配能力。中央对地方开始实施大量的转移支付补助以弥补地方的支出缺口。[15 ]

财政分权体制下的多民族国家一般都实行针对民族地区的财政转移支付政策，希望借此缓和民族矛盾。例如，加拿大、澳大利亚、德国和美国等国家，通过拨款援助计划或一般性转移支付等手段，照顾和扶持少数民族居民集中居住的地区。[16 ]通过特殊的财政政策，帮助发展民族地区的经济、社会和文化事业，逐步缩小与发达地区的差异，是我国社会主义民族政策的重要内容。[17 ]《中华人民共和国民族区域自治法》第62条规定，“随着国民经济的发展和财政收入的增长，上级财政逐步加大对民族自治地方财政转移支付力度。通过一般性财政转移支付、专项财政转移支付、民族优惠政策财政转移支付以及国家确定的其他方式，增加对民族自治地方的资金投入，用于加快民族自治地方经济发展和社会进步，逐步缩小与发达地区的差距。

我国的少数民族自治地区包括广西、内蒙古、宁夏、西藏、新疆5个自治区、30个自治州以及120个自治县（旗），共155个民族自治地方。少数民族地区一直以来受到自然环境、文化阻隔以及历史传统等因素的影响，经济发展水平与全国平均水平相比，尤其是与发达地区相比，存在着巨大的差距。如图1所示，少数民族地区的财政收入基本上一直低于财政支出，处于入不敷出的状态。民族地区财政优惠政策可以分为三个阶段：第一阶段是1950—1980年，为实现民族地区财政“收支平衡，略有结余”；第二阶段是1981—1993年，国家对民族地区实行递增补助的财政体制，补助额每年比上年增长10%。在前两个阶段，少数民族地区收支差额变动幅度小，增加缓慢。这一时期，由于民族地区的收支缺口较小，国家虽然采取了一定的财政优惠政策，但财政支持力度有限。第三阶段是1994年至今，实施“分税制”的财税体制，除一般性转移支付和专项转移支付外，还有民族优惠政策转移支付和其他财政补助方式。[18 ] [19 ]我们可以看到自1993年开始，民族地区的财政收支缺口明显拉大，进入21世纪后，民族财政缺口进入了一个稳定的高速增长阶段。这说明民族地区的财政状况和国家的财政优惠政策是一个双向互动的关系，互为因果，彼此促进。一方面，根据少数民族地区的实际财政情况的变动，国家会及时出台新的政策加以支持；另一方面，由于国家加大了对少数民族地区的财政支持，有力地提高了少数民族地区改善公共服务状况的能力，财政支出大幅增加。

在现行财政转移支付政策架构中，对民族地区的特殊照顾或政策倾斜主要体现在以下几个方面：一是保留原体制性补贴和拨款。1994年，国家实施以分税制为主的财政管理体制改革，原有对少数民族地区的补助和专项拨款政策全都保留下来。二是在一般性转移支付中，对民族地区给予优惠。现行的一般性转移支付资金分配，坚持公平、规范、透明、合理的原则，主要参照按客观因素计算的各地标准财政收入和标准财政支出的差额，并按照转移支付系数确定补助金额，财政越困难的地区，补助越高。三是实行特殊的“民族地区转移支付”。为配合西部大开发战略的实施，支持民族地区发展，国务院决定，从2000年起实施“民族地区转移支付”制度，转移支付范围包括民族省区和民族自治州。

2006年起，中央政府又将非民族省区及非民族自治州管辖的民族自治县纳入转移支付范围，实现了对所有少数民族地区的全覆盖，并建立了民族地区转移支付资金稳定增长机制。2000年至2013年，中央财政累计下达民族地区转移支付总额为2853亿元。① 2013年，在均衡性转移支付向民族地区倾斜的基础上，中央财政安排民族地区转移支付464亿元，比2012年增长10.5%。② 2014年，中央财政对民族地区转移支付520亿元，比2013年增长12.1%，转移支付的规模逐年增大。③

民族地区财政自给能力相对低下，直到目前，仍有一半以上的财政支出靠国家的转移支付来实现。随着中央对少数民族地区转移支付的投入规模逐年增加，转移支付额在少数民族地区财政支出中所占的比重却下降了。我们在少数民族八省区都能看到，尽管有个别的反弹现象，转移支付在财政支出中所占比重依然呈下降趋势，这说明民族地区的财政收入状况不断好转，自给能力逐步提高，对国家财政的依赖性逐渐在降低。总而言之，转移支付制度是中央支持民族地区社会经济和公共服务发展的有力举措。

就转移支付而言，民族八省区之间存在一定的差异。从对转移支付的依赖程度上看，西藏自治区是八个省区中对国家转移支付最依赖的地区，青海省次之，内蒙古自治区和云南省对转移支付依赖程度较低，其余省区依赖程度相近。2007—2011年，国家转移支付基本覆盖了西藏的财政支出需求。近几年，西藏经济发展有所起色，转移支付在财政支出中的比重有了明显的下降。从转移支付占财政支出比重的变动幅度上看，宁夏是转移支付所占比重下降得最多的地区，2013年较2007年下降了21.95%，说明该地区在财政支付转移的支持下已经具备了一定的自我发展能力。相比之下，新疆转移支付占财政支出比重变化幅度较小，2013年较2007年下降了8.97%，一方面是因为地区的经济活力还没有得到有效地激发，另一方面与当地的社会环境不稳定有着直接关系。

四、项目制与民族地区治理

项目制是一种能够将国家从中央到地方的各层级关系以及社会各领域统合起来的治理模式，它打破了纵向的层级性安排和横向的区域性安排，为完成一个专门的预期事务目标而将常规组织中的各种要素加以重新组合。[20 ]20世纪90年代中期实行分税制以来，中央财政收入大规模扩张，在中央掌握前所未有的大量财政资金的现实下，“项目制”成为中央进行财政“转移支付”的主要手段，通过中央部、委、办的“发包”和招标，用项目奖励引导地方政府投入相应的“配套资金”来推动政策实施，已经成为中央借以调动地方政府执行中央设定目标积极性的最主要手段。[21 ]

项目制在制度设计上遵循技术化治理的思路，严格按照以条线为主的事本主义治理手段，它以程序化管理和目标绩效考核来进行，以期达到提高反哺资金使用效率的目的。[22 ]另一方面，项目制具备比较完善的项目生成过程和运行体系，激发了科层制体系的活力，能够集中力量办大事，相对于科层制体系中资源比较分散的特征具有明显优势。[23 ]

在“项目制”执行过程中，专项转移支付占有较大的比例。通过专项经费对民族地区的经济社会发展提供支持和帮助，是国家的大政策之一。国家对少数民族地区的项目支持涵盖了社会生活的方方面面，在扶持民族地区产业发展的同时，集中解决民族地区的贫困、教育、生态环境和文化传承等方面的问题。

国家把开发优势资源，发展现代工业，作为支持少数民族和民族地区加快发展的重大举措。在“一五”计划期间，国家把156个大型建设项目中的40个项目安排在了民族地区，如内蒙古包头钢铁基地、新疆克拉玛依油田、云南个旧锡业公司等。在20世纪60年代，国家把沿海和内地的一批大型工业企业搬迁到民族地区，为民族地区发展现代工业奠定了基础。2000年实施西部大开发战略以来，国家把支持少数民族和民族地区加快发展作为西部大开发的首要任务。目前，5个自治区、30 个自治州、120个自治县全部纳入西部大开发范围或者参照享受西部大开发的有关优惠政策。2013年，国家深入贯彻落实“十二五”扶持人口较少民族发展、兴边富民行动和少数民族事业三个国家级专项规划，继续加大对少数民族和民族地区的专项扶持力度，安排扶持人口较少民族发展专项资金14.5亿元、兴边富民行动专项资金27.9亿元、少数民族特色村寨保护专项资金4亿元，分别比2012年增长13.1%、50%和53.8%。2014年9月，国务院总理李克强在中央民族工作会议上指出，要支持重大产业项目向民族地区优先布局，进一步完善资源开发利益分配机制，使民族地区切实从中受益，提升民族地区产业发展综合能力。民族地区许多产业处于起步阶段，需要“扶上马、送一程”。

在贫困问题上，国家把贫困人口集中的中西部少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区作为扶贫开发的重点，中央财政扶贫资金的分配向这些地区倾斜。1990年至今，国家先后采取了设立“少数民族贫困地区温饱基金”，实施《国家八七扶贫攻坚计划》《中国农村扶贫开发纲要》，制定《少数民族事业“十一五”规划》，规划建设11项重点工程等一系列措施来解决少数民族和民族地区的贫困问题。2001—2006年，中央财政补助地方扶贫资金667.5亿元，分配给东、中、西部的比例分别为2.1%、35.5%、62.4%。同时，为了加强对少数民族扶贫工作的支持力度，中央财政还设立了少数民族发展专项资金，主要用于支持少数民族地区改善生产生活条件和发展生产。据统计，2001—2006年，中央财政补助地方少数民族发展专项资金为26.9亿元，而2014年，中央财政拨付少数民族的发展资金就达到了40.59亿元，增幅巨大。经过不懈努力，民族地区的贫困人口已由1985年的4000多万人减少到2014年的2205万人。

在民族地区的教育问题上，中央和地方政府先后投入4000多亿元，实施学前教育三年行动计划、薄弱学校改造等系列重大工程项目，初步实现了优质教育资源的共建共享。近年来，通过实施教育部直属师范大学免费师范生教育、“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”和“农村学校教育硕士师资培养计划”等项目，广大民族地区迎来了17.7万名有志投身教育事业的优秀教师；通过实施“农村中小学教师新课程网络培训项目”“援助西藏教师培训计划”“援助新疆教师培训计划”“援助边境民族地区中小学骨干教师培训项目”和“中小学教师国家级培训计划”等培训项目，民族地区140万人次的教师获得了有效素质提升。① 2015年8月，国务院作出加快发展民族教育的决定，进一步推进民族地区的教育事业。

此外，国家还将民族地区纳入天保工程、退耕还林工程等林业重点工程的实施范围，对民族地区重点公益林管护安排了中央财政森林生态效益补偿基金。2009年至2012年，国家民委与财政部在少数民族特色村寨保护与发展项目共投入资金2.7亿元，在全国28个省 （区、市）的370个村寨开展试点，并且取得了显著的成效。2014年，中央财政对少数民族特色村寨保护与发展工程的专项补助资金达到4.9亿元，重点支持少数民族地区的文化传承与保护工作。

五、总 结

总之，就国家和民族的关系而言，在探讨民族地区和少数民族发展中，我们需要找回“国家”，并在民族理论中给予“国家”居于民族之上的位置。新中国成立60多年来，党的民族理论和方针政策是正确的，中国特色解决民族问题的道路是正确的。第一，中央财政转移支付对于弥补民族自治地方的财政收支缺口起了决定性的作用，是保证民族自治地方平衡财政收支的基本途径。第二，中央政府给予民族地区优惠倾斜政策，加大了对民族自治地方公共服务事业的财政转移支付的力度，有效地帮助自治地方政府改善了公共服务的状况。第三，国家的优惠政策保障了中央一系列重大政策在民族地区的贯彻实施，保证了民族地区的和谐稳定。这对于缓解社会矛盾，改善民族关系，使少数民族干部群众共享发展的成果，增强民族的凝聚力，构建和谐社会具有重大意义。

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A FURTHER DISCUSSION ON THE THEORY OF

STATE-NATIONRELATIONS

Zhang Jijiao， Chai Ling， Chen Nan， Yin Peng

Abstract： Based on the theory of state governance， this paper further discusses state- nationrelations from the perspective of the central and local governmentrelations. The authors hold that the theory of state governance lays the basis for further understanding the state- nationrelations in two ways. The first one is financial transfer payment，an important mechanism，from the central government to ethnic minorityareas. The second one is the project system， which is a key measure for the central government to promote regional development in minorityareas. Both the financial transfer payment and project system that the Chinese state promotes the economic development and social stability in minority areas reflect the effective governance of the state over the minority areas.

Keywords： state governance； financial transfer payment； project system； state-nationrelations

﹝责任编辑：陈家柳﹞