行政法视角下高等教育“放管服”改革的本质、要点与路径——兼论我国教育行政执法的重大变革

廖伟伟

（1.安徽大学 高等教育研究所，合肥 230039；2.安徽大学 法学院，合肥 230601）

行政法视角下高等教育“放管服”改革的本质、要点与路径
——兼论我国教育行政执法的重大变革

廖伟伟1，2

（1.安徽大学 高等教育研究所，合肥 230039；2.安徽大学 法学院，合肥 230601）

高等教育领域中的“放管服”改革本质上是在中央政府引导下对政府行政权力重新配置与规范的过程。它是多种公权力多维博弈的过程，其中有两条主线：一条是政府行政权力与高校办学自主权之间的博弈，另一条是中央政府与地方政府之间的权力博弈。高等教育领域“放管服”改革的关键在政府，要围绕公权力的依法科学配置与完善主要利益分配机制两大法律任务，采用强化高等教育立法、建立合法性审查制度、规范教育行政审批等法治措施，对中央教育行政机关、省级人民政府、高校等教育行政执法主体的权责、执法依据、执法程序、法律责任与监督等进行改革与完善，实现行政权力和以高校办学自主权为依托的社会公权力运行的规范化与制度化。

法治；“放管服”改革；“管办评”分离；教育行政执法

“放管服”改革是本届政府深化行政管理体制改革的核心举措，根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》等国家层面的规划设计，其基本内涵是“简政放权、放管结合、优化服务改革”①参见《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》第十四章“深化行政管理体制改革”。。我国高等教育具有公益性、专业性、服务性等特点，属于改革的重点领域。如何通过“放管服”改革培养高等教育的国际竞争优势，为我国高校和学科跻身世界一流大学和一流学科优化制度环境，积累效率优势是当前较为紧迫的任务。2017年3月，教育部等五部门联合下发了《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的意见》（以下简称《放管服》），此次改革“放权力度大、含金量高、协同度高、覆盖面广、系统性强”［1］。引导文件的出台仅仅是高等教育领域“放管服”改革的起始阶段，在全面推进依法治教背景下，如何运用法治思维厘清“放管服”改革的要点，用法治方式进一步依法落实已经出台的“放管服”改革措施，在法治框架内创新监管方式与服务内容，则需要对改革的法律本质、法治目标、法治要求和法治路径进行分析。

一、高等教育“放管服”改革的法律本质：教育行政执法的变革

依法推进与落实高等教育领域“放管服”改革，首先需要明确其法律本质。“放管服”改革的主体是政府，改革的对象是政府权力，改革影响的是高校的办学自主权。高等教育领域“放管服”改革作为一项国家层面的改革，之所以不同于一般的社会改革，是因为此项改革的主体、内容、方式等是法律的一部分或者从属于法律，具有或者应当具有特定的法律效力，其本质上属于教育行政执法的变革。

（一）政府是高等教育行政执法的主体，同时也是高等教育“放管服”改革的主体

广义的高等教育行政执法是指各级人民政府及其所属教育行政机关，以及依法获得授权的执法主体依照法定职权和程序，针对高等教育领域的法定事项和特定对象适用教育法律规范并直接产生法律效果的行为。狭义的高等教育行政执法则是指有关行政主体在高等教育管理过程中采取的直接影响行政相对人权利义务的具体行政行为［2］。从范围来看，驱动高等教育行政执法的权力范围涵盖除了立法权与司法权之外的公权力，具体包括国家公权力与社会公权力。前者由政府行使，包括中央政府与地方政府及其职能部门；后者主要是通过法律规范授权而获得的权力，由高校依据法律授权在办学自主权范围内行使的权力，以及社会组织在本轮改革中获得的教育评价权。《高等教育法》第十三条与第十四条确定了我国高校的行政管理体制：“全国高等教育事业由国务院统一领导和管理，国务院教育行政部门主管全国高等教育工作，国务院其他有关部门在国务院规定的职责范围内，负责有关的高等教育工作。”当前阶段，高等教育“放管服”改革中的简政放权是中央政府对地方政府和高校的放权，国家行政部门推进改革的工作措施则是向高校与地方政府放权①加大向高校放权力度，落实和扩大高校在研究生院设置、二级学科设置、科研人员管理等方面的权利。加大向地方放权力度，将专科院校设置权下放至省级人民政府，将高职（专科）招生计划审批权下放至省级教育行政部门。参见2016年8月31日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议上教育部部长陈宝生受国务院委托所作的《国务院关于高等教育改革与发展工作情况的报告》。。改革之前的地方政府依法承担的行政职权是“统筹协调本行政区域内的高等教育事业，管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校”②参见《中华人民共和国高等教育法》第十三条。，仅从事少量的直接行政，如设立实施专科教育的高等学校的审批权，更多的执法权则源于上级政府的委托，间接行政较多。而高校在执行法律法规授权事项时，行使的是所谓社会公权力，具有高等教育行政执法的主体资格，如根据《教育法》第十七条、第二十一条、第二十二条、第三十条以及《高等教育法》第十三条、第三十七条的规定，高校也是教育行政行为的主体，高校在内部组织机构的设置和人员配备，评聘教师和其他专业技术人员的职务必须按照国家有关规定。在高等教育领域，中央与地方政府之间的行政关系构成了高等教育治理与资源配置的基本网络体系，地方政府经由“放管服”改革将获得更多的直接行政权力。高校则由早期的行政管理对象逐渐演变为拥有更大的办学自主权，同时成为政府事中事后监管的对象，以及政府服务的对象。

（二）通过完善高等教育行政执法实现政府职能转变是改革的主要内容

教育行政执法是建设法治政府，实现教育法宗旨和发挥教育法作用的关键环节。对政府而言，“放管服”改革是一场针对教育行政执法本身的“刀刃向内”［3］的自我革命，改革的关键在政府，政府所行使的高等教育行政执法权则是改革的重点。党的十八大以来，为转变政府职能，释放高等教育发展潜力，国务院通过强力推进审批制度改革、深入推进监管方式创新等措施，综合推进简政放权、放管结合与政府服务优化。简政放权是高等教育领域行政执法改革的主要内容。国务院在推进改革的过程中，主要采用了减少行政审批事项、取消国务院部门及其指定地方实施的审批事项、清理规范审批中介服务事项、职业资格许可认定事项等举措。国务院通过分批次的取消和下放行政审批事项，目前已经取消的涉及高等教育的行政审批事项包括：省级人民政府自行审批、调整的高等职业学校使用超出规定命名范围的学校名称审批；国家重点学科审批；高等学校博士学科点专项科研基金审批；高等学校新农村发展研究院审批；高等学校赴境外设立教育机构（含合作）及采取其他形式实施本科及以上学历教育审批等①此外还包括中外合作办学机构以及内地与香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区合作办学机构聘任校长或者主要行政负责人核准；高等学校部分特殊专业及特殊需要的应届毕业生就业计划审批；民办学校聘任校长核准；利用互联网实施远程高等学历教育的教育网校审批；教育部科技查新机构认定等审批事项。。清理规范了行政审批中介事项两项：一是设立民办本科学校资产审计和实施本科以上高等学历教育的中外合作办学项目；二是内地与香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区合作办学项目申请人验资。《放管服》则在学科专业、编制、岗位、进人用人、职称评审、薪酬分配、经费使用等方面将高校专业设置权、人事权与经费使用权等向地方政府和高校放权，扩大了高校在学科专业设置、人事管理及岗位管理、职称评审等方面的自主权②参见中国政府网“国务院已公布取消的行政审批事项查询和国务院已公布下放的行政审批事项查询”数据库。具体文件可参阅《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》（国发〔2012〕52号）、《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》（国发〔2013〕19号）、《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》（国发〔2013〕44号）、《国务院关于清理国务院部门非行政许可审批事项的通知》（国发〔2014〕16号）、《国务院关于第三批取消中央指定地方实施行政许可事项的决定》（国发〔2017〕7号）等行政规范文件。。从法律性质上看，《放管服》主要对中央政府与地方政府及其所属行政部门直接影响高校办学自主权的行政审批职权产生一定的改革效果。

（三）通过法治与行政手段自上而下推行的改革

自1985年中共中央颁布《关于教育体制改革的决定》，至今已经过去30多年，从改革的组织与实施机制来看，中央政府在历次高等教育重大改革中均是决策者与设计者，中央与地方的教育政策主要以行政规范性文件为载体，通过自上而下的行政命令逐级推动与落实。通过简政放权赋予高校更多的办学自主权是历次改革的重要主题，虽然在不同时期简政放权的内涵与措施都有所区别，甚至在20世纪末还出现部分已经下放权力被回收的情况，但实质上中央政府一直在根据社会的经济基础和高校的发展实际进行调整，持续推动向地方政府和高校放权。“事实上在改革的不同阶段都曾出现过反向的权力回收，因此放与收在简政放权的过程中其实是一个博弈的过程。”［4］参与博弈的主要为不同程度掌握国家公权力的中央政府与地方政府，以及依据法律授权、依托办学自主权掌握一定社会公权力的高校。这个多维博弈的过程有两条主线：一条是政府行政权力与高校办学自主权之间的博弈，另一条是中央政府与地方政府之间的权力博弈。之前的历次改革由于博弈主体之间的利益协调缺乏法治保障，政策落实依靠的多是法律效力很低的行政规范性文件，实施过程中未通过法定程序实现有效的上下贯通和整体联动，因此在一定程度上存在公权力无效博弈的情况，高等教育领域的简政放权进入了“一收就死，一放就乱”的怪圈之中。本届政府实施的高等教育领域“放管服”改革在组织方式、实施条件和实施方式方面体现了与以往不同的特质，具有较强的可行性与执行力。首先，从组织方式上看，在中央层面，高等教育“放管服”改革同其他领域一样，由国务院推进职能转变协调小组负责牵头推进①具体成员和主要工作职责参见《国务院办公厅关于成立国务院推进职能转变协调小组的通知》（国办发〔2015〕29号）。，类似于行政审批、审批中介服务事项、职业资格许可等事项的改革都可以通过国务院发布的行政规范性文件进行②如《国务院关于清理国务院部门非行政许可审批事项的通知》（国发〔2014〕16号）、《国务院关于规范国务院部门行政审批行为改进行政审批有关工作的通知》（国发〔2015〕6号）、《国务院关于印发2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案的通知》（国发〔2015〕29号）、《国务院关于规范国务院部门行政审批行为改进行政审批有关工作的通知》（国发〔2015〕6号）等均包含了改革的基本要求。，虽然此类文件不具有法律的效力，但却具有极高的行政命令效力，在行政机关内部具有较强的执行力。此外，国务院教育行政部门与其他行政部门之间的协同性明显增强，《放管服》就是由多个部门联合发布实施的。其次，从实施条件上看，法治条件较以往成熟很多。目前，我国已经建立起了中国特色社会主义的法律体系，除了教育类法律，《立法法》《行政许可法》《行政诉讼法》等法律资源均可以为高等教育行政执法权的取消、下放、承接与行使提供基本的法律依据。再次，从实施方式上看，“放管服”强调的是“运用法治思维和法治方式深化改革”，在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》《国家教育事业发展“十三五”规划》《依法治教实施纲要（2016—2020年）》等一系列重要文件中均明确将法治作为改革的基本要求。与历次改革相比较，用法治手段来建立和维护高等教育领域中的办学与社会秩序是本次改革的根本要求，本轮改革的针对性更强：需要围绕高等教育领域公权力的配置与规制展开，通过对高等教育执法主体、职责、行为与程序的综合规定来推进改革。目前，我国正行驶在法制建设的快车道上，高等教育领域需要抓住机会，用法治精神凝聚高等教育改革共识，规范改革过程，保障改革成果。

二、高等教育“放管服”改革的要点：明确法治目标与改革主线

如何运用法治思维与法治方式坚持高等教育领域“放管服”改革，确保下放给地方政府和高校的权力能够“接得住、用得好”，是改革进入攻坚阶段的主要任务。根据行政法的原理，既然“放管服”改革的法律性质是对高等教育行政执法行为的改革与完善，那就需要考虑改革的法治目标与改革的主线，从权力下放的原则、承接文件的法律效力、执法主体的职权、执法的基本程序要求等方面进行综合考量。

（一）法治目标：公权力的科学配置与有效规范

高等教育领域“放管服”改革是在全面推进教育治理体系和治理能力现代化的背景下展开的，按照公共治理的要求，教育行政执法模式需要从单一的国家教育行政向教育公共行政转变，即高等教育领域的行政逐渐由国家垄断的国家行政，转向以促进高等教育发展为核心行政任务支配下的“以国家行政为主、多元行政主体共同参与”的开放型公共行政。具体表现为围绕着发展高等教育、完善中国特色现代大学制度这一核心任务，厘清国家教育行政权与高校办学自主权的界限，在政府与高校之间科学配置国家行政权与社会行政权，同时实现国家高等教育行政职权在中央政府与地方政府之间合理配置，并依法对两类权力进行规制。

1.公权力的科学配置

“在高等教育领域中，我国政府正由单纯的管理型政府向有限政府、治理型政府、责任型政府、服务型政府等多元角色转换。”［5］政府职能变化是政府角色转换的表征，当前的高等教育行政管理体制法治化主要遵循“管办评”分离的思路。根据《教育部关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》，“管办评”分离是要“构建政府、学校、社会之间新型关系”①改革目标是：到2020年，基本形成政府依法管理、学校依法自主办学、社会各界依法参与和监督的教育公共治理新格局，为基本实现教育现代化提供重要制度保障。。此外，在《依法治教实施纲要（2016—2020年）》中，增加了“深入推进扩大省级政府教育统筹权改革”的内容，这是中央政府向地方政府放权的政策依据。虽然文件中有提及“切实按照法定职责必须为、法无授权不可为的原则，依法清理、精简行政权力”这一权力配置思路，但事实上，包括《放管服》也未确定更加明确的权力配置原则。究竟哪些权力政府应当保留，哪些应当由中央政府下放给地方政府，哪些权力应当转移给高校，这些都还需要进一步明确。根据《高等教育法》的规定，政府是大学的主要举办者，同时也是最主要的执法主体。政府所行使的行政权是除了立法权与司法权之外的剩余权，《放管服》仅仅通过列举式确定具体的放权举措尚不足以实现公权力的科学配置。高等教育行政具有秩序行政与福利行政的双重属性，在行政任务、行政权力和行政控制之间，呈现出相互影响的正比例关系［6］。因此，在寻求对公权力进行配置时，可以将高等教育执法的事项进行类型化处理，从而确定权力配置原则：将高等教育事务涉及的法治价值排序为国家安全、社会秩序、高等教育发展与综合利益，权力可以按照所涉及事务的价值进行排序。前两类权力属于秩序行政的范围，必须由政府行使，如专业设置权就存在有放有管的情况，涉及国家安全或者战略性安排的专业设置需要由国家控制布点；后两种事务多属于福利行政范围，中央政府只需要保留规划制定、标准制定、监管等权力，属于具体执法事务的都可以下放给地方政府，如果由高校或者社会组织承担更加适合的，可以通过试点之后进行放权。政府的行政权力必须与高等教育领域内的公共需求相匹配。当前“放管服”改革与高等教育的实践需求相比，还存在一定的距离，有些该放的权还没放，还需要重点对高等教育领域中的各种许可等限制进行清理，遏制变相审批；对下放的权力要尽快在地方政府和高校两个主体层面形成配套与衔接，降低高等教育发展的制度性成本。

2.公权力的有效规范

社会变化快，立法资源有限或者立法条件不成熟，通过行政规划安排施政目标是常见的辅助手段。从近几年已经实施的措施来看，中央政府及其行政部门综合运用行政规划、行政命令、行政指导等方式命令或引导国家行政部门、地方政府和高校进行改革。从法源层次上看，《放管服》属于行政规范性文件，其法效力低于法律、行政法规与规章。虽然其强制力与约束力弱于《立法法》所确定的“法”，但从功能上看，其价值主要在于引导与规范，依靠行政力量对下级政府和各类高校进行引导、调整和约束。合法性原则是公权力规范的主要要求，概言之，它要求高等教育行政执法主体的职权必须由法律设定或者获得依法授权；权力的行使必须有法律规范作为依据，遵循法定程序，接受监督，违法无效且需要承担相应的法律责任。从合法性角度考察，一些改革措施或后期的改革举措还得增强合法性：一是承接文件的法律效力低，不足以承担相应的改革事项。例如，“以《中央和国家机关差旅费管理办法》第二十五条为代表的高校经费管理制度，违背科学研究的一般规律，妨害了高校教师制定研究和实施计划、参与学术交流、发表学术观点等自主权利的行使”［7］。依据《立法法》的法律保留原则和法律优先原则，选择适当的法源承担改革事项是后期“放管服”改革的必经之路。二是改革举措迫切需要行政组织法的规范。行政组织法是指有关行政组织的设置，内部结构、法律地位、相互关系、程序、履行组织职能的人员任用及其地位以及必要物质手段的法律规范［8］。在《放管服》中，对学位授权审核权、高校本专科专业设置权、高校教师职称评审权等权力根据现实情况不同程度地下放给了地方政府或者高校，但该意见本身只是确定了行政任务，而有关行政组织的原则、权力行使的程序、相关的法律后果等事项还比较模糊，中央政府和地方政府在组织法层面还需要回应行政任务的变化，为地方政府和高校承接与行使相应的权力提供合法性依据。

（二）改革的主线：利益的公平分配

高等教育领域中教育资源配置的公平程度最终决定我国高等教育事业发展的质量与速度。教育公平是中国高等教育的首要价值，也是政府“放管服”改革所要追求的根本目标。以往的高等教育改革中对高等教育资源配置时强调的是效率优先，高校之间基于区域、类型、行业等因素所形成的不公平日益成为制约高等教育发展的关键。政府作为教育资源的提供者与分配的主导者，在本轮“放管服”改革中有必要确立公平与效率并重的分配思路。教育公平应该解决如何有效配置资源、发挥市场作用的问题［9］。如果不设置公平的利益分配机制，设法统一中央政府与地方政府利益，协调区域之间、高校之间的合理诉求，将会直接影响“放管服”改革的效果。在“放管服”改革过程中，部门利益与地方利益如果规范不当可能会引发行政不作为，使改革具体落实的时候大打折扣，而且在行政合法性上也会面临重大行为偏差。

利益的公平分配需要考虑高等教育的特点以及遵循法定的程序。政府应当主导主要高等教育资源的分配。我国自20世纪80年代开始进行教育改革以来，一直有学者主张将市场化与民营化作为公立高校“去行政化”、解决办学经费紧张的主要方式。在国家的整体设计中，简政放权在很大程度上是处理政府与市场的关系。但是在高等教育领域，我们必须坚持高等教育的公益性与国家战略性，要用政府教育行政权力的“减法”换取高校办学与创新活力的“乘法”。需要明确的是：取消和下放行政权力，其目的是充分发挥高校在办学中的主体地位；政府权力的取消和下放并不意味着国家高等教育举办者法律责任的消解；高等教育资源的分配应当兼顾社会公平与办学效率，不能盲目运用市场手段对高等教育资源进行配置，要最大限度地发挥国家在资源配置中的主导作用，以实现高等教育资源的精准配置。

特定领域的公私合作可以作为实现办学自主权的一条路径。在新自由主义思想的支配下，以美国为代表的一些国家在20世纪80年代掀起了一股教育私有化改革的风潮。“与以往教育改革的思路不同，它试图从制度上扭转政府对学校的直接干预，扩大学校的办学自主权和学生的选择权，使学校能够对学生的需求做出直接的反应，从而提高等教育的质量、效率和公平。从科层制度向市场制度转变是一个复杂的过程，转变的程度和改革的成效是有限的。于是，建立公立教育与私立教育之间合作伙伴关系的方案作为一种折中或是新的变革思路，被付诸实施。”［10］因此，应综合考虑行政的成本，能够通过私法实现行政任务的事项，如学生助学贷款、学生资助、编外人员的聘用等，公权力均可退出，仅需保留事中和事后监管的权力。具体而言，就需要进一步建立高等教育资源分配的公平机制，通过法定程序规范高等教育资源配置过程。

三、高等教育“放管服”改革的法治路径：综合利用多种治理手段实现全面依法行政

“放管服”改革的落实需要具体的政策与法治工具，综合采用强化高等教育立法实现与改革政策相衔接、建立合法性审查制度与改革文件后评估制度、规范与深度清理没有法律依据的非行政许可性行政审批、权力的清单化管理，建立相对集中行使高等教育执法权制度等法治措施，对中央教育行政机关、省级人民政府和高校等教育行政执法主体的权责、执法依据、执法程序、权利救济制度、法律责任与监督等进行改革与完善，实现行政权力和以高校办学自主权为依托的社会公权力运行的规范化与制度化。

（一）高等教育立法需要与改革政策相衔接

《依法治教实施纲要（2016—2020年）》提出：“坚持教育立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据，以法律规范引领和推动教育改革、促进和保障教育发展。坚持立、改、废、释并举，及时修订、完善教育法律法规和规章、规范性文件。”已经颁布的“放管服”改革文件均为行政规范性文件，其范围主要局限于行政机关，包含行政命令的属性，具有较强的执行性与约束力，但从“放管服”改革的内容来看，仅仅依靠行政规范性文件还不能完全支撑起相关的改革内容。“作为政策载体的行政规范性文件并不具有普遍约束力。没有法律规范的依据，对政策进行立法是使其发挥外部效力的唯一方法。”［11］“放管服”改革的法治化需要政策引导与立法保障共同推进。在进行相关立法时，首先要以教育公平为基础。中央政府在制度设计时，尽量避免在地方政府之间、高校之间、政府与高校之间存在非合作与竞争性博弈。在涉及高等教育资源分配的事项时，要实现政府决策、高等教育执法行为与模式同代表国家利益、社会利益与个人利益的统一与平衡。其次，在相关立法的出台过程中，中央政府与地方政府需要协同推进，配套政策的出台要以教育行政部门为主导，对政府相关业务部门进行横向协同；高校的外部管理体制改革与内部管理体制改革的协同推进。再次，高等教育领域所有通过简政放权下放给地方政府或者高校的权力，以及通过“管办评”分离转移给社会组织的评价权，最终都应当以立法或者法律授权的方式成为地方政府、高校或者社会组织的法定职权，并通过行政组织法对各类权力主体的职权、职责、执法程序、执法责任等作出详细规定。

（二）建立合法性审查制度

根据“重大改革于法有据”，各级各类的改革文件在出台之前应当进行合法性审查。目前，一些地方政府已经建立了专门的合法性审查机制，可以考虑将后期地方政府落实《放管服》的措施纳入合法性审查的范围。同时，鼓励高校尽快建立合法性审查机制，对在办学自主权内行使的专业设置权、教师职称评审权、经费使用权等涉及的标准、程序、责任等进行实体性与程序性审查。以“放管服”改革中的高校行使人事权为例，合法性审查要重点审查承接事项所依托的法律文件是否有上位法依据、是否与上位法抵触、是否符合《立法法》的要求采用了适当的法源、是否符合组织法的要求。《高等教育法》（2015年修订）第三十七条规定：“高等学校根据实际需要和精简、效能的原则，自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备；按照国家有关规定，评聘教师和其他专业技术人员的职务，调整津贴及工资分配。”同时，该法第四十七条规定了“高等学校实行教师职务制度”“高等学校教师职务的具体任职条件由国务院规定”①《高等教育法》（2015年修订）第四十七条高等学校实行教师职务制度。高等学校教师职务根据学校所承担的教学、科学研究等任务的需要设置。教师职务设助教、讲师、副教授、教授。高等学校的教师取得前款规定的职务应当具备下列基本条件：（一）取得高等学校教师资格；（二）系统地掌握本学科的基础理论；（三）具备相应职务的教育教学能力和科学研究能力；（四）承担相应职务的课程和规定课时的教学任务。教授、副教授除应当具备以上基本任职条件外，还应当对本学科具有系统而坚实的基础理论和比较丰富的教学、科学研究经验，教学成绩显著，论文或者著作达到较高水平或者有突出的教学、科学研究成果。高等学校教师职务的具体任职条件由国务院规定。。这两条规定确定了高校人事权行使的基本法定条件，因此进行合法性审查时就需要考虑：（1）高校内部组织机构的设置和人员配备属于高校办学自主权的范围，符合法律的原则性规定即可；（2）评聘教师和其他专业技术人员的职务，调整津贴及工资分配属于有限的办学自主权，需要按照有关国家规定执行，这里的国家规定未明确为法律，考虑到这里的行政管理职权为政府设定标准的行为，因此审查行政规范性文件层级的法源即可；（3）高校教师职务制度的具体任职条件由国务院规定，即高校教师职务的具体任职条件需要国务院统一设置基本标准，不属于高校办学自主权的范围。《国务院关于第三批取消中央指定地方实施行政许可事项的决定》（国发〔2017〕7号）将高等学校副教授评审权审批由省级教育行政部门下放至高校，同时要求“取消审批后，教育部要制定相关管理办法，规范监管。教育行政部门要通过开展随机抽查、畅通投诉举报渠道等方式，加强事中事后监管”。在有国务院明确规定的情况下，高等学校教师职务评审权的下放才具有合法性。

在向地方政府放权时，改革事项中涉及许可的，按照《行政许可法》的规定：需要由地方通过地方政府规章设置临时性许可的，应在改革成果通过试点与合法性审查之后，通过地方性法规设置许可。学位授权审核与高校本专科专业设置权力的下放与监管是同步的，对于不符合规定的学位授权点以及存在问题的专业实行撤销学位授权、暂停招生等处罚措施，这些改革需要依照《行政处罚法》的规定处理。同时，试点改革还需要遵循基本的法治要求。高等教育改革试点学校与地区的做法在没有进入复制推广阶段时，要按照法定要求进行试点，遵守《立法法》第十三条规定：“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”此外，试点改革需要适当延长评估期与实验期，对于没有推广的改革举措，先行试点地区在落实推进时就要采用法治方法进行，要让改革举措运行在法治的框架内，在督查考核时不仅要将改革试点的效果作为考察要点，也要将法治化水平列入考核范围。

（三）规范与深度清理没有法律依据的非行政许可性行政审批

建立行政审批清理检查制度，对高等教育领域中的行政审批进行动态监控。“深化教育行政审批制度改革，规范教育行政审批行为，落实和扩大省级政府教育统筹权，对于促进高等教育科学发展，服务地方经济社会建设至关重要。”［12］规范与深度清理没有法律依据的非行政许可性行政审批，需要从内部程序控制和外部监督两个方面避免下放或取消的行政审批被中途截留，如通过将其放到其他目录或列为其他事项等方式进行变相保留；加强合法性审查，防止变相审批、无法律依据的新设审批等。必须通过合法方式设置高等教育领域中的行政许可，对于全国性的统一事项，需要通过法律和行政法规进行设置；地方政府为了发展高等教育，在和上位法不冲突的情况下，可以通过地方性法规设置行政许可。严格执行《行政许可法》，尽快完成教育部权力清单和责任清单梳理工作，完成省级政府高等教育领域的权力清单梳理工作。要防止通过部门规章、地方政府规章和行政规范性文件设定新的有碍于高校行使办学自主权的非行政许可性行政审批。对于高等教育领域中准入门槛高、互为前置审批的现象要及时进行清理。法治是控制与规范政府权力的工具，但同时也具有促进政府完成行政任务的价值。以“放管服”改革为标志，高等教育领域内的教育行政执法将打破原先模糊的行政权概念，通过清单化管理逐步实现高等教育执法权行使精准化。

（四）建立相对集中行使高等教育执法权制度，完善行政执法责任

建立相对集中行使执法权制度，推动跨部门行政执法。“放管服”改革中的专业设置权、经费管理权以及人事权的下放均涉及不同的行政部门，为提高行政执法的效率，增强政府服务的效能，加强部门间的执法协作，有必要探索建立相对集中行使高等教育执法权的制度。“根据整体政府和行政主体理论，行政执法体制机制改革应当树立政府主体责任理念，实现行政协调的法治化，建立纵向无缝隙衔接、横向跨区域跨部门协作机制，通过行政程序立法确立行政协助、权限争议裁决程序制度。”［13］由于实践中存在职权分散现象，我国《行政处罚法》曾经对集中行使行政处罚权作出规定：“经批准，一个行政机关可以行使有关行政机关的行政处罚权。”可以参考集中行使行政处罚权的有益经验，在高等教育领域推行综合行政执法制度，就“放管服”涉及的事项探索建立“教育执法事务联席会议”制度，改善现有的高等教育行政执法方式。当然，还有另外一种方式，对于行政职能方面的权力进行整合，推进教育行政部门与相关部门交叉权力的整合，对于像高校人员总量管理这类涉及不同部门且实在无法进行整合的，要完善执法制度，提高协同执法效率。

建立严格与规范的权力主体责任体系，将行政不作为纳入追责范围。中央政府在设计监管方案时，要防止地方政府的不作为，加强对地方政府的考核监督。政府的“放管服”职责及相关负面清单、义务清单、权力清单内容必须法制化、程序化，职责对应的政府行为应当严格受到法的约束和激励，固守法律底线，绝不能突破法治框架。一旦违背职责规定或程序规则，造成损害后果，“放管服”的具体行为人都将承担不同程度和类型的法律责任［14］。目前教育部正在研究起草《关于深化教育行政执法体制机制改革的意见》，可以发挥该意见对高等教育“放管服”改革的细化与规范作用，引导地方政府和高校设立简政放权之后的责任体系，将行政不作为纳入追责范围。这项规则可以用来解决《放管服》落实的法律责任等问题，使高等教育“放管服”改革符合基本的法治要求。

四、结语

基辛格认为，当今的国际体系正在经历四百年来未有之大变局［15］。从国际形势来看，“后美国时代”全球高等教育秩序与规则面临着重塑，而我们正处在这个变化节点上。随着我国综合国力进入世界前列以及经济文化战略经由“一带一路”向全球展开，国家经济增长与社会发展比任何时候都更需要源于高等教育领域的人文与科技支撑。在上述背景下，中央政府下决心在高等教育领域推动“放管服”改革，地方政府和高校需要抓住机遇、协同利益，协力将高等教育建设成为具有中国特色和世界水准的现代化教育。按照全面推进依法治国的要求，全面推进依法治教，用法治方式推进与落实“放管服”改革：既要充分利用现有的法律机制与制度资源，又要与时俱进，根据实践需要增设新的法律制度，在国家立法的框架内通过法律制度实现高等教育领域内的权力配置与规制、利益的公平分配和纠纷的有效解决。

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The Essence，Main Points and Path in the Field of Higher Education“Streamline Administration，Delegating Powers，Improving Regulation and Services”Reform from the Perspective of Administrative Law——Addition on the Significant Change of China’s Educational Administration Law Enforcement

LIAO Weiwei1，2
（1．Institute of Higher Education，Anhui University，Hefei230039，China；2．Law School，Anhui University，Hefei230601，China）

The reform of“streamline administration，delegating powers，improving regulation and services”in the field of higher education is essentially the process of reallocating and regulating the administrative power of government under the guidance of the central government.It is a process of multi-dimensional game of various public power，of which there are two main lines，one is the game between the government administrative power and the autonomy of running a university，the other is the power game between central government and local government.In the field of higher education，the key to the reform lies in the government which should focus on the legal allocation of the public power according to the law and improve the legal responsibility of the relevant law enforcement subject，perfect the two major legal tasks of the main interests distribution and the contradiction resolution mechanism，adopt the legislation of higher education，the establishment of the legitimacy review system，and standardize the administrative examination and approval of education and so on，in order to reform and improve the law enforcement subject，basis，procedures，responsibility and supervision of central education administrative organs，the provincial people’s government，colleges and universities，and to achieve the standardization and institutionalization of the operation of social public power based on the administrative power and the autonomy of colleges and universities.

rule by law；reform of“streamline administration，delegating powers，improving regulation and services”；separation of management，operation and evaluation；education administrative law enforcement

G649.20

A

1673-8012（2017）06-0028-10

10.15998／j.cnki.issn1673-8012.2017.06.004

2017-09-08

全国教育科学“十二五”规划教育部青年项目“我国教育行政执法改革中的重大法律问题研究”（EFA120359）

廖伟伟（1982—），男，安徽淮南人，安徽大学高等教育研究所助理研究员，安徽大学法学院博士生，美国威廉玛丽学院法学院访问学者，主要从事行政法和教育法研究。

廖伟伟.行政法视角下高等教育“放管服”改革的本质、要点与路径［J］.重庆高教研究，2017，5（6）：28-37.

format：LIAO Weiwei.The essence，main points and path in the field of higher Education“streamline administration，delegating powers，improving regulation and services”reform from the perspective of administrative law——addition on the significant change of china’s educational administration law enforcement［J］.Chongqing higher education research，2017，5（6）：28-37.

（责任编辑 张海生）