项目制扶贫的出路齐齐哈尔市老年贫困户养老问题的精准扶贫对策研究

唐国建+高畅晨+梁元曦+张津梁

摘 要：项目制运作管理模式的大背景下，齐齐哈尔市精准扶贫实际上面临的是整个项目制运作的大问题。齐齐哈尔市精准扶贫在识别、帮扶、管理和考核四个方面，都存在着问题，识别方面的标准不统一，帮扶层面的帮扶内容错位，管理和考核层面的碎片化共同铸成了齐齐哈尔市老年贫困户养老问题之精准扶贫的问题路径。基于此，本研究主要从“三社联动”机制出发，为齐齐哈尔市老年贫困户养老问题的精准扶贫提出了对策。

关键词：项目制；精准扶贫；精准识别；三社联动

中图分类号：C915 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2017）02 — 0012 — 06

一、社会转型背景下齐齐哈尔市的精准扶贫

改革开放以来，社会转型的特征越来越明显，从计划经济到市场经济的转变实际上带来的是整个国家治理方式的变化，从原来的总体性治理到现在的技术治理〔1〕。而伴随着税费制度的改革，地方政府的使命也产生了重大的变化，从原来的“要钱”“要粮”到现在的“跑钱”“跑项目”〔2〕，由此而带来的是项目制的管理和运作体制〔3〕。项目制下，地方的发展和建设等一切重大问题都必须以项目为依托〔4〕。项目制下，地方发展水平的差异而形成的贫富差距，实际上造成的是贫困地区的发展瓶颈，贫困地区在跑项目与拿项目的过程中面临着重大的难题，贫困地区发展滞后的问题仍然没有得到根本改变，扶贫的任务仍然很艰巨，精准扶贫是我国新时期扶贫开发的重大战略转型，是中国政府当前和今后一个时期内治理贫困的战略重点〔5〕。

2013年11月，习近平提出了“精准扶贫”， 2015年习近平的各种讲话和指示中详细论述了其分批分类的扶贫理念，并概括为“四个一批”①。此时，探索有效实施精准扶贫的路径办法和工作机制就成为了当下从中央到地方各级政府开展扶贫工作的主要举措。调研团队主要以黑龙江省齐齐哈尔市老年贫困户养老为核心，主要根据个案探寻特定群体特定需求情况下，地方政府在精准扶贫面临的问题及其解决策略。选取了黑龙江省富裕县和讷河市的6个村的36户贫困户进行了结构式访谈，其中老年贫困户26户，非老年贫困户10户。并对每个县（市）的扶贫办主任和低保局负责人、每个乡镇的书记和分管扶贫的副乡长、每个村庄的相关负责人进行了结构式访谈。通过统计发现，因病致贫是老年贫困户的主要类型，且多集中于国标贫困户②。

黑龙江省提出在2020年全省农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽的目标〔6〕。在项目制治理的前提下，地方政府实现精准扶贫的重点又在于“项目进村，产业拉动”。齐齐哈尔市地理位置的特殊性，加之80年代后期至今国企改革带来的种种问题，农村老龄化情况严重，老年人的生活状况并不容乐观，老年群体的是精准扶贫的核心人群之一。而精准扶贫的要求是在贫困户和贫困村基础上的精准①，地方政府扶贫的重点集中于 “项目进村，产业拉动”②，老年贫困户中有大部分是因病和因灾致贫的，“项目进村，产业拉动”式的扶贫方式实际上面对特定群体的时候，无法整群推进。而地方政府要想实现扶贫又必须去跑项目、拿项目，这样才能拿到更多的资源来推动精准扶贫。项目进村、产业拉动的大背景下，齐齐哈尔市政府针对老年贫困户的精神扶贫也暴露出了很多问题，最为核心的在于识别与帮扶的错位及管理的碎片化。

三、项目制扶贫的问题：识别、帮扶的错位及管理的碎片化

齐齐哈尔市精准扶贫真正的针对老年贫困户的措施主要集中在医疗保障和养老保障、贫困户建档立卡和低保、“产业扶贫，整村推动”三个方面。针对老年贫困户的脱贫模式中，主要仍然集中在“产业脱贫”，且专门的针对措施缺乏。齐齐哈尔市针对老年贫困户的精准扶贫有着帮扶内容的单一性及临时化、帮扶对象的错位、精准识别的形式化和精准管理的碎片化以及精准考核的问题。

（一）精准帮扶内容的单一性及临时化——结对帮扶之间存在供给与需求不对接

齐齐哈尔市新农合基本上实现了全面覆盖，但是基本养老保险覆盖面却不容乐观③。医疗保障的需求基本上是所有老年贫困户最重要的需求。根据访谈资料发现，老年贫困户的日常购买理疗药品和治病支出较大④。

虽然新农合的覆盖人口比例很高，但是在现实中老年贫困户在医疗上的花销除了报销之外，自己负担的部分仍然给老年贫困户带来了巨大的经济负担，导致其不敢看病，通常选择自行购买便宜的药品简单治疗而不去医院的现象较为普遍⑤。访谈资料分析发现，老年贫困户一般都在二级和三级定点医疗机构看病⑥。可见，参保费和报销比例之外的花销对老年贫困户来说仍然负担很大。这反映出齐齐哈尔市精准帮扶内容的单一性，社会保障的渠道和内容都较单一，且帮扶的过程没有实现针对特定对象实现精准。

虽然在农村已经实施了结对帮扶，在结对帮扶的过程中，帮扶干部不了解帮扶路径，致使多数结对帮扶存在形式化现象。结对帮扶手段相对单一和临时化。结对帮扶有两种：（1）直接给点钱或送粮食、食用油等带有临时救助性质的帮扶；（2）购买家畜幼崽，实施养殖项目帮扶，但需要老年人自己去购买饲料来养。至于老年贫困户的需求，则多集中在让政府“直接给点钱”和“进低保”这两个方面，对于“扶贫开发项目”，老年贫困户并不热心。这反映出齐齐哈尔市精准帮扶内容的临时化，无法在老年贫困户的供给与需求之间建立有效的对接机制。

（二）精准识别的形式化——贫困户建档立卡及与低保标准的冲突

齐哈尔市主要根据“因病、因灾、因婚、因学、因残和其他”这六大块来进行贫困户识别，在贫困户认定方面主要依据人均年收入，人均年纯收入低于2736元的认定为国标贫困人口，人均年纯收入高于2736低于3331元的认定为省标贫困人口。具体的认定办法每县根据自己的情况来执行，也即是说，齐齐哈尔市扶贫办只给了一个数字，现有政府扶贫系统中并没有区分老年贫困户与非老年贫困户，目前的扶贫工作针对的是贫困现象而非特定的人群。

以富裕县为例，介绍一下贫困户建档立卡，贫困户建档立卡主要依据家庭年人均纯收入。但是在建档立卡的过程中还有明确的条件限制，富裕县确定的标准为11种人①。而确定为贫困户的过程仍然有着一整套流程，需要经过“自愿申请—民主评议—公示公告—结对帮扶—填写手册—数据录入”②。在档案卡里的老年贫困户每人每月可享受70元的贫困补助，另外部分因残及重大疾病的老年貧困户，看病时持证明可享受比普通户更高的报销比例，在项目整村推进的过程中，贫困户可享受低息贷款，另外凡是贫困户的也可享受危房改造补贴等③。老年贫困户除了看病报销兜底和危房改造补贴，其他的待遇其能够享受到的可能性不大。由于年龄和劳动能力的限制，贷款进行项目和产业致富的可能性不大，另外危房改造补贴过程中也是困难重重，老年贫困户更渴望政府统一施工进行危房改造。

如果再比较一下低保户享受的待遇来说，贫困户所享受的待遇是微不足道的。低保户及五保供养户可享受的待遇为：低保户城市每人每月510元；农村每人每年3500元；五保供养补贴金额，集中供养的为6200元/年，分散供养为4300元/年人。而低保户的认证标准数额高于国标贫困户和省标贫困户的认证标准数额，从逻辑上来说，凡是贫困户的都是低保户。但是在贫困户当中，低保户和五保供养户占贫困户总数的比例是很少的。农村低保和五保供养人员占县区贫困人口的比例是很少的，可见低保在贫困户中的覆盖率是低的④。

另外据访谈资料获悉，造成这种情况的原因在于在精准识别的过程中，低保的认证标准和贫困户的认证标准不统一。低保的认证标准及认证方法有着严格的规定，低保的认证数额和补贴数额是一致的，但是在认证低保的过程中有17种条件限制，也即是说，低保认证过程中，人均年纯收入只是参考的一部分⑤。而贫困户的认证标准及方法相比之下显得随意，齐齐哈尔市政府只是给了一个具体的线（省标和国标），至于这个线如何算，有哪些限制条件，每个县区都有不同的标准，因此出现了是贫困户但是不是低保户的情况。另外也反映出齐齐哈尔市精准识别过程中的识别标准不统一的问题。据访谈发现，齐齐哈尔市各个机构目前都在进行精准扶贫，但是具体的统一的标准和办法并没有，等于说各个机构各管一摊，且相互的独立性较强。部门之间的配合及协调有待继续加强。

（三）精准帮扶对象的错位——项目进村，产业拉动

齐齐哈尔市精准扶贫的真正重点在于“项目进村”和“产业拉动”，以富裕县为例，富裕县重点在发展奶牛养殖、大雁特色养殖、粮食仓储、乡村旅游四大产业上下功夫，规划精准扶贫、精准脱贫“一乡一业”主导产业10个、“一村一品”致富产业90个、“一户一策”脱贫措施68个⑥。“项目进村”主要分为：基础设施建设类、养殖类项目、种植类项目三种，且已养殖类和种植类项目为核心。养殖类项目和种植类项目对于老年贫困户来说是不现实的，上文已经分析了老年贫困户的现状，“项目进村”和“产业拉动”不适合老年贫困户，老年贫困户更多的是希望政府直接的政策兜底。而在访谈中我们发现，真正的专门针对老年贫困户的政策兜底是很少的⑦。

这反映出齐齐哈尔市精准帮扶对象的错位，齐齐哈尔市精准扶贫的着眼点在于贫困现象，而不是针对特定的人群，虽然有“一乡一业、一村一品和一户一策”，但是其所要完成的是一种数字式的脱贫，着眼于摘掉贫困的帽子，而不是针对特定人群的精准。

（四）精准管理碎片化——机构之间各自为政

齐齐哈尔市精准帮扶过程中有着严格的责任制，上下级严格的责任关系及一票否决制是值得肯定的。但是精准管理过程中出现了碎片化的问题，具体体现为机构间标准的不统一、机构之间缺乏合作、机构人力资源的缺乏①。

访谈发现，精准扶贫标准的混乱，各个机构根据自己机构的性质制定标准，民政局、低保局、统计局、交通局、金融机构等都在进行扶贫，但是总的统一标准如何，每个部门之间如何协作等实际上是没有专门的人员来负责的②。而扶贫办则只是政策汇总，很难有所作为。低保局、扶贫办、乡镇政府负责扶贫的人员数量和专业程度都不容乐观。这种状态导致的结果：（1）因各部门标准不一，会出现重复扶贫和错漏扶贫的现象；（2）扶贫部门失去扶贫对象的信任，从而增加扶贫工作的成本，并且大大降低了贫困村民对扶贫工作的积极主动参与程度；（3）老年贫困户有事就只找乡长或乡党委书记。

（五）精准考核指标的单一化——数字脱贫与退出机制不完善

齊齐哈尔市养老扶贫工作的考核以整体的扶贫工作考核为主，考核指标主要是数字，那就是县乡村要脱掉贫困的帽子，贫困户的人均年收入要超过贫困线。这种状况就导致了实际工作中追求“数字脱贫”的现象③。老年贫困户的退出标准主要是根据省贫和国贫线来展开，即只要年人均纯收入超过贫困线就得退出。但是，老年贫困户在实际生活中遇到种种问题，如医疗、住房、养老等，其基本生活需求可能并没有满足。

四、联动机制：项目制扶贫的出路

根据上文中所述齐齐哈尔老年贫困户精准扶贫的问题，如图1所示，主要根据“三社联动”模式，提出以下建议对策。

（一）精准帮扶内容方面，依托扶贫项目，引入第三方的运作管理和监督

第一步：首先区分项目扶贫的对象，即只有“项目扶贫型”和“自我扶贫型”的老年贫困户适合项目开发扶贫。

第二步：按老年贫困户是否亲自参与来开展项目运作：（1）老年贫困户亲自参与的项目，以提供具体有效的帮扶手段为主，如养殖项目的技术指导、项目产出的销售渠道保障（确定的兜底政策及销售渠道）；（2）老年贫困户不参与的项目即入股分红类的项目，老年贫困户代表要作为第三方对项目的运作管理及项目分红进行全程监督。

（二）在精准识别方面：统一标准和引入第三方监督

第一步，如表1所示，以老年贫困户自身资源和社会资源特征进行分类。

第二步，以国标线和省标线为基础构建一个综合性的老年贫困户识别指标体系。

第三步，在整个识别过程中引入第三方监督。1.对有评议资格的村户进行分类。一般可分两类：（1）无争议的村户，即村屯中公认的、明显的贫困户。他们不应该进入民主表决，而是由第三方审核复查后直接认定。（2）有争议的村户。2.全体村民对有争议的村户进行评议表决。“村民代表”往往是利益群体中的成员，因此，要想得到真正的民主评议结果，就必须是全体村户代表参与，尤其是被评议的老年贫困户。3.村庄结对帮扶方或第三方力量（如县乡负责管理低保的人员，低保局，乡民政所等工作人员）作为现场的监察员对评选进行监督，全程录像，录像及唱票都由结对帮扶方或第三方监督方来负责。

（三）在精准帮扶对象层面：结合图1三社联动模式，根据老年贫困户需求及类型划分扶贫机构和对象

结合“三社联动”机制和志愿者服务平台，按老年贫困户的养老需求与帮扶供给方的资源特征进行分类结对。第一步，如表1那样对要帮扶的老年贫困户进行精准分类，用一个简单的测量表格对各类老年贫困户进行需求评估，进而按其需求进行分类。

第二步，对帮扶供给方的资源特征进行分析。提供帮扶的群体来自于不同的社会群体，拥有的资源也是不一样的，应该按其能提供的主要帮扶资源进行分类。

第三步，进行供需相配的结对。根据不同机构的职能特征在评估基础上进行帮扶，如医疗卫生部门负责医疗保障性老年贫困户，经济发展部分负责自我扶贫型的贫困户等。

（四）在精准管理与考核方面： 构建管理和考核的“联动机制”

第一步，构建以扶贫办为中心，以低保、社保和医保为核心内容的养老扶贫工作协调联动机制。如图1所示，以扶贫办的识别类型为基础，将不同类型的老年贫困户归为不同的职能部门。在这个联动机制中：（1）扶贫办要起到中心的作用；（2）扶贫办要有一定的职能权限，能保证扶贫办在协调其他各部门资源和考核各部门的扶贫效果上有相应的合法性和效力；（3）完善扶贫办各个机构，在扶贫办下要设立组织协调科、项目管理科、考核科这三个分支机构，每个机构配足相应人数；（4）由扶贫办来承担网上信息沟通交流平台的建设和维护工作。

第二步，以评价养老需求满足的指标体系来作为养老扶贫工作考核的依据。1. 依据老年贫困户的养老需求是否得到满足为实际效果来评价标准；2.构建一套包含客观指标和主观指标的综合考核指标体系，如下表2。实现这一策略，既可以借用其他省份已有的考核量表，也可以邀请省市专家自行制定一套适合本地的考核指标体系。

第三步，根据识别的不同类型分门别类制定相应的退出标准。结合表1，制定不同类型的老年贫困户的退出标准，如表3。

四、结论

本研究是基于国家项目制运作基础上的精准扶贫实际问题路径的研究。项目制下，地方政府和国家实际上由于拥有的资源和权责方面的不协调，造成了扶贫开发的困境，不过在项目制运作管理模式下，精准扶贫也可以实行与项目制运作相匹配的“扶贫联动模式”。联动模式的关键在于地方政府的放权，实际上联动之所以成为可能，其关键点在于政府机构职能专业化，不同的部门机构根据自己部门机构的职能实现扶贫对象和帮扶内容的精准。项目制的困境在于地方政府有限的事权承担无限的责任，必须唯项目是从〔7〕，从这个意义上来说，地方政府精准扶贫联动机制的形成是项目制运作逻辑下的一种新的治理方式或者說一种新的治理模式。引入社会力量或者说市场力量来进行扶贫开发管理，这有效的规避了分税制带来的地方政府的财政压力〔8〕。

〔参 考 文 献〕

〔1〕渠敬东，应星，周飞舟.从总体性支配到技术治理——基于中国30年改革开放经验的社会学分析〔J〕.中国社会科学，2009，（09）：104-127.

〔2〕周飞舟.从汲取型政权到“悬浮型”政权

——税费改革对国家与农民关系之影响〔J〕.社会学研究，2006，（03）：01-38.

〔3〕渠敬东.项目制：一种新的国家治理体制〔J〕.中国社会科学，2012，（05）：113-130.

〔4〕周飞舟.财政资金的专项化及其问题：兼论“项目治国”〔J〕.社会，2012，（01）：01-37.

〔5〕王介勇，陈玉福，严茂超.我国精准扶贫政策及其创新路径研究〔J〕.中国科学院院刊，2016，（03）：289-295.

〔6〕黑龙江省人民政府.中共黑龙江省委黑龙江省人民政府关于打赢脱贫攻坚战的实施意见〔DB/OL〕.国务院扶贫开发领导小组办公室网，

2016-01-15.

〔7〕应星.农户、集体与国家——国家与农民关系的六十年变迁〔M〕.北京：中国社会科学出版社，2016-05：125-132.

〔8〕徐永祥，曹国慧.“三社联动”的历史实践与概念辨析〔J〕.云南师范大学学报：哲学社会科学

版，2016，（01）：54-62.

〔责任编辑：侯庆海〕