高等教育“放管服”改革：内涵逻辑、困境分析及消解路径

刘冬冬，闫晓丹

（南京师范大学 教育科学学院，南京 210097）

高等教育“放管服”改革：内涵逻辑、困境分析及消解路径

刘冬冬，闫晓丹

（南京师范大学 教育科学学院，南京 210097）

高等教育“放管服”改革体现了政府职能转变的核心理念，是全面深化教育行政管理体制改革的重要组成部分。内涵及其内在逻辑的厘清是推进高等教育“放管服”改革的前提，高等教育“放管服”改革在推进过程中面临着改革推进认知、推进实施和推进机制等诸多方面的困境，需要通过坚持以需求、问题和服务为导向，强化以简政放权、放管结合、优化服务为核心的政府自我改革，推进管理手段创新，构建多元协同治理新型合作伙伴关系等路径来对高等教育“放管服”改革的困境进行消解。

“放管服”改革；高等教育；困境

在高等教育改革创新座谈会上，李克强总理提出“要加快推进高等教育领域的‘放管服’改革”。随后，教育部等五部门出台了《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》（以下简称《放管服》），《放管服》对高校学科专业设置机制、编制及其岗位管理制度、进人用人环境、教师职称评审机制、薪酬分配制度、经费使用、内部治理、监管优化服务等八大方面提出了改革要求，要求将高校办学自主权下放、归还地方政府和高校。高等教育“放管服”改革体现了政府职能转变的核心理念和政府自身建设的系统性，是全面深化高等教育行政管理体制改革的重要组成部分，其价值目标是建设人民满意的高等教育。本文就高等教育“放管服”改革的科学内涵及其内在逻辑、改革进程中所面临的困境以及消解路径等3个问题进行探讨。

一、高等教育“放管服”改革的内涵逻辑

高等教育“放管服”改革是深化教育行政管理体制改革、转变政府职能的必由之路，是构建高等教育治理体系的重要抓手和推动高等教育领域供给侧结构性改革的重要手段［1］。厘清高等教育“放管服”改革的科学内涵及其内在逻辑，是推进高等教育“放管服”改革的前提。

（一）高等教育“放管服”改革的科学内涵

“放”即简政放权，是指政府不断下放行政权力，其核心是对政府角色进行重新定位。厘清政府、市场、社会边界的相互关系，难点是如何对政府在高校管理上的越位、错位和缺位进行有效控制、纠正和弥补，真正让政府能够归位。“放”是对政府推动改革的能力进行考验，最终目的是促进高校激发活力和创造力，高等教育走向内涵式发展。在高等教育领域内，要积极推动和落实简政放权政策，一是高校要主动接权，对国家、教育行政部门下放的行政审批事项，高校应积极创造条件承接下来，并加强用权能力的建设；二是政府要敢于放权，以行政审批制度为抓手，推动政府逐渐向高校放权，使得政府部门“法无授权不可为”；三是政府通过放权激活市场，促进高等教育公平竞争，维持高等教育市场机制和秩序能够合法正常运行。高等教育简政放权的实质是政府通过放权和减权方式来使其自身去冗归位，其价值取向是政府让利于民，促使政府、教育行政部门能够因地制宜开展高等教育改革来满足人民群众的教育需求。

“管”即放管结合，是指政府利用技术创新来发挥政府的监管职能和实现管理体制的创新，其核心是促进政府职能转型。对涉及管理体制、部门职责、运行机制、技术平台和法制保障等方面进行管理变革，目的是建设现代政府。在高等教育领域，政府通过不断加强和创新高校管理模式，提升政府高校治理能力。这项工作要从两个方面推进：一方面，要加快建立权力清单制度，对政府在高校管理方面所拥有的职责边界和管理模式给予明确的界定。另一方面，要创新监管方式，加强和优化行政管理。政府应积极探索“互联网+”的管理新体制，加强政府的监管职能和创新政府监管体制。充分发挥市场、社会力量广泛参与高校管理的作用，有利于高等教育市场活力和社会创造力的释放。高等教育放管结合的实质是教育行政部门在简政放权的基础上，树立教授治理理念，尊重高等教育市场需求和发展规律，通过对“管”的自我变革与创新，吸引社会、市场等多元主体广泛参与高校治理，从而释放市场和社会的活力，加快推进高等教育现代化的进程。

“服”即优化服务，是指政府转变自身职能，减少对高校的行政审批干预，提升政府供给服务质量。其核心是政府树立现代化教育治理理念，构建完善的教育治理体系和有效的教育治理机制体制，提升教育治理的服务能力，实现治理能力现代化，把原来统治型政府转变为人民满意的服务型政府。在高等教育领域内，要促进高等教育服务优质高效，不断提升政府供给和加强政府依法行政。在政府供给方面，政府要善于转变自身的职能，减少对市场的干预，在“供给侧改革”背景下，优化高等教育资源配置结构，提升在高等教育方面的供给质量；在政府依法行政方面，政府在对高校减权和放权的同时，还要采取依法行政、建设法治政府等一系列措施来维持高校市场竞争秩序运行的公平。高等教育优化服务的实质是政府以向人民提供满意的高等教育服务为宗旨，以建设人民满意的服务型政府为最终目标，同时这也是教育行政部门改革所追求的终极目标。

（二）高等教育“放管服”改革的内在逻辑

从简政放权到放管结合，再到优化服务，既是对政府职能转变认识的不断深化，又是我国行政体制改革走向成熟和系统化的体现［2］。在高等教育“放管服”改革中，“放”是前提，“管”是基础，“服”是目的，三者是高等教育管理政府职能转变的不同层面，共同构成“三位一体”和“层层递进”的辩证统一关系。

“放”是前提，即简政放权是首要前提。简政放权是对长期受传统政府管理模式禁锢的破解，只有突破这个环节，放管结合和优化服务的目标才能顺利实现。倘若政府不进行简政放权，就会导致政府在行政管理事务处理上容易出现越位、错位和缺位的现象，造成政府对所有事都要管、所有事都要审批的局面，使得政府容易陷入忙于事前审批的环节，对事中和事后的监管无法涉及与干预。高等教育简政放权，就是要求政府真正做到把原本属于高校的权力归还给各个高校，逐渐减少对高校的行政审批事项，推进和落实高校自主办学权。

“管”是基础，即放管结合是核心基础。“放”与“管”是有机统一的，既不独立又不对立。“放”并不是强调“不管”，而是在“放”的基础上，对“管”进行变革与创新。高等教育放管结合要求政府在简政放权的过程中，依据放权的不同形式，采取相应的管理方式进行自我革新，从而达到简政放权的目的与效果。具体表现在“放”和“管”的职能层面：就“放”的职能来说，政府应加大对高校履行下放职能的监管力度，不能一放了之，否则在高校管理上容易出现“一放就乱”的现象；就“管”的职能来说，政府应集中精力履行好高校管理的事中、事后的监管职能。

“服”是目的，即优化服务是最终目的。优化服务为简政放权和放管结合提供了标准和具体要求，简政放权和放管结合为实现优化服务提供手段。“服”紧承“管”，在“放”与“管”全面深刻变化的基础上，“服”是带有价值目标指向的动态过程［3］。高等教育优化服务的核心是在简政放权和放管结合的变化基础上形成高等教育治理系统（治理理念、机制、体制等），加快促进高等教育治理现代化的实现，提高高等教育优质服务的供给能力，最终目的是建设人民满意的高等教育。这不仅是“放”与“管”的价值取向，也是“服”的价值目标追求。

二、高等教育“放管服”改革的困境分析

（一）高等教育“放管服”改革推进的认知困境

在高等教育“放管服”改革实施过程中，有一些影响“放管服”改革推进的因素已经根深蒂固，改变起来难度相对较大，思想认知观念就是其中之一，而解决思想认知冲突是推进高等教育“放管服”改革的前提。一是渐进式改革与激进式改革的冲突。渐进式改革是我国长期以来改革的重要经验，随着改革进入深水区，“放管服”改革采用渐进式是否会遇到瓶颈和制约，采用激进式能否更好地推进。二是“碎片化”与整体性的冲突。目前，我国政府存在管理“碎片化”、教育行政部门组织结构“碎片化”、公共服务供给“碎片化”等现象。在高等教育“放管服”改革中，政府、教育行政部门和高校以问题为导向，涉及改革政策和具体措施都要征求各部门的意见和建议，一旦有部门不同意，改革就难以推进，从而导致下一步改革“碎片化”。随着“放管服”改革进入深水区，政府、教育行政部门和高校应建立一种新型的合作关系，提供公共资源运作和公共服务供给的平台，提高政府、教育行政部门和高校协同行政效率，促进高等教育“放管服”改革整体性推进。三是数量、速度与质量效益的冲突。一些地方政府和教育行政部门已经取消、下放了近一半的高校行政审批事项，同时创新和完善高校的事中、事后监管，优化高校公共服务，由此可以看出“放管服”改革已经关注“改了没有”和“改革多少”的问题，在改革数量和速度上取得了一定成效。由于政府和教育行政部门仍然管了许多不该管的事务，在高校管理方面存在放权不到位、监管缺位和服务错位等一系列问题，致使高等教育“放管服”改革的质量和效益不足，因此高等教育“放管服”改革需要在速度和数量达成的基础上，更多追求改革的质量和效益。

（二）高等教育“放管服”改革推进的实施困境

高等教育简政放权的基本要求是政府把该放的权力放下去，放到位，否则就会出现权力假放、少放和空放等现象，进而影响高等教育“放管服”改革效果。高等教育简政放权面临的问题主要表现为：一是缺乏统一标准的放权口径，高等教育简政放权改革没有对各教育行政部门、各地方乃至高校的下放权力和取消行政审批事项等方面做出统一规定，而只是笼统要求各教育部门、各地方制定权力和责任清单制度，这就造成了各教育行政部门和各地方简政放权的幅度和步调呈现显著差异性，进而影响高等教育简政放权的整体效果。放权口径的标准不统一，其主要原因是各教育行政部门深受利益固化的影响，主观上不情愿放出原本掌握在自己手中的权力，或者对高校接权和用权的能力缺乏信心。二是放权的范围不一致，下放力度呈递减趋势。政府对高校该放的权力还没有完全下放，或者政府对权力下放不对口，本应该直接放给高校的权力，却由上级教育行政部门下放给下级教育行政部门，权力在教育行政部门内部打转，同时还存在放权力度逐级递减、放小不放大、放虚不放实等问题。三是放权难以有效承接，呈现不接“地气”的样态。政府或者教育行政部门有些权力下放不恰当，未能考虑高校承接能力，导致下放的审批事项大量堆积，高校甚至又委托上级教育行政部门代为审批，出现高校接权不好的问题，形成循环审批的“怪圈”。四是放权一直在“回收”与“下放”之间反复徘徊，导致高等教育简政放权难以真正落实。一直以来，政府采用高度集中和统一的高等教育管理体制，直接干预高校的办学自主权和学校工作运转的过程，政府在高等教育管理上处于绝对优势地位，导致政府在高校权力方面形成想放就放、想收就收的局面。由于政府和教育行政部门把高校办学自主权的归还看作是权力施与，每次放权之后又慢慢收回去；在精简机构编制时，权力却又慢慢放下去。形成“一放就乱、一乱就收；一管就死、一死再放”的尴尬局面，高校在这种状态中生存和发展，直接导致高校难以摆脱政府的控制，政府简政放权措施难以真正落实。

政府简政放权并不意味着政府对高校权力撒手不管，而是对高校权力实行放管结合，尤其强调对高校权力的监管。现实中政府对高校权力的监管不到位，出现权力监管“真空”现象，成为推进高等教育现代化的主要障碍。其监管不到位主要体现在监管理念、监管体制机制和监管能力方面。首先，没有形成现代化的监管理念。长期受行政管理思想的影响，我国政府管理中有固化的管理等级观，要求高校根据政府、教育行政部门制定的具体议事准则来办事，这就会导致形式主义、官僚作风的现象出现［4］。高等教育简政放权在前期为了改变政府教育管理权力过于集中的现状，未能形成“放管结合”的意识，政府对下放权力的监管力度和重视程度不够，致使政府的监管权缺失，导致在政府放权过程中出现假放、少放、虚放的现象。其次，监管体制机制不健全。我国政府主要通过采取行政命令方式对高校管理，其中政府行政审批是政府管理的典型手段。一些地方政府和教育行政部门依旧重行政审批而轻监管，常常养成“以审代管”的惯习，导致政府和教育行政部门的行政权重复，审批程序复杂，随意性比较大，使得高校陷入忙于审批的应付中。还有一些地方政府和教育行政部门不关注高等教育管理事中、事后的监管，片面地把不审批理解为无监管职责，甚至是摆脱监管责任，造成监管的“真空”。最后，依法监管能力不足。在简政放权实施后，政府和教育行政部门未能根据其变化进行自我调整，教育行政部门的监管能力和执法水平未能适应高等教育简政放权后的监管职能要求，导致政府权力监管难以到位，监管效果不佳。

高等教育优化服务是在高等教育简政放权和高等教育放管结合基础上不断深化的结果。近几年来，在地方教育行政部门和高校开展高等教育优化服务方面取得了一些成绩，但相对于中央教育行政部门和中央部属高校而言，地方教育行政部门和地方高校开展高等教育优化服务的总体水平仍然不高，其服务职能的实现仍然面临着一些亟待突破的问题，延缓甚至阻碍了高等教育“放管服”改革的进程。具体来说，高等教育优化服务总体上面临着高等教育服务意识不强、高等教育服务职能泛化、高等教育服务机制缺失等问题。一是高等教育服务意识不强。一些地方政府和教育行政部门未能意识到行政的本质与职能就是提供服务，片面地认为管理就是服务，导致在高等教育领域内出现重管理轻服务现象，甚至政府和教育行政部门过度地关注高等教育权力下放的多少，将权力下放数量看作是高等教育“放管服”改革成果的衡量标准，而对高等教育能否提供优质服务方面不够重视。二是高等教育服务职能泛化。高校的主要职能是教学、科研和服务，他们是相互联系和相互作用的有机整体，高校教学和科研的成果表达需要通过高等教育服务职能来彰显，而高等教育服务是高校教学和科研的延伸。高校教学、科研、服务的3种职能关系在一定程度上决定着高校应该提供合适的高等教育服务，其高等教育服务职能不能泛化或者过分夸大，否则会使高校不堪重负，从而影响高校的教学、科研活动［5］。服务职能泛化具体表现为：一方面过度夸大高等教育服务职能会对高校正常教学秩序产生冲击，使得高校教师将主要精力投入高等教育服务活动中，对教学活动投入的精力相对偏少，影响教学和人才培养质量；另一方面过度夸大高等教育服务职能导致高校科研活动出现追求利益的取向，造成学科建设和专业发展的失衡。三是高等教育服务机制缺失。对高校而言，由于服务机制尚未健全，激励机制欠缺以及相关政策导向模糊不清等问题客观存在，造成高等教育服务功能发挥受阻。另外，政府和教育行政部门尚未建立起良好的高等教育服务机制，高校要想获得一项服务，通常要经历许多环节，教育行政部门的服务程序日益复杂化，最终导致其行政效率偏低和效果不佳。

（三）高等教育“放管服”改革推进的机制困境

推进高等教育“放管服”改革不是政策文件的简单结合，而是各种政策制度产生的化学反应，是一项复杂的系统工程。由于“放管服”改革政策供给太快、太多、太乱，影响了高等教育“放管服”改革的进程。具体表现为：首先，“放管服”政策供给“太快”。中央政府出台大量“放管服”改革政策文件，地方政府、教育行政部门和高校应接不暇，未能深入研究和消化改革政策，并制定出务实落地的措施。其次，“放管服”改革政策供给“太多”。从宏观层面来讲，由之前的行政审批制度到行政管理体制、“放管”结合到“放管服”三管齐下；从微观层面来讲，以清单制度为例，由之前的审批权力清单到行政权力清单，再到引入责任清单制度，探索了负面清单、服务清单和资格清单等。可以看出，政府对高校管理通常是以自我管理为出发点，改革的政策制度较少从民众的视角设计，有重权力轻责任的价值取向，阻碍了高等教育“放管服”改革的进程。最后，“放管服”改革政策供给“太乱”。如高等教育“放管服”改革中的监管体制改革，长期受体制、法制和运行机制惯习的影响，事前指导与行政服务不协调，监管制度的落实缺乏相应的措施，地方政府、教育行政部门和高校在探索政策改革和协调沟通方面出现很多障碍，致使“放管服”改革推进缓慢。

三、高等教育“放管服”改革困境的消解路径

高等教育“放管服”改革既是一场牵一发而动全身的深刻变革［6］，又是一项复杂而庞大的工程，在高等教育“放管服”改革过程中遇到了亟待突破的“放”“管”“服”等层面的困境。要推进高等教育“放管服”改革真正得到落实以及对其困境进行消解，可按照如下路径推进：以需求为导向，强化以简政放权、放管结合、优化服务为核心的政府自我改革；以问题为导向，推进高等教育“放管服”改革的管理手段创新；以服务为导向，构建高等教育“放管服”改革的多元协同治理新型合作伙伴关系。

（一）以需求为导向，强化以简政放权、放管结合、优化服务为核心的政府自我改革

政府要加强高等教育简政放权措施的实施，将政府该放的权力切实地放下去，放到位，不断弱化政府的行政干预，实现高校从行政强权的体制下“解套”，高校真正成为一个独立的学术部门而不是政府教育行政职能的附属机构，促进高等教育可持续发展，提高高等教育质量。一方面不断强化政府政策的有效供给，为高校办学自主权提供内生动力；另一方面在不断强化高校自主办学能力的基础上，鼓励高校根据自身发展的实际需求落实和扩大办学自主权。如扩大高校在经费使用、成果处置、职称评审、选人用人、薪酬分配、设备采购、学科专业设置等方面的自主权［7］。

政府在落实高校办学自主权的同时，为了改变自身监管权力不到位的现状，应不断加强对高校办学自主权的监管，确保“放管结合”，防止“一放了之，一放就乱”现象的出现。这需要政府建立一个有效的权力监管体系，使政府在明确权力清单的基础上，管好自己该管和能管的事，下放自己不能管或者管不好的事，做到不越位也不缺位［8］。具体来说，一是要树立现代化的权力监管理念，强化对高等教育简政放权后的监管意识，促进政府作为“内”的投资者和“外”的行政管理者两种角色对高校权力进行有效监管；二是丰富和完善权力监管体制，改变行政监管方式，积极探索政府对高校的“负面清单”监管模式，建立健全监管机制，真正做到加强高校事务的事中、事后监管，把该管的事真正管好；三是不断加强政府的监管能力，适应高等教育简政放权后新监管的要求，真正保证高校权力监管制度得到落实。

政府要在简政放权和放管结合的基础上，努力将自己打造成服务型政府，为高等教育提供优质服务。政府作为提供公共服务产品的主体，在大学社会服务过程中起着主导作用［9］。因此，政府要加大对高等教育服务的引导和宣传，通过一系列措施来引导、规范和保障高等教育服务活动的顺利开展。首先，不断提高政府的高等教育服务意识、服务水平和服务质量。其次，政府要认识到服务的有限性，摆正服务职能位置，不能过度夸大服务职能。最后，政府应在高校建立服务组织机构，制定、完善高等教育管理制度与服务激励机制，明确高等教育服务的权责与途径，为高等教育服务开展提供制度支持与保障。

（二）以问题为导向，推进高等教育“放管服”改革的管理手段创新

积极推进高等教育“放管服”改革的法治化，即高等教育“放管服”改革必须要在法治轨道上推行，以法治思维和法治方式来推进。具体来说，一是要积极推进高等教育“放管服”改革的法治建设，使高等教育“放管服”改革有法可依，通过立法来推进改革。法治要求以合法性为前提，如果法律赋予政府无限权力，即使政府的行为合法，但却不是法治之下的状况［10］。法治的重要性是对政府权力进行规制。高等教育“放管服”改革要加强政府依法履行职责的能力，使每一项改革严格依法推进，依法落实，通过制定一系列制度来限制权力，如政府建立正面清单制度，使政府权力能够在法治轨道上运行，在高等教育“放管服”改革和“放管服”的法治化建设两者之间建立关联，主动适应高等教育“放管服”改革要求。二是高等教育“放管服”改革需要以法治方式不断推进，建立健全高等教育“放管服”改革决策的合法性审查机制、监管责任制和责任追究制，营造与高等教育“放管服”改革相适应的法治环境，确保“放管服”改革措施能够真正落实。三是高等教育“放管服”改革需要遵循法定程序，通过规范执法程序、创新执法方式，对“放管服”改革进行综合监管与智能监管，预防高等教育“放管服”改革过程中的问题与矛盾发生。

推动高等教育“放管服”的“互联网+”改革，即通过“互联网+”的技术手段来提高高等教育管理效率和工作的透明度，降低制度性交易成本，助推高等教育“放管服”改革不断深化。在高等教育“放管服”改革过程中，存在政府之间、政府与高校以及高校与高校之间的信息不透明，共享度低，使得政府与高校间产生“信息孤岛”问题。通过“互联网+”手段，加快推进“互联网+政府监管、政务服务、校际共享”等改革，实现政府和高校的信息数据库资源共建共享，通过统一的信息资源共享交换平台和政务服务信息系统，实行线上线下一体化运行，提高信息资源的利用率。因此，通过“互联网+”的管理方式，一方面能够为高等教育“放管服”改革过程中政府和高校“信息孤岛”问题的解决提供顶层设计和技术支持，另一方面有利于高等教育“放管服”改革创新，使政府、高校以及其他利益相关者在“放管服”改革中受益，这也是检验高等教育“放管服”改革是否取得成效的根本标准。

推进高等教育“放管服”“生态化”改革，在党的十八大提出的面向创新、协调、绿色、开放和共享五大发展理念的战略背景下，就是要优化高校内外部生态，促进高等教育内外部生态健康、科学、可持续发展。高等教育“放管服”“生态化”改革措施的实施有助于规范高校审批事项、简化流程，明确政府和教育行政部门的职责，理顺政府、教育行政部门和高校等部门的教育事权与财权，做到调适匹配，营造高效、公正、有序的高校服务氛围，从而使高等教育内外部关系和制度得到优化，最终形成高等教育绿色发展的健康生态。

（三）以服务为导向，构建高等教育“放管服”改革的多元协同治理新型合作伙伴关系

高等教育“放管服”改革需要政府、高校、社会的共同参与。深化高等教育“放管服”改革，有助于推进高等教育治理现代化进程的实现。现代治理理论的核心内容是打破政府作为唯一管理机构和单一权力中心的现状，实现管理中心和权力主体的多元化［11］。这决定了治理主体参与的多元性，尤其是政府不再是治理的唯一主体，而是将合作的理念引入治理中，构建多元主体合作伙伴关系是政府有效管理的核心。随着高等教育发展与社会发展的联系日益密切，内部环境与外部环境的演变越来越复杂化，利益相关者的诉求也越来越多元化，高等教育“放管服”改革仅靠政府、高校或者社会的任何单一主体的力量很难推动。必须通过政府、高校和社会3个既相互联系又相互独立的治理主体，彼此配合，多方联动，构建新型合作伙伴关系，凝聚共识，形成改革合力，才能使得高等教育“放管服”改革真正得以落实。另外，政府、高校和社会要遵循“管办评”分离的基本原则，进一步明确政府治理的边界、高校自主办学的限度、社会评估的参与度，从而构建政府、高校和社会等多元主体共治的合作关系，使“管办评”主体能够各尽其职，确保高等教育“放管服”改革的系统性、协同性和整体性，为高等教育“放管服”改革创造好的机制环境和营造良好的政府主治、高校自治和社会参治的改革氛围。

高等教育“放管服”改革需要政府和高校系统内部不同部门的协同治理。在推进高等教育“放管服”改革过程中，需要集聚政府、高校的独特优势，不断强化政府和大学内部各部门职能的整合与协同，建立事权匹配、权责统一的管理机制，实现政府和大学内部部门资源的整合和外部资源的协同融合［12］。在政府多部门协同治理层面，要不断优化教育、发改委、财政、人社等政府不同部门的协同治理机制，尤其要加强对高校发展规划、学科建设、科研工作等方面进行协同治理，确保和落实高校办学自主权，为高等教育“放管服”改革提供政策保障和工作支持。在高校内部不同部门协同治理层面，不断优化高校内部党委、行政、学术委员会、教代会等不同部门协同治理机制，形成政治权力、行政权力、学术权力和民主管理权力“四位一体”的多元主体协同治理格局，进一步深化高校管理体制改革，推进高等教育内涵式发展，激活高校自主办学活力和内生动力，为高等教育“放管服”改革提供坚实的组织基础。

高等教育“放管服”改革需要建立政府、高校和社会等多元主体参与的督导评估机制。高等教育“放管服”改革是深化教育行政管理体制、转变政府职能的必由之路，其根本目的是通过政府行政管理体制改革带动高等教育治理现代化，价值追求是要求厘清各主体的各自定位从而走向高等教育“善治”［13］。首先，政府应充分发挥自身的监管职能，采用绩效管理的方式对高校办学体系进行监控，规范高校办学行为，甚至通过引入竞争机制或者购买服务、委托等形式向社会购买监测评估。其次，鼓励建立高校联盟组织或者协作组织，发挥高校学术委员会、行业协会、基金会的作用，加快培育独立于政府、教育行政部门的高校服务机构，不断提高高校评估监测的质量水平。最后，鼓励社会中介评估机构的参与和建立行业企业评价机制，积极发挥社会中介机构与行业企业参与高等教育质量评估的作用。

［1］ 王圣道.以法治思维和法治方式推进“放管服”改革［J］.法制与社会，2016（24）：191-192.

［2］ 张定安.关于深化“放管服”改革工作的几点思考［J］.行政管理改革，2016（7）：33-38.

［3］ 张炜.解读教育“放管服”改革［J］.河北师范大学学报（教育科学版），2017（3）：31-33.

［4］ 胡建华.中国高等教育管理体制改革分析［J］.南京师大学报（社会科学版），2005（4）：75-80.

［5］ 丁亚金.现代大学社会服务职能的反思［J］.教育发展研究，2008（Z3）：73-76.

［6］ 林清泉，刘典文.深化高等教育“放管服”改革的路径选择——基于福建省的实践与探索［J］.教育评论，2016（12）：3-8.

［7］ 阮李全，蒋后强.高校办学自主权：由来、要素、涵义、走向［J］.国家教育行政学院学报，2014（8）：26-31.

［8］ 蒲蕊，徐蕾.对教育放权改革的思考［J］.教育学报，2015（5）：13-18.

［9］ 金保华，刘禹含.地方高水平大学的社会服务职能：问题与改进［J］.教育探索，2015（11）：67-70.

［10］弗里德里希·奥古斯特·哈耶克.自由宪章［M］.杨玉生，冯兴元，杨矛，等译.北京：中国社会科学出版社，2012：324.

［11］俞可平.权利政治与公益政治［M］.北京：中国社会科学出版社，2000：113.

［12］黄红武.以协同创新的视角推进高等教育综合改革［J］.中国高等教育，2015（19）：22-24.

［13］刘业进，刘晓茜.简政放权、负面清单管理与落实高校办学自主权改革的制度分析［J］.湖南师范大学教育科学学报，2016，15（4）：111-120.

Reform of“Streamline Administration，Delegating Powers，Improving Regulation and Services”in the Higher Education：Connotation Logic，Dilemma Analysis and Solution Path

LIU Dongdong，YAN Xiaodan
（College of Educational Science，Nanjing Normal University，Nanjing 210097，China）

The reform of“streamline administration，delegating powers，improving regulation and services”in higher education reflects the core idea of government function change，which is an important part of deepening the reform of educational administration system.The connotation and the clarification and straightening of its inner logic are the prerequisites for the reform in higher education.In the process of promoting the reform，the higher education are facing with many dilemmas in the promoting of cognitive，implement，mechanism and etc.，which requires the demand，problem and service-orientation，strengthens streamline administration and delegating powers，improving regulation and services as the core of the government self-reform，promotes the innovative management means of higher education reform，constructs the new multi-governance cooperative partnership and other effective path to solve the dilemma of high education reform.

reform of“streamline administration，delegating powers，improving regulation and services”；higher education；dilemma

G640

A

1673-8012（2017）06-0020-08

10.15998／j.cnki.issn1673-8012.2017.06.003

2017-08-04

全国教育科学“十三五”规划国家重点课题“义务教育学校办学标准化建设研究”（AHA160006）

刘冬冬（1989—），男，江苏泰州人，南京师范大学教育科学学院博士生，主要从事教育领导与管理研究；

闫晓丹（1991—），女，山西太原人，南京师范大学教育科学学院硕士生，主要从事教育经济与管理研究。

刘冬冬，闫晓丹.高等教育“放管服”改革：内涵逻辑、困境分析及消解路径［J］.重庆高教研究，2017，5（6）：20-27.

format：LIU Dongdong，YAN Xiaodan.Reform of“streamline administration，delegating powers，improving regulation and services”in the higher education：connotation logic，dilemmaanalysis and solution path［J］.Chongqing higher education research，2017，5（6）：20-27.

（责任编辑 杨慷慨）