政府整体性视野下的内部治理方式比较：忠诚性与策略性维度

刘 阳

(1.北京大学 社会学系,北京 101000;2.北京市社会科学院，北京 101000)

政府整体性视野下的内部治理方式比较：忠诚性与策略性维度

刘 阳1，2

(1.北京大学 社会学系,北京 101000;2.北京市社会科学院，北京 101000)

近几十年来，西方国家和中国政府内部都通过引入绩效管理来提升效率，但也带来对政府整体性的损害。相比于西方早已在理论和实践上展开纠正，中国研究界和实务界还缺少反思，学术界的政府内部治理研究偏重于策略性治理，忽视了对维护政府整体性必不可少的忠诚性治理。以“忠诚性-策略性”治理机制二分法为分析框架，结合中国政府体系的“条-块”结构特征，对已受学界关注的项目制、行政发包制等四种政府内部主要治理方式所包含的治理机制组合进行初步分析，认为：忠诚性治理在政府内部治理中与策略性治理具有同等重要性；作为两种治理机制的不同组合，四种治理方式具有不同的治理效率特征，它们相互补充，共同组成了当前中国政府内部治理格局；忠诚性治理在改革开放后基本未得发展，落后于社会环境和政府内治理格局的变化。

政府整体性；项目制；行政发包制；策略性治理机制；忠诚性治理机制

一、新公共管理运动与政府的整体性问题

(一)新公共管理运动与政府绩效管理改革

20世纪70年代末以来，不论是西方发达国家还是中国，都经历了政府内部治理改革。但这种改革在取得重大成就的同时，也加剧了政府整体性方面的问题。西方的政府改革实践可以概括为“新公共管理运动”。从实践上看，自20世纪70年代末以来，西方为摆脱福利国家体制造成的财政负担和机构臃肿僵化，开始实行以重新调整政府职能、实施分权改革、创新政府管理方式为主要内容的“新公共管理运动”，其中重要的思路就是引入市场竞争机制和企业管理方法，推行政府绩效管理和评估[1]。从相关学科理论发展上看，20世纪60年代以前，西方公共行政学着重研究的是行政组织的机构组成、活动程序等，科学管理理论占据主导地位，此后，“新公共行政学”、政策科学与公共政策分析学等先后兴起，开始强调公共行政的顾客导向与政策执行，从而使得政策执行的绩效管理问题成为公共行政中人们的关注焦点[2]，“新公共管理理论”应运而生，与“新公共管理运动”相表里。“新公共管理运动”虽然在提高政府效率、促进经济发展上起到了巨大的作用，但是同时也助长了社会贫富分化等问题，而从本文的角度，“新公共管理运动”和公共机构绩效管理的过度发展，促使每个政府机构单独面对“顾客”，针对环境进行“权变”适应并开展与其他机构和私营组织的竞争，形成了分散化、独立化的发展趋势，每个部门都专注于自身的目标，却忽视了部门之间的合作与协调，忽视了政府的整体目标，造成政府的“碎片化”。“部门自我中心主义”的过度扩张，导致政府在处理环境保护、社会排斥、犯罪等问题中显得过于迟钝[3]。

中国并没有与西方同期开展“新公共管理”运动，但20世纪80年代以来恰恰也是中国改革开放和推进行政体制改革的时期，政府机构的绩效管理作为西方“新公共管理”运动的重要内容，从改革开放之初就经过选择和改造后引入了中国党政体系[4]。其中使用最久、对政府运作影响最大的有两项制度：一是在20世纪80年代初开始在党政体系机关内普遍建立岗位责任制和目标管理责任制，沿用至今；二是20世纪90年代中期开始普遍建立的地方政府领导班子实绩考核制度，也沿用至今。这些绩效管理制度的建立，为激发政府工作人员的工作积极性，促进政府改革，尤其是推动以地方政府之间竞争为基本机制的经济增长[5]，提供了重要的制度刺激，但同时带来的问题也非常严重：在地方政府层面，片面追求经济增长、忽视社会建设、生态利益和区域联合治理；在政府部门层面，利益部门化加剧、公共责任感下降。[1]

(二)政府的整体性问题

无论是西方的“新公共管理运动”，还是中国以目标责任制和领导班子实绩考核为代表的绩效管理实践，尽管存在的问题有粗有细、有浅有深，但从理论上看，性质是相近的，即塑造和加强了地方政府、政府部门的利益主体性*根据主流的组织和管理理论，科层制中的部门和单位普遍具有的自主性，主要是保有和扩张自身权力和自治性的倾向，即能够调动更多资源、更能独立解决问题，但理论上，组织中的一部分对权力(力量)的迷恋，还是为了更好地实现整个组织的目标。这里所说的地方政府和部门的利益自主性，是独立于组织整体目标的利益，物质和经济的色彩更重。，使它们更多、更有意识地从由绩效考核标准所界定的自身利益出发，来策略性地制定或执行(上级)政策、回应民众需求，策略性地与其他地方政府和部门开展协作。但是，不论是从西方政治哲学的国家体现全体公民的“公意”[6]、新政治经济学的国家是宪制规范下的公共品供给[7]等理论看，还是从中国的党(和政府)代表全体人民根本利益的政治设定看，政府存在的意义就在于它是一个协同、整合的整体，能够克服社会和群众中的多元私利纷争造成的混乱无序，从而促进人民的整体福祉。显然，政府内部治理方式的选择，应该服从政府功能定位的这种整体性要求。“新公共管理运动”和中国政府中的绩效管理实践，通过把企业管理中的部分因素引入政府组织，在缓解政府内部治理中官僚制成本过高方面起到了积极作用，但由于引入和强化了自我利益主体之间的交易和博弈，也大大增加了开展“合约交易”的成本[8]，进而对政府的整体性造成了伤害。

正是基于对“新公共管理运动”所产生的政府“碎片化”的反思和对政府整体性的回归，西方各国纷纷提出“跨部门协同”“把政府联结起来”的口号，学术界也提出有关“协同政府(joined-up government)”“整体政府(holistic government)”的理念和学说，特别是英国学者佩里·希克斯(Perri 6)的“整体性治理(holistic governance)”理论，被视为开启公共行政理论发展新阶段的范式性创新[9]。反观中国，虽然研究界对政府绩效考核制度也有一些批评和反思，但基本上都是为了改革完善现有的绩效考核制度、更好地发挥其增效作用[2]，而不是从根本上反思绩效考核制度与政府整体性要求之间的关系。在落实“五大发展理念”“五位一体”发展格局和“全面建成小康社会”口号的背景下，政府在统筹经济发展与生态建设和社会建设、跨行政区协同发展上面临比以往更高的要求，对其整体性的维护也因而成为更重要和更迫切的任务。

二、策略性机制与忠诚性机制

重建和维护政府的整体性并不意味着要取消政府内的利益主体及其策略性行动，而是应该努力使政府内主体的行动，在自利取向的策略性与服从政府整体性目标的非策略性之间达到合理匹配。在这里，新制度主义经济学家、诺贝尔奖获得者奥利弗·威廉姆森在经济治理研究中提出的“差异化匹配”治理的思想值得借鉴。他把经济活动看作交易或交易的组合，并认为不同的交易有不同的特征，对应不同的合约风险；人们设计了市场制、企业科层制和混合制等不同的治理机制来分别处理不同合约风险的交易，实现交易特征与治理机制之间的“差异化匹配”[8]。

借用威廉姆森差异化匹配的治理思想，并作一些必要的变通，我们可以初步提出，政府体系内部活动的基本单位是行动，行动者可以是从地方政府、政府部门到公务人员个体等各个层次的主体。政府体系内各种各样的行动在分析上可以分为两类，即策略性行动与忠诚性行动。所谓策略性行动，指的是在包括权力配置在内的各种约束条件下，为了自身利益(无论这些利益的具体内涵如何)，在理性计算及与其他行动者的博弈预期下开展的行动；所谓忠诚性行动，指的是在一定条件下排除“小我”、出于信念或是习惯(情感)而完全服从于上级目标或者某种理念和原则的行动。两者的差别见表1。

表1 政府系统内的理想行动类型与治理方法

上述两种行动类型是韦伯意义上的“理想类型”[10]，现实中可能很少有纯粹的策略性行动，更少有纯粹的忠诚性行动(甚至可能没有)，实际的行动一般而言是这两种类型不同程度的混合。但是，难以在现实中找到这两种理想类型的对应物，并不影响我们分析的有效性*因为与威廉姆森把交易作为分析对象不同，我们这里的分析对象是行动：交易涉及两方行动者，具有客观性，因而其类型可以与现实对应；而行动类型则主要是从动机和意图来判断(如韦伯对行动类型的区分)，主观性更强，同一个行动完全可以混合不同理想类型的因素而很难从外部区分清楚。更重要的是，我们分析的真正对象是激发和治理这两类行动的制度安排和机制设计，而不是这两类行动本身。。为了行文简便，我们把激发和治理忠诚性行为的制度和机制安排统称为“忠诚性治理机制”或“忠诚性机制”，把激发和治理策略性行为的安排统称为“策略性治理机制”或“策略性机制”。如表1所示，每一大类治理机制中的具体治理方法*本文同时用到“治理机制”、“治理方法”和“治理方式”三个可能容易引起混淆的概念。其中“治理方法”是最具体、微观的，指的是治理中运用的具体策略、手法，如表1中所列举的；“治理机制”是对同一大类治理方法的统称或抽象，在本文中，一种治理方法要么属于忠诚性治理机制，要么属于策略性治理机制，治理机制的这种使用方式与交易成本经济学中的用法有所不同；“治理方式”则较为宏观，指的是政府体系中调动不同层面资源的相对固定化和类型化的制度体系或模式。很丰富，也可以进一步区分，但从本文的问题出发，暂且只作这种较粗略的二元区分。

在中国党政体系的运作中，这两种治理机制都存在。如党内各级的政治学习、集体领导制度、“德才兼备、以德为先”的干部任用原则和相应的培养选拔制度，党的纪律特别是政治纪律等治理方法，很明显都属于忠诚性治理机制；而我们前文讨论到的各种绩效考核制度，以及下文即将探讨的行政发包制、项目制等政府内部治理方式，实际上包含的主要是策略性治理机制。从时间上看，从新中国成立到改革开放前，政府内部治理主要依靠忠诚性机制，而改革开放后，则明显是策略性机制获得了大发展。现行的政府治理运作中，“前三十年”“后三十年”两种传统两类机制混合、叠加，但学术界对这样一个现实明显缺乏反思性梳理，主流倾向是把政府体系看作一个“政治市场”[11]，忽视或者避开忠诚性治理机制，单纯采用策略性治理的视角来分析政府运作*周雪光的研究是一个值得注意的例外。他关注到中国政府运作中的“运动式治理”，并认为运动式治理(与我们这里讨论的忠诚性机制有较紧密关系)是政府治理的有机组成部分。但他认为运动式治理与常规性治理在时间上有一个“切换”关系，并没有认识到忠诚性机制与策略性机制在同一时间甚至同一治理活动中的混合性存在。参见本文参考文献中他的相关研究。。从社会理论角度看，人们的社会行动往往具有反身性，存在“自我实现的预言”现象[12]，即人们如果相信政府中的行动者都是策略性的，并以此指导治理政策实践和自己的行动，那么它会越来越成为现实。因此，研究领域的策略性治理偏向，可能会反过来加强政府治理实践中的这种偏向，导致政府整体性受到的损害越来越严重。

本文的任务，就是基于“忠诚性-策略性”的治理机制二分法，结合中国政府体系“条-块”式基本构架，对目前中国政府体系内部几种主要的治理方式，进行初步的结构性分析，目的在于：首先揭示政府内部治理中并非只有策略性治理机制，忠诚性治理机制也实际存在并且同等重要；其次，以不同的治理方式为载体，对这两种机制在政府内部治理中不同组合存在的方式作一个初步的分析，并简要考察这些组合方式在不同维度的治理绩效特征，进而明确不同治理方式在当前政府内部治理总体格局中的地位和相互关系。

三、忠诚性与策略性的组合：诸治理方式的治理机制结构分析

从对政治治理实践的观察与已有的相关研究的汇总看，中国政府体系内治理的主要方式有四种：单位科层制、行政发包制、运动式治理与项目制(见表2)。这四个方式并非并列，其中单位科层制是政府体系内治理的基础，其他三个可以看作单位科层制的变种或对它的补充。

表2 中国条块式政府体系各种治理方式的治理机制组合分析

(一)单位科层制

单位科层制是本文提出的对中国行政体制特征的一种概括。一般而言，一级政府的组成部门，受到本级政府和党委的领导，同时接受上级相关部门的业务指导。在同级政府内，各部门与本级政府领导人之间是科层内的上下级关系*实际情况要比科层内纯粹上下级关系复杂。对于一个部门，一般由一名政府领导层成员“主管”，但较重要的决策，还需要在政府常务会上讨论，最后由政府主要负责人(省、市、县长)决定，政府领导层内的互动和博弈，非常复杂也难于获取相关信息，本文暂不讨论。对地区有全局性影响的事务，则需要同级党委常委会通过，这就涉及党政关系，本文也尽量不涉及。而在中国行政体系“谁主管、谁负责”的惯例下，即使需要集体决策的事项，大多也要充分尊重主管领导人的意见，因此，认为政府主管领导人与部门之间属于科层上下级关系，一般不会偏离太远。，但是每个部门在党群组织、特别是在后勤福利上是一个独立的单位，也有自己的“创收渠道”，而且在政企不分、政社不分的情况下，很多行政部门单位都有很多下属的企、事业单位，构成有一定的利益共同体性质的所谓“单位体制”[13]。这样一来，从理想型来分析，每个政府层级内，既有理想意义上的科层制因素*所谓理想意义上的科层制，大体是指韦伯支配社会学中关于科层制的理想型刻画；20世纪组织理论和政治理论已经发现科层制中不可避免地存在目标替代、非正式组织、部门生存境遇造成的视野限制和分歧等现象。，即“利益和目标大体一致”“权属级别分明、地位不自主、权利亦非对等的行动体之间，通过命令和支配展开合作”的一面；也有某种意义上的市场组织关系因素，即“利益和目标不同、甚至是冲突对抗的、但地位相对自主、权利相对对等”“通过同意与交换展开合作”的一面[14]。在这种情况下，用理想的科层制来理解一个政府层级内的运转并不准确，它既有科层制性质，也有单位制性质，我们可以将其命名为“单位科层制”*渠敬东和张静都注意到中国政府体系中科层制外表下的单位制特征。渠文在与后文将分析的项目制对比的意义上，将单位制与科层制等同；而张文则认为单位制是造成政府体系表面上科层制中的“多中心治理”特征的原因。本文提出“单位科层制”的命名，属于将张文的观点进一步明确。参见本文参考文献中这两位学者的相关研究。。

同时，要全面理解单位科层制的治理特征，不能不考虑不同层级政府的对应部门之间的关系。在法理上，上下不同层级政府对应部门之间的关系一般不属于上下级关系，而是“业务指导”关系*也有少数部门上下之间是垂直领导关系，如国税、海关等部门；或者本级政府与上级部门“双重领导”关系，如公安部门。。由于存在地区范围内“党的一元化领导”[15]作为政治原则*作为地区“党的一元化领导”原则的核心体现，就是一级政府组成部门的领导班子成员都由同级地方党委推荐任命。一般而言，这种人事组织任命，上级部门是无权干预的(当然不排除有施加影响的其他办法)。，上级部门一般不可能对下级部门形成与下级党委、政府相匹敌的领导关系*关于上级部门的指导权与下级党委政府的领导权之间的矛盾，毛泽东曾写过一篇著名的文章，强调上级部门不能绕过下级党委和政府直接指挥下级部门。。因此，不同层级政府的对应部门之间，更接近有独立利益的主体之间的关系*但从另一面看，正因为部门负责人的升迁都由同级党委政府决定，因此同级政府的不同部门之间有很明显的竞争关系；而上下部门之间则没有这种利益竞争关系，共同使命的关系倒更强。当然，在我们的分析里，这个层面是从属性的，可以暂不讨论。。但对于同级政府内部的各部门而言，各自上级业务指导部门的存在，至少强化了不同部门之间的知识、认同和利益差异，强化了科层制中的非理想因素。

综合以上两个层面而言，单位科层制可以看成策略取向治理机制与忠诚取向治理机制的某种形式的复合体。单位科层制作为政府体系内治理的一种方式，主要处理一级政府与其组成部门之间、部门与部门之间、部门负责人与部门内部公务人员之间的关系，但从整个行政体系的条块关系上看，属于“下块上条”，即以“块”(本级政府[党委])为主，但是受到了“条”(各部门的上级部门)的影响*从国家治理的角度来看，上级(党委与)政府作为整体对下级政府的影响当然在政治上更重要，但这种影响是对下级政府整体发生作用，转化为下级政府自身的整体意志，因而不影响下级政府内部的治理特征。。在治理机制上，政府与所属部门之间本应是忠诚取向*政府与所属部门之间忠诚取向治理机制的具体内容，除了意识形态方面，物质性方面主要包括部门负责人的任命、政府一级财政的资金分配、部门职权与人员编制的赋予和调整等。，但部门单位化引起的部门独立利益、独立认同，造成策略取向的加强；此外，上级部门的业务指导与本级政府的行政领导的并行，也造成部门策略取向的加强。简言之，单位科层制的治理机制结构，是以忠诚取向治理机制为基础，上面覆盖两层策略取向治理机制(见表2)。

在上述治理机制结构下，单位科层制的治理特征可归纳为五个方面。

一是执行效率低。在双重策略机制的影响下，各部门利益相对独立，行动自主权较大，在常态治理中(即本级政府的忠诚性机制一定程度上隐而不彰的时候)，对可能损害本部门利益的政策往往消极执行甚至暗中阻挠[14]；另一方面，单个部门的人力资源和其他资源有限，难以单独执行好本级政府在该部门负责领域需要完成的任务，同样也难以单独执行好上级部门要求的政策。

二是适应效率中。在双重策略取向机制影响下，一级政府关于某一方面政策甚至法规的制定，在很大程度上要依赖负责该领域的部门，即“决策部门化”。而单位化的部门对政策研究的资源投入能力有限，同时也会明显受到部门视野、部门利益的显性或隐性制约，难以从整体和全局出发设计较优的政策。因此，政府所制定政策对环境和形势的适应性，或者说真正解决问题的潜力，几乎不可避免受很大限制。但从另一个方面看，一级政府和所辖部门毕竟主管该地区该领域的事务，拥有各种信息渠道、特别是信息质量较高的非正式信息渠道*信息经济学将治理相关信息分为个人信息、可观察信息和可证实信息。非正式信息渠道一般交流的是可观察信息，其特点是虽然可观察，但尚未证实或很难证实，此种信息相对可证实信息而言质量更高，即反映真相的效率更高。，相关的总体情况和问题的症结大概是了解的，因此所定政策虽不理想，但一般也不至于偏离实情很远。

三是规范性中。这一点不难理解。既然一级政府的政策以部门为主制定，而部门的基本职责本来就是执行上位法律法规，因此所指定的政策一般而言是“依法合规”的。但另一方面，如果地方党委和政府有某一方面较强烈的冲动，忠诚取向机制占据主导地位，由于部门在人事组织上、财政上都直接由本级政府(党委)控制，在后者的压力下，部门也完全可能配合政府制定一定程度上违反上位法律法规的政策。

四是可持续性强。单位科层制是中国行政体系的常态，是条块结合体制的动态结合点，可持续性自然很强。只是一般而言，单位科层制下的政府倾向于走向越来越多的部门化、单位化，即策略性机制的成分倾向于增长，而忠诚性机制的成分则倾向于越来越薄弱。其实这种“自然退化”的倾向也是一级政府中“以党统政”、以党的集权代替政府集权现象存在的重要原因之一[16]。

近年来随着政治社会学和组织社会学领域对政府治理研究的深入，出现了对政府部门为推动本级和下级部门完成工作任务、争夺同级党政领导机关注意力和决策背书现象的注意，并对此种现象形象命名为“戴帽竞争”，即将本部门的工作任务戴上同级政府和党委重要工作的“帽子”，以便取得同级其他部门和下级政府的重视和配合[17]。其实，“戴帽”是党政体系中长期存在的现象，本身即是政府开展工作的重要方式之一。不难发现，它其实是单位科层制的一个变种，通过“戴帽”，强化本部门任务在单位科层制中的忠诚性关系，从而提高执行效率。其治理机制的结构可表示为“忠诚性+策略性*2+拟忠诚性”。很明显，这是一个相当叠床架屋的结构，执行效率会有提升，但一般而言比较有限。而且本级政府和下级政府领导机关的注意力资源是有限的，一项任务可能主要只需要其他两三个部门协助，但如果“戴上帽”，成为政府或党委文件，就需要所有部门关注了，这是对政府资源的一种低效使用。因此，“戴帽竞争”治理方式的可持续性很弱，适应效率、规范性和部门协调性相比单位科层制不变(见表2)。

(二)行政发包制

行政发包制是中国行政体系中跨层级治理的一种重要形态，与西方政治学所谈的“行政分权”有重要的区别。根据周黎安的分析，行政发包制是介于科层制与企业外包制之间的一种混合(hybrid)治理形态，中央政府通过对大多数政府管理事务向下层层发包来实现国家的治理。此种治理有3个维度的特征：在行政权分配上，发包方拥有剩余控制权(不受约束的干预权和否决权)，承包方拥有决策权与具体执行权；在经济激励上，承包方有剩余索取权(预算分成关系)和强激励(支出权力与收入能力挂钩，即所谓“收支一条线”)；考核上的结果导向、责任承担上的人格化。实质言之，就是中央政府通过层层发包代替专业化分工和一体化协调[18]。

行政发包制作为一个分析框架，主要刻画的是上级政府(发包方)与下级政府(承包方)两个行动主体之间的关系，并没有真正涉及在此种政府间关系的框架下下级政府内部治理情况。从治理机制的结构角度分析，在行政发包制下，作为发包方和承包方的上、下级政府，都拥有理性、自利的行动主体地位，而且下级政府的自主行动空间相当大、责任承担人格化这两点，大大强化了下级政府的主体行动能力。从这个层面看，行政发包制在政府间关系上主要是策略性治理机制。而在另一个层面，行政发包制分析框架没有注意的是，在作为承包方的下级政府内部，发包制使承包方层级拥有了比典型的单位科层制大得多的资源调配和各种形式(经济、行政、法律)的协调处置权，从而削弱了该层级政府中“条条”部门的行动自主权，换言之，削弱了下级政府内部的策略性治理，强化了其忠诚性治理。

综合以上两个层面来看，行政发包制作为一种治理方式，在政府间关系层面强化策略性治理，在下级政府内强化忠诚性治理，两种机制因而不仅不相互干扰，而且相互加强，其治理方式的结构可描述为“策略性机制*忠诚性机制”，中间用乘号而不是加号，意指不是简单的叠加关系，而是相互区分又相互加强的关系。行政发包制对下级政府忠诚性机制的强化，与在区域内维持“党的一元化领导”政治原则是一致的，这应该也是行政发包制虽然具有很大的副作用，但在市场转型的背景下仍具较强生命力的原因之一。

行政发包制下的治理效率和特性可简要分析如下：由于作为执行者的下级政府激励强、整合度高，因而执行效率高；由接近环境和需求的下级政府自己决策，适应效率较高，但决策也要受到上级政府提供激励框架的限制，因而适应效率要打折扣；由于上下级政府间策略性治理关系加强，并且下级政府内部的忠诚性关系也由此加强，因此此种治理方式的可持续性很强；由于下级政府决策权和执行权过大，上级考核又主要以结果为导向，因而该治理方式的治理规范性较差，比如近十多年来的环境污染、食品安全、暴力拆迁等突出问题，都可以看作行政发包制下治理规范性差的表现*对于行政发包制在哪些方面的治理比较有效，哪些比较低效，周黎安作了进一步分析。他认为能划入政治锦标赛范围的事项，在发包制下一般有好的绩效；地方政府之间难以横向竞争的事项，在行政发包制下一般治理效果不好。他所说的治理绩效不好的方面，往往是我们这里说的规范性问题突出的方面，但即使治理绩效好的方面，比如地方经济增长和财政收入，从规范性角度看也往往存在很多问题。。有关情况参见表2。

(三)运动式治理

在政府治理中，为了缓解单位科层制的低效率和治理矛盾的积累[19]，各级政府特别是中央政府会把政治运动的运作方式更多地在行政体系内部使用。通过在一定时间、一定范围悬置单位科层制的日常运行规则和路径、营造舆论环境，在一定范围内进行广泛动员，集中资源和注意力，以解决某些突出问题或者达到某个重要治理目标[20]。与政治运动不同，运动式治理动员范围一般局限在行政体系内部，或者仅涉及少量社会成员；而且其目的一般不是全社会的重大政治问题，而是为了解决某个相对重要的领域长期积累的问题(比如“集中扫黄打非”)，或者虽然影响全局、但大体仍属于某个领域的重要目标(比如城市“创卫”)。

从以上界定不难看出，与行政发包制相似，运动式治理也是国家治理方式中对单位科层制的一种变形和补充，而且也是来自革命政体的政治传统；不同的是，行政发包制的着力点在强化上下级政府之间的策略性关系，而运动式治理虽然涉及上下级政府之间的关系，但着力点则是强化下级政府内部的忠诚性关系。一般而言，要在一级政府的单位科层制常态中发起运动性治理，需要党委领导机关特别是党委主要负责人的高度重视，使任务的重要性、紧迫性突破日常业务工作的层面，上升到“政治任务”的高度*但“带帽”不一定引起运动式治理，一般也不悬搁既有的科层路径和规则，而只是要整合这些科层力量。因此“带帽主义”只作为单位科层制的一个变种，而运动式治理则构成独立的治理方式。。所谓“政治任务”，就是执行者在完成任务中的表现直接体现对党的政治忠诚，在这里意味着必要地放弃部门利益甚至放弃专业定位，放弃行动主体的地位，完全地服从整体目标。很显然，这种“政治任务”模式只能短时间运用。

至于在政府间关系的层面，运动式治理的情况主要有两种可能。一种是此项政治任务是全国性的，从中央政府一级一级往下压，那么政府间关系就是忠诚取向治理机制上升。另一种是上级某个或某些部门为推动工作而搞的评比或“试点”，部分下级政府从本地区的需要考虑而全力表现或全力争取，将其作为本地区的政治任务；或者下级政府某方面工作出现重大问题，上级严厉问责，下级政府不得不将相关任务升级为政治任务。无论是主动还是被迫，上下级之间不是政治任务关系，仍是策略性取向机制。从数量上来看，近年来的运动式治理以后一种为主[19]。

综合而言，运动式治理涉及的条块关系一般是“上条下块”，从内容上也是把单位科层制下专业部门治理效率低下而积攒的治理矛盾进行集中处理。其核心是在下级政府内部强化忠诚取向关系，因而执行效率高，协调性强；但由于悬置科层规则甚至专业规范，因此规范性很低。此外，除了可持续性差的固有缺陷之外，虽然问题导向很明确，但动员的广泛性决定了治理目标简单，有时还会出现目标替代，因而适应性一般也较低。有关情况见表2。

由于单位科层制存在效率快速退化、部门本位不断抬头的固有倾向，行政发包制和运动式治理成为救治其弊端的两大补充治理方式[19]，且这两种补充治理方式之间也构成互补：行政发包制一般用在可量化的治理目标上，而运动式治理则一般用在难以量化的治理目标上[18]。从而这三种治理方式构成相互之间紧密互补的大三角，成为改革开放后中国政府体系内治理的基本框架。但同时也要看到，行政发包制与运动式治理对单位科层制的解弊，重心都落在通过强化忠诚取向治理机制，来削弱或压制下级政府中策略性行动取向的膨胀。在这个过程中，上下级政府之间的关联一般并未得到强化，反而被弱化。

(四)项目制

项目制在已有的文献中得到的研究是最充分的[21]，同时也引起了一定的争论[22]。所谓项目制，一般是指上级政府部门根据自身职责范围内的某项工作目标，为了争夺下级政府的行政执行资源和财政资源配套(一般有下级政府竞争的环节)，而设立的独立的资金、管理和考核验收流程的工作任务，其主要特征可概括为“治理目标专项化、权责运作条线化、程序规范技术化”[23]。项目制治理方式与单位科层制关系是辩证的，一方面，它对下级政府的资源分配是一种竞争性授予，不同于传统的固定分配，而且往往同时建立相对独立于既有科层规范的惯例和评估制度，这是对单位科层制的“超越”；同时，从更高层面看，它的资源分配又是依托既有的单位科层制进行延伸，相对于体制外主体又有很强的封闭性。

很明显，项目制治理方式完全是通过调动政府体系内的策略性治理机制来达到治理目标。它首先是强化甚至有时创造上级政府部门与下级政府或者下级政府部门之间的策略性关系，这种强化可以从三个方面来分析：一是通过提供财政资源和政绩期许进行利益诱导；二是由于上级部门设定了明确的政策目标，下级政府或政府部门自身的价值承担因而明显弱化，从而在更大程度上成为“工具理性”的主体；三是项目设立的明确的运行和评估验收程序制度，为上下级政府之间的博弈提供了明确的规则，为“工具理性”主体的“成长”提供了“训练场”。

其次也由此强化了下级政府内部各部门与其他部门、与政府自身之间的策略性关系。在项目制下，上级政府部门的政策意图确实有了更直接有效的贯彻渠道，但同时，承担上级部门发起的项目，自然要以对应的下级部门为主，从而下级部门的利益和地位在部门之间以及部门与政府之间得到了强化。这也就意味着，单位科层制中原本固有的、以部门本位主义为代表的策略性治理关系，在项目制下得到了不断强化。

一般而言，项目制治理方式的“条块”定位是“上条下条”，其治理机制结构是上下级政府之间的策略性治理机制与下级政府内部的策略性机制的组合；在“直上直下”的运行特征下，其执行效率固然很高，但由于项目目标和运作方式都是由远离基层的上级部门制定的，其适应效率往往较低；项目式运作完全依靠策略性治理机制，因此其可持续性强。至于规范性问题，则存在一定复杂性：一方面上级部门制定政策目标和较具体的运行方式，从这个角度看其规范性强；但由于项目的适应性差，下级政府和部门在实际操作中往往进行大量变通[24]，因此其规范性常常严重受损。有关情况见表2。

四、讨论

本文从维护政府整合性出发，针对当前政府内部治理实践和治理研究中片面注重对策略性行动的治理的状况，提出了“忠诚性-策略性”二元治理机制分析框架，对中国以“条-块”为基本结构的政府体系中的几种主要内部治理方式，进行了治理机制的结构分析。我们发现，这些治理方式可以看作由不同取向的治理机制，在政府间-政府内两个层面上叠加、组合而成的。那么，这样一个分析框架及发现有何意义？我们从政策和理论两个角度来看。

(一)政策意义

虽然本文提出的还只是一个初步的框架，但也有一定的政策含义。第一，既然每一种治理方式都有其优点和局限性，那么就应该结合治理任务和条件进行差异化匹配。如果缺少这方面的自觉，就容易过度使用一种治理方式。比如当前项目制由于政策执行力较强、下级政府和部门也能由此争取到更多财政资源，政府体系内的上下级都欢迎，因此其应用有无限扩大的趋势[23]。但项目制只是治理方式之一，其适应效率和部门协调性较差，容易脱离基层实际，同时会过度挤占基层政府的资源，破坏基层政府治权的整体性；从治理机制结构看，“策略性—策略性”组合基本上摈除了忠诚性导向治理机制，该组合如果占据主导地位，则意味着政府体系变成各种利益主体的松散联合体，违背了政府对内展开主权治理的基本特性[25]。

第二，对于一种给定的治理方式，应考虑在其治理机制结构(组合)层面上完善优化。比如作为公共官僚制治理基础的科层单位制，其协调性差的缺点可以改进。单位科层制的治理机制结构为“忠诚性+策略性*2”，其第2个策略性是由部门单位化造成的，部门如果适度去单位化，比如地方政府可以学习和深化中央政府建立统筹性后勤保障机构的做法，取消各部门单位的后勤机构，建立本级政府统一的后勤部门“省直机关事务管理局”“市级机关事务管理局”等，其部门本位主义可以有所缓解，部门之间的协调性可以加强。

再比如，“戴帽竞争”作为单位科层制的变种形态，是为了增加部门之间的协调性和执行力，其治理机制结构为“忠诚性+策略性*2+拟忠诚性”，叠床架屋，十分臃肿。近年来，中央政府着重运用的部际联席会制度就是突破这一点的很好的创新(见表2)：对于相当多的有经常性部门间协调需要的任务，可以通过主责部门主要负责人召集或政府副职领导召集、配合部门分管负责人参加议事的方式，且不正式行文的方式来运行，既减少政府核心决策资源损耗，又能切实提高政府协调效率。从治理机制结构分析出发，我们发现：首先，部门际协调机构很明确地是一种协调、协商机制，甚至有一定的合约性质，实际上是通过更明确地承认部门职权的相对独立性，而更正式、更高效地在单位科层制中有意识地运用和强化策略性治理机制；其次，部门际协调的经常性以及参与人员的相对固定性*部际协调机构在中央政府层面称为“部际联席会议”，国务院办公厅于2003年7月下发了《关于部级联席会议审批程序等有关问题的通知》(国办函[2003]49号)正式确认了该制度，但当时只要求明确成员单位。此后国务院同意建立部际联席会议的复函，虽然一般有具体的会议组成人员名单，但实际上都是从成员单位派生出来的，成员单位可以随时调换人选。2005年7月后，国务院的复函对部际联席会议的会议成员有了更明确的要求，除了提出人员名单，一般还要求成员单位中由于工作变动要换人参加会议时，需要提出申请并得到联席会议的确认。，在一定程度上创造了沟通对话平台与共同工作的氛围，有助于增强行使职权的尊严感和责任感，属于忠诚性治理机制。综合而言，部门际协协调机构治理机制的结构可概括为“忠诚性×策略性”。作为单位科层制“忠诚性+策略性*2”结构的一个局部变种，不仅比“带帽竞争”的“忠诚性+策略性*2+拟忠诚性”结构要精简高效，而且也要优于“忠诚性+策略性*2”结构本身。由此亦可见，策略性机制与忠诚机制之间的对立是辩证性的对立，并不一定是此消彼长的关系，而是在适当条件下可以“共赢”，即同时得到加强以提高治理效率。

(二)理论意义

目前对政府治理机制的研究，主导范式来自组织社会学甚至经济学，虽然分析框架很精致，也较易接受经验验证，但往往只注意到本文所说的策略性治理机制的一面，相对忽略了政府作为一个“主权行动者”其内部应该具有的整体性[25]。这种忽略造成了“政治市场”想象这种“单一理想型”片面性，不仅导致现实的多样性和丰富性被理解成对正常的偏差和偏离[26]，而且可能像当年西方的“新公共管理理论”那样误导政府治理改革的实践。而差异化匹配建立之后，就会有一个相对平衡的视野，对政府治理中出现的各种特征的关照和分析，就可以更开放、更客观，从而更有可能把“前三十年”和“后三十年”的治理传统统一起来，抓住中国政府体系内部治理的实质。从本研究达到的成果看，其理论意义可能在以下几个方面。

首先是全面性。本文结合“条-块”结构与“忠诚性-策略性”治理二分法而形成的分析框架，得以把单位科层制、行政发包制等四种主要的治理方式纳入统一的视野，同时考虑政府间和政府内两个层面的治理，并注重二者之间的联系，在此基础上，对四种治理方式之间的相互关系形成了较全面的认识。

其次是均衡性。研究政府体系的治理，特别是像中国这样一个行政层级多达5层、政府部门多达几十个的政府体系的治理，既要考虑局部的执行效率，又要考虑各个层级的整体协调性，以及政策制定的环境适应性。如表2所示，我们的分析框架能够较好地容纳这些多维度的考察，并初步将其与不同的治理机制组合对应起来，为进一步的政府内部治理机制分析提供启发。

本文提出的分析框架实际上彰显了一个尖锐的问题：自改革开放以来，政府体系内的策略性治理得到了长足发展，但忠诚性治理机制几乎没有发展。在四种治理方式中，行政发包制和项目制是侧重策略性治理的，它们要么是在改革开放后新创立(项目制)，要么是对既有治理方式在新的条件下的创造性发展(行政发包制)；而运动式治理和单位科层制则包含了相对较多的忠诚性治理因素，但它们可以说都是简单因袭改革开放前的治理传统，在外部市场经济、社会多元化以及政府内部治理格局转型的背景下，明显面临治理方式陈旧、治理效能退化、核心要素衰败的问题[19]。如何更新、创新政府内部治理中的忠诚性治理机制，这既包括在新的社会条件和观念条件下，如何有效强化传统的政治价值灌输和政治纪律治理机制；也包括如何建立激发相互尊重、平等共享与职业尊严感、鼓励个人价值实现的新治理机制。此外，在进行治理方式设计时，如何统筹搭配忠诚性与策略性这两类不同的治理机制，这些都是政府内部治理中重大而深刻的问题。

(三)进一步研究应该关注的几个问题

本文只是一个初步的框架性研究。后续的研究至少可以从以下三个方面来完善、拓展。

首先，虽然本文将忠诚性取向治理机制与策略性取向治理机制并列，但在既有研究的成熟度上，两者完全不能相提并论。与已经得到比较精细分析的策略性机制相比，忠诚性机制还处在初步的研究状态，其内在的分类、结构、机制等还没有得到有效揭示*实际上，不同类型的忠诚性机制之间的差异，可能远远大于不同类型的策略性机制之间的差异。。这明显限制了分析更深入、更细致地展开。比如，如何看待行政分包制下强化的忠诚性机制与运动型治理下强化的忠诚性机制之间的不同，以及这种差异对治理分析的意义。

其次，省略了上下级政府之间在政治上的一致性问题。将不同层级政府之间的关系一般都假设为策略性关系，在治理方式的效率与特性中也未考虑上下级之间在政治上的一致性。而实际上，上下之间需要忠诚以维护幅员广大的国家内的统一性，也即执政党党内所讲的“思想领导”和“组织领导”。为了简化，尽量回避党政关系*没有回避的地方，主要是下级政府中部门对本级党委的忠诚问题，因为这实在是下级政府中忠诚性机制的核心。，上下级政府之间的政治一致性问题也因而被省略。

第三，只讨论政府体系内的治理方式与治理机制，没有涉及对社会、对民众的动员。政党和政府对社会的动员问题是政治学和政治社会学的核心问题[27]，但既有的政府治理研究受组织理论和组织社会学影响大，较少涉及社会动员这个层面。

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责任编辑：刘伦文

2016-12-15

刘阳(1980- )，男，安徽宣城人，博士，博士后，主要研究方向为政府内部治理、社区治理和社会理论。

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