基于SWOT分析的怀化建设生态城镇群研究

曾星

（中共怀化市委党校，湖南怀化418001）

基于SWOT分析的怀化建设生态城镇群研究

曾星

（中共怀化市委党校，湖南怀化418001）

通过运用SWOT分析方法对怀化建设鹤中洪芷生态城镇群的优势、劣势、机会和威胁进行全面分析得知，怀化要实现“一极两带”战略定位，成长为湖南西南部加速发展的核心区域，必须要放大内部优势、利用外部机会，克服内部劣势、规避外部威胁，加快鹤中洪芷生态城镇群的建设进程。关键词：怀化；生态城镇群；SWOT分析；对策建议

一、怀化建设生态城镇群的战略背景

怀化位于湖南西部偏南，常住人口490.16万人（2015年）。全市辖13个县市区，总面积27 572平方千米，是湖南省面积最大的地级市。怀化生态环境优良，是全国9大生态良好区域之一，湖南省首个市级“国家生态示范区”。2015年11月，在湖南省“十三五规划”中，怀化市被确定为依托区域性交通枢纽和生态优势，辐射大西南、对接成渝城市群的新增长极。如何把握这一发展机遇，不仅是怀化自身发展的标准和要求，更是实现省委战略的目标和希望。2016年9月，怀化市第五次党代会将“基本奠定湖南新增长极地位”确定为必须坚决完成的“三大历史使命”，在此基础上进一步提出“实施以城际快速干线为重点的鹤中洪芷生态城镇群建设工程”。

城市群建设是推动我国城镇化进程的主要途径，生态城市群是城市群的更高级形态,建设生态城市群能抓住“生态”这一定位和目标,避免工业化、城市化进程可能对生态环境的破坏和不利影响。本文所说的生态城镇群是对生态城市群的扩展和有益补充，不同于城市群由经济较发达城市为核心，是以有比较优势的中小城市为核心，由若干个空间距离较近、等级有序的周边城镇组成，进而形成联系密切、功能互补的经济协作区域，是区域发展一体化分阶段分层次推进的全新形式，也是推进新型城镇化的创新手段。

怀化市推进鹤中洪芷一体化的战略构想从2006年就已经开始了，迄今虽未形成统一规划和全力推进的总体态势，但市级和各县市区都进行了积极探索。到目前为止，在鹤中洪芷接边地区直径50公里左右的山丘盆地中，已经初步形成了以怀化主城区——鹤城区为龙头，以中方、洪江市、洪江区、芷江四个县城镇为支撑，以安江、托口、罗旧、泸阳、桐木等特色骨干建制镇为基础的生态城镇群的雏形。这个城镇群集聚了怀化最主要的城镇人口、最具发展潜力的产业园区、最便捷的交通条件和最完善的公共服务体系，是怀化经济社会发展最为活跃的核心区域。区域国土面积6 571.97平方公里，其中城镇建成区面积103.4平方公里；常住人口总数168.05万人，其中城镇人口95.54万人，分别占全市的34.5%和47.5%；国内生产总值598.15亿元，公共财政收入36.2亿元，分别占全市的50.6%和32.7%（见附表）。怀化工业园、怀化经开区和县市区5个省级工业集中区全部汇集于此。同时，上述城镇除洪江区和托口镇外，均有高铁或者高速公路过境，交通已经相当便捷。

二、怀化建设鹤中洪芷生态城镇群的SWOT分析

SWOT分析又称为态势分析法,是英文Strengths(优势)、Weaknesses(劣势)、Opportunities(机会)和Threats(挑战)的缩写。

（一）优势(strength)分析

1.区位优势突出

鹤中洪芷区域地处我国东中部经济带和大西南经济圈的结合部，东北有长株潭城市群和武汉城市群，西北有成渝城市群，西有云贵城市群，南有北部湾城市群，是我国东中部地区通向大西南和大西南地区通江达海的交通要塞，也是沿海地区经济技术、产业西移的“桥头堡”，宏观上起着承东启西、南引北联的重要作用（见图1）。

图1 怀化与周边城市区位示意图

作为享誉国内的“火车拖来的城市”，湘黔、枝柳、渝怀三条铁路干线和沪昆高铁成“米”字型在鹤城区交汇，在建的怀邵衡快铁将于2018年建成通车，渝怀快铁已经开建，张吉怀高铁开建在即并将南延至桂林，提质改造后的怀化南站将拥有12台21线，日均客运量将从4 000人次提高到20 000人次，进入全国前20大高铁站。沪昆高速、杭瑞高速、包茂高速、娄怀高速和怀铜高速（在建）依托绕城高速在主城区交汇，320、209、319“一纵二横”三条国道过境市区，公路网络框架基本形成；芷江机场作为湖南第二大航空港和怀化唯一的航空港，开通了长沙、北京、广州、上海、昆明、海南、西安等航线，正在建设保税区；沅江水运通江达海。区位和交通优势决定了鹤中洪芷区域在地域性大分工的经济格局中占有先机，能迅速成为武陵山片区的桥头堡和新兴增长极（见图2）。

图2 怀化枢纽及对外开放示意图

2.生态环境优良

鹤中洪芷区域地处武陵山和雪峰山之间、沅水之滨山丘盆地的核心地带，武陵山和雪峰山是其得天独厚的生态屏障，沅水及支流水系密布于此形成五溪汇流的秀美景象。据统计，这一区域已拥有国家自然保护区1处（鹰嘴界）、省级自然保护区2处（康龙和三道坑），国家级森林公园和湿地公园5个（雪峰山、中坡山、凉山、嵩云山、清江湖），这是鹤中洪芷生态城镇群建设的天然生态优势。

3.文化资源丰富

鹤中洪芷区域有着悠久的历史和灿烂的文化，在中华民族的发展进步中发挥过铄古耀今的重要作用。有辉映古今的稻作文化。在沅江之滨的安江镇，高庙遗址的发掘将人工栽培水稻的历史前推到7 000年以前；一水之隔的安江农校更是举世闻名的“杂交水稻”发源地，安江镇也因此被誉为“上下七千年，古今两神农”的神奇之地。有享誉中外的和平文化。“八年峰火起卢沟、一纸降书出芷江”。1945年8月，中国政府在此接受日本侵略者的洽降、投降，芷江从此成为蜚声中外的受降之城、胜利之城、和平之城，矗立在受降园中的抗日受降纪念坊被誉为“中国的凯旋门”。有以洪江古商城为代表的洪商文化。它起源于唐代，鼎盛于明清，因沅水而兴，传承千载，经世为用，被誉为“中国资本主义萌芽的活化石”。还有瑰丽多姿的民族文化。尤以侗苗文化为最，风雨桥、鼓楼、侗族歌舞、合拢宴等独具浓郁民族风情。特别值得一提的是，怀化作为火车拖来的新兴城市，无论建设者还是市民均从四面八方汇聚而来，形成了开放包容的城市禀性，孕育了兼容并蓄的文化特质。

（二）劣势（weakness）分析

1.经济发展水平偏低

城市化水平高低和城市综合实力的强弱深刻地影响着城市群的形成过程与规模，对城镇群而言更是如此。根据2016年相关统计数据显示，无论是经济总量还是城市化水平，鹤中洪芷城镇群与周边地区、省内地区相比都处于比较靠后的位置。经济发展水平的落后不利于生态城镇群的培育和发展。

2.传统的条块管理给集群整合带来障碍

城镇群建设需要跨行政区域的协调共生，长期的条块分割管理，使得各地各自为政，甚至以邻为壑，行政区划间的协调难度很大。各地各部门的干部对鹤中洪芷集群发展的概念认识并不清晰准确，缺乏统一认识，更没有及时有效的沟通渠道和日常工作衔接机制；传统行政体制下所积累的局部利益观对地方政府之间的协调合作影响很大，有的地区有较强的集群意识且已明确地体现在地方规划上，但却存在“一厢情愿”难以对接落地的情况。与其他城市群相比，鹤中洪芷城镇群建设不仅有一般性的行政区划分割带来的障碍，还有省直管县带来的人财物管理体制上的矛盾。

3.缺乏一盘棋的生态建设的顶层设计

“生态”是鹤中洪芷城镇群建设的第一主题，目前鹤中洪芷生态建设的顶层设计缺乏整体性。生态功能区和生态红线划分标准不明，各地各部门难以统一。比如水生态治理，各地对水资源的保护治理十分积极，但多是以行政区划为单位展开，治理难度较大，受行政区划影响争取到的治理资金也极为有限。水安全问题也存在，以怀化主城区为例，在极端干旱的的情况下仅8mm的蓄水量并不足以满足城市扩容后的水资源需求，但城镇群内部的托口镇水库库容高达12.49亿m3，其中6.15亿m3调节库容完全能合理调配和利用，生态建设和保护的整体设计亟需规范。

（三）机遇（opportunity）分析

1.政策支持

从2011年《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划》中怀化中心城市的定位，到湖南省“十三五”规划中怀化“一极两带”地位的确定，在政策、资金以及重大建设布局等方面给怀化建设鹤中洪芷生态城镇群，成长为湖南西部“新增长极”提供了千载难逢的机会。作为武陵山片区第一个城镇群、第一个生态城镇群，这一品牌将带来巨大的投资机会和商业机会，为武陵山片区实现脱贫攻坚、和谐健康发展提供范例。

2.生态发展的重要性

生态城镇群符合人与自然和谐共存、可持续发展的基本要求，根据“生态”要求搞好区域产业规划、城镇规划,既能实现引领作用，更能避免工业化、城市化进程可能对本地区生态环境的破坏和不利影响，同时还可以消除人们传统思维中对“城市病”的担忧，解除生态与发展相矛盾的疑虑。

3.产业转移的机遇

受国内外经济形势的影响，东部沿海发达地区相关产业向内地进行转移的规模越来越大，涉及的行业也越来越多，怀化势必需要以城镇群建设推动硬件基础设施和软件投资环境升级，争取成为承接东部产业转移的优选区域和最大受益者。

（四）威胁（threat）分析

1.生态城镇群建设处于概念探索阶段

我国的城市群建设概念自上世纪90年代以后才开始使用，目前以大中型城市群为中心的经济板块很多，但真正意义上的生态城市群仍然还处于积极发展阶段，以中小城市为中心的城镇群则更是只能称之为处于概念性探索阶段，鹤中洪芷生态城镇群虽然有首创性和独创性的优势，但也缺乏可供吸收借鉴的经验，需要更多理论和实践上的探索。

2.环境问题带来的消极影响

与经济社会发展相伴的环境问题日益突出，温室效应、臭氧层破坏、气候变化、酸雨等大范围的环境危机是对人类发展的巨大，在这样的大环境中，生态城镇群建设势必会受到其消极影响。

三、怀化建设鹤中洪芷生态城镇群的对策建议

（一）放大区位和交通优势，优化城镇群空间体系

建立由中心城区+县级城关镇+特色建制镇组成的梯次分明的城镇发展体系。做大做强中心城区，主城区鹤城区继续加快扩容提质步伐，争取中方县撤县设区纳入中心城区范围，怀化高新区升格为国家级高新区，经开区扩大范围完善功能，形成中心城区“一市四区”的格局。做优做特县级城关镇，做精做活特色建制镇，形成大、中、小城镇等级较为完整、层级较为清晰和类别较为齐全的城市体系，形成合理有序的城市群空间发展格局。以主城区鹤城区为中心,加快区域内重点城镇、重点工业区、物流园区、旅游景区的快速连接通道建设，打造包括高速铁路、高速公路、城际快速通道、高等级公路、航空在内的现代化综合交通网络，适应区域一体化发展要求。

（二）抓住机遇整合产业发展，增强城镇群经济实力

整合产业发展，以发展生态农业、生态工业、生态旅游为重点,构筑“一廊、一园、一圈”的产业布局。“一廊”以主城区至洪江走廊沿线地区作为产业发展主轴；“一园”以生态农业为依据，打造一个洪中芷接边区域现代立体生态农业示范园；“一圈”是整合生态旅游资源，形成“一个旅游中心（芷江），三张旅游王牌（全域生态、和平文化、稻作文化）”的生态文化旅游发展格局。

（三）以生态功能区建设和城镇园林绿化为重点，形成生态城镇群优良的生态屏障

“五大生态功能区”贯穿和环绕鹤中洪芷城镇群，涵盖了区域内的自然保护区、森林公园、湿地公园等多种生态形式，“芷江——安江”水生态文明示范长廊是鹤中洪芷生态城镇群内的重要水源区，也是连接五大生态圈的纽带，建设和保护好“五区一廊”能有效的美化绿化城区环境、改善城乡的生态景观、提高城市生态系统的自净能力。（见图3）

图3 “五区一廊”生态体系示意图

（四）突破区域和观念隔阂，拓展合作领域

首先，尽快作出关于建设鹤中洪芷生态城镇群的决定，设立权威的城镇群建设管理机构。如果创新力度更大一些，可以申请设立省直管的新区，由省委、省政府从项目立项、建设资金、财政政策等方面给予全方位的管理和支持。其次，加强横向政府间的合作，建立县（市、区）长联席会议制度，研究决定、协调推进城镇群间合作的重大事宜；设立事权匹配的办事机构，负责城镇群间合作的日常工作。建立城镇群间跨行政区划的专项事务协调委员会，对区域规划、交通、环保、信息、公共事务等专项事务进行衔接、落实和监督。第三，加大对生态城镇群建设问题的研究力度，利用多种方式全方位宣传推介鹤中洪芷生态城镇群，特别突出它的山水性、生态性、文化性和交汇性，抢占鹤中洪芷生态城镇群建设的舆论高地。

[1] 王志国.关于建设环鄱阳湖生态城市群的设想[J].城市，2007(11)：8-11.

[2] 唐海珍.关于长株潭生态城市群建设的几点思考[J].中南林业科技大学学报：社会科学版，2009(5)：4-7.

[3]刘昭霞.黄三角地区建设低碳生态城市群的设想与探析[J].烟台职业学院学报，2010(9)：27-31.

[4]刘耀彬，刘 玲.鄱阳湖生态经济区城市群发展SWOT分析及对策建议[J].特区经济，2011(1).

［责任编辑：庞 林］

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1005-913X（2017）05-0105-03

2017-03-16

怀化市哲学社会科学成果评审委员会2016年度重点课题

曾 星(1983-)，女(侗族)，湖南靖州人，讲师，研究方向：区域经济学、产业经济学。