我国无线电管理立法回顾与展望

王文娟， 朱　欣

(国家无线电监测中心, 北京　100037)



·通信管理·

我国无线电管理立法回顾与展望

王文娟， 朱欣

(国家无线电监测中心, 北京100037)

摘要:我国无线电管理立法经历了三个阶段，总体上曲折发展，成绩斐然。改革开放后，无线电管理立法指导思想从“少设、严管”调整到为经济建设服务后，无线电管理立法稳步发展，并逐步形成了无线电管理法规体系，无线电管理立法呈现出三大特点。针对无线电管理立法中存在的不足，从四个方面提出了完善我国无线电管理立法工作的对策建议：① 尽快完成《无线电管理条例》修订工作；② 制定《无线电管制规定》实施细则；③ 出台关于扰乱无线电通讯管理秩序罪的司法解释；④ 加紧修订无线电管理部门规章及规范性文件。

关键词:立法；无线电管理；完善建议；中国

19世纪末，无线电技术传入我国并主要用于军事活动。20世纪20年代，我国第一座广播电台播音[1]。中国共产党在长期的革命战争中，建立了自己的无线电通信。新中国成立以前的无线电管理工作，由于受经济发展制约和长期战争影响，发展非常缓慢。建国后随着我国无线电管理工作的发展需要，无线电管理立法成功起步，但历经徘徊，曲折发展。改革开放后，无线电管理机构由军队转到地方后，无线电管理立法工作步入正轨并驶入快车道，20世纪90年代末，我国无线电管理法规体系初步形成。之后，随着无线电技术的快速发展和无线电应用的广泛深入，以及无线电管理体制的重大调整，无线电管理立法滞后性问题逐渐凸显，并一定程度上制约了无线电管理事业的发展。在此背景下，对我国无线电管理立法工作进行了全面分析和总结，提出了完善我国无线电管理法规体系的对策建议，以期为立法部门、相关决策部门和法学理论界提供有益的分析视角。

一、新中国无线电管理立法历程

1.成功起步 步履艰难

1951年6月30日原中央人民政府政务院政治法律委员会批准公布了《无线电器材管理暂行条例》，这是新中国成立后最早规范无线电管理的法规。1954年9月25日经中央人民政府政务院批准，1955年7月23日由公安部公布施行《无线电器材管理条例》，明确废止了《无线电器材管理暂行条例》。该法规的内容主要是对无线电器材进行严格管制以巩固国家安全，这时期无线电器材基本属于管制范畴。

1959年9月14日经国务院批准，由原邮电部发布了《设置和使用无线电台的管理办法》。该文件属于内部文件，规定了严格的报批审查制度，严格限制无线电台的设置和使用。截止50年代末，我国无线电台的总数不超过10万部。

1963年3月25日，国务院发布了《中华人民共和国国务院关于设置和使用无线电台的管理办法》，管理办法共8条，曾刊登在《人民日报》上。同年国务院批准发布了《设置和使用无线电台管理规则》。该法规共6章31条，比较系统地阐明了制定本规则的目的，指导思想，适用范围、无线电管理机构的设置、电台设置和使用申请的秩序，主管单位和审批权限、通信保密规定等方面的内容。只是由于时代的影响，法规在内容上表现了浓厚的政治色彩和时代印记。

“文革”结束后，无线电管理工作重被提到日程上来，1978年6月23日，国务院、中央军委以国发122号文件的形式，颁发了《无线电管理规则》。该规则共8章38条，分为总则、无线电台站的设置使用、固定无线电台站布局、无线电频率管理和使用、无线电通信保密、工业无线电干扰、检查和违章处理、附则等。《无线电管理规则》比之前的法规在内容上有了较细的划分和规定，使无线电管理中的相关制度更具有操作性。但条款内容上受“文革”影响较大，条文叙述繁杂，政治口号明显，没有对外公开，使该规则没有完全发挥法规的效力和作用。

在此前后，原国家无线电管理委员会还结合管理工作需要，先后发布了有关频率、台站设立、呼号、电台执照等方面的单行规定或文件。这些规定和文件对推动我国无线电管理工作起到了积极作用。

2.走出低谷欣欣向荣

从中国共产党的十一届三中全会到1986年是我国无线电事业的恢复阶段，这一阶段无线电管理指导思想由“少设、严管”转到“三个服务”和提高经济效益上来。这期间主要颁布了《业余无线电台管理暂行规定》和《无线电台(站)呼号管理规定》两个规范性文件。1986年11月，中共中央、国务院作出决定，把国家无线电管理工作从军队转到地方，对外开放，全面承担起统一领导全国无线电管理的工作。至此，我国无线电管理开始走上健康发展的新阶段。

1987年2月，原国家无线电管理委员会的办事机构从军队转到政府对外公开后，很快成立了《无线电管理条例》起草小组。1991年7月11日，《无线电管理条例》(草案)正式作为国务院代议文件上报国务院常务会议。1993年9月11日，《无线电管理条例》(国务院 中央军事委员会令第128号)正式发布。《无线电管理条例》的颁布，标志着我国无线电管理工作走上了有法可依、依法行政的新历程，开创了现代无线电管理法制化、科学化、规范化的新局面，为我国无线电管理事业的发展竖起了新的里程碑。

《无线电管理条例》颁布后，1994年至1998年间，在全国无线电管理体制改革前夕*1998年，原国家无线电管理委员会被撤销，原国家无线电管理委员会及其办公室的行政职能，并入原信息产业部，2008年，又并入工业和信息化部。，陆续制定了与《无线电管理条例》相配套的规章和规范性文件，主要有9件，分别是：《建设卫星通信网和设置使用地球站的暂行规定》 《研制无线电发射设备的管理规定》 《进口无线电发射设备的管理规定》 《无线电管理监督检查办法》 《无线电管理处罚规定》 《铁路无线电管理规则》 《渔业无线电管理规定》 《设置使用微波接力通信台站管理规定》 《生产无线电发射设备的管理规定》。另外，1997年5月9日，全国人大批准了中华人民共和国政府代表于1992年12月22日在日内瓦签署的《国际电信联盟组织法》和《国际电信联盟公约》，我国在起草相关无线电法规规章时要遵守国际电信联盟的相关法规和规则*国际电信联盟(International Telecommunication Union—ITU)为联合国负责国际电信事务的专门机构。。至此，初步形成了我国无线电管理法规体系。

3.稳步前进 蓬勃发展

随着无线电技术的飞速发展和无线电应用的广泛深入，以及无线电管理体制发生重大变革后，国家和地方又开始了新一轮的立法工作。国家层面，2010年8月31日，国务院和中央军委联合颁布了《无线电管制规定》；2014年5月，《无线电管理条例(修订草案)》向社会公开征求意见，立法修订工作取得突破性进展。

这一时期工业和信息化部(含原信息产业部)共制定出台了7部部门规章和52件规范性文件。另外，5部法律和7部行政法规中含有无线电管理条款*包含无线电管理条款的法律和行政法规分别是：《刑法》《物权法》《治安管理处罚法》《军事设施保护法》《气象法》《电信条例》《广播电视管理条例》《民用机场管理条例》《铁路安全管理条例》《军事设施保护法实施办法》《外国常驻新闻机构和外国记者采访条例》《水文条例》。。这些法律法规奠定了我国无线电管理法制基础。其中具有里程碑式的立法是“无线电频谱资源属于国家所有”写入《物权法》，这标志着看不见摸不着的无线电频谱，与矿藏、森林、土地等一样，被共同列为国家资源，无线电频谱资源也逐渐被社会各界尤其是法律界熟知。2015年，《刑法修正案(九)》中对《刑法》第288条“扰乱无线电通讯管理秩序罪”进行了修订，降低了入刑门槛并加重了法定刑[2]。

地方也在不断推进无线电管理立法工作，立法成果斐然。目前共有16部无线电管理地方性法规和20部无线电管理地方规章，共有77件无线电管理地方规范性文件。

二、我国无线电管理立法特点

从建国到十一届三中全会之前，由于我国对无线电管理的立法指导思想一直是“少设、严管”，因此我国无线电管理发展一直处于“弱、慢、小”的状态。1978年底，我国各类电台的总数约为20多万部，而美国同期电台总数已达到2 000万部，按人口分配，我国人均占有无线电台的数量，只是美国的五千分之一[3]。当时无线电管理延续了战时军队管理方式，无线电管理事项以红头文件、内部文件进行规范管理，严格意义上的无线电管理立法尚未启动。但是也应当看到，建国后到改革开放前的无线电管理，从只是粗线条地对设置和使用无线电台站作出规定，到《无线电管理规则》在管理内容上有了较细的规定，并根据科学发展强调了频率管理、工业无线电干扰和其他技术管理的内容。这些规定对当时无线电台站的安全使用起到了一定的积极作用，也为后期开展无线电管理立法奠定了基础。

改革开放以来，我国无线电管理法制建设取得了飞速进度。尤其是《无线电管理条例》颁布后，配套规章和规范性文件的相继出台，我国无线电管理法制建设的繁荣局面标志着无线电管理立法工作进入了新时期。改革开放以来，我国无线电管理立法主要有以下特点。

1.立法指导思想突出服务经济建设和合理利用频谱资源

无线电管理贯彻科学管理、促进发展的方针，这是我国无线电管理多年来的经验总结和新时期改革开放政策的具体体现，是对过去一直执行的“少设、严管”方针的重大突破和改变，无线电管理的根本目的和服务方向由过去的主要为战备和国防建设服务转变到了中心是为经济建设服务。在无线电管理中，从主要对无线电台站进行管理转变为突出无线电频谱资源在国民经济和社会发展中的重要性，规定了无线电频谱资源属于国家所有，明确了无线电频谱资源有偿使用制度，鼓励对无线电频谱资源开发、利用和科学研究，努力推广有效利用无线电频谱资源的先进技术，无线电频谱资源的经济价值和社会价值不断突显。

2.卫星轨道资源成为无线电管理中的重要组成部分

卫星轨道资源是开展卫星通信、广播电视、气象、导航定位、遥感探测、载人航天等空间业务不可或缺的有限自然资源。随着卫星通信和空间技术的不断发展，对卫星轨道的管理成为无线电管理的重要组成部分。各国对卫星轨道资源的开发步伐明显加快，竞争日趋激烈。我国依据国际上相关条约和规则，积极参加国际事务，维护我国在卫星轨道资源方面的权益，同时也根据国内卫星轨道资源使用情况，出台了一系列规范卫星轨道资源使用及开展空间业务的相关规定。

3.无线电管理立法内容广泛

无线电管理立法内容从以无线电台站管理为主要内容，不断扩展到无线电管理机构、无线电频率管理、无线电台站管理、无线电波秩序管理、无线电设备管理、无线电监测、无线电管制、无线电干扰、监督检查等。无线电电磁环境保护、无线电安全保障、边境(界)无线电频率台站协调等也逐渐成为无线电管理中的重要内容。这些极大地丰富了我国无线电管理内涵，开启了我国无线电管理法制化、规范化管理的新时代，为我国无线电管理事业的快速发展奠定了法律基础。

三、我国无线电管理立法缺陷及完善的对策建议

目前，国际电信联盟《无线电规则》中划分的42种无线电业务，在我国通信、民航、广电、交通、气象、渔业、铁路、航天、国防等领域都得到广泛应用，各行业、各部门对无线电频谱的依赖日益增强。截止2015年底，我国已办理设台审批的无线电台站数量已超过380万*我国无线电台站管理中，办理无线电台执照的数量已超过380万，这不包括手机终端、5.8 GHz地面不停车收费系统(ETC)、无线局域网接入点等无线电发射设备，这些无线电发射设备不需要办理电台执照。。相比无线电事业的飞速发展，无线电管理立法明显滞后，应主要从以下四方面健全和完善我国无线电管理法律法规体系。

1.加快完成《无线电管理条例》修订工作

《无线电管理条例》自1993年颁布以来，已实施了23年。在当前无线电频谱资源供需矛盾日益凸显，无线电电磁环境日趋复杂，无线电安全问题日益严重的背景下，迫切需要完成《无线电管理条例》修订工作，重点包括两方面。

第一，确立适应社会主义市场经济发展的频率资源多元配置方式。近年来，无线电业务空前发展和繁荣，各行各业对频率资源的需求越来越大，无论是军用还是民用频谱的使用量都将成倍增长，未来多媒体和宽带移动通信对频率的使用需求更大。如何合理、有效、公平地分配、利用频率资源，是政府必须解决的问题。《无线电管理条例》中对实施频率资源许可，只规定了依行政职权审批一种方式。按照政府职能转变的要求，管理职责更加侧重于对社会公共资源的公平、公正分配和使用进行监督和管理。在无线电管理中，对于涉及国家安全、公共利益等频率资源的许可，需要采用行政审批的方式；对于其他频率资源的分配，需要结合社会主义市场经济和无线电事业发展的需要，采用招标、拍卖等配置方式。美国、英国、德国、澳大利亚、新西兰、印度、哥伦比亚、匈牙利、阿根廷等国家，在频段比较拥挤、竞争又非常激烈的情况下，采用了拍卖、招标等方式来分配频率资源，如美国自1994年以来频率拍卖收入超过1 200亿美元[4]。另外，应建立无线电频率许可制度，改变目前我国无线电频率分配、指配仍采用一事一议的行政批文方式。

第二，加强无线电发射设备监管。无线电发射设备监管包括研制、生产、进口、销售、维修等环节。在当前无线电管理实践中，国家无线电管理机构对生产和进口的无线电发射设备采用型号核准的方式进行行政许可，无线电发射设备型号核准数量每年约7 000个，行政许可数量极其庞大。而根据“谁许可、谁监督”的原则，在销售环节，全国无线电管理机构(含无线电监测机构人员)共7 000人的队伍，也难以对无线电发射设备销售市场进行有效监管。《无线电管理条例》中规定的由县级以上负责产品质量监督管理工作的部门进行监督、检查，也与当前国家质监部门的职责定位不相符。在这种情况下产生了政府对无线电发射设备销售市场监管不到位的问题。因此，建议在《无线电管理条例》修订中对无线电发射设备进行分类管理，对微功率短距离无线电发射设备采用标准规范的方式进行管理，对其他的无线电发射设备的管理仍保留型号核准制度。建立无线电发射设备销售备案制度，要求维修无线电发射设备时不得改变无线电发射设备型号核准证核定标注的技术指标。

2.制定《无线电管制规定》实施细则

《无线电管制规定》共13条，规定了无线电管制的含义、无线电管制的实施条件、中央和地方实施无线电管制的权限划分、实施无线电管制的主体和具体流程、采取的管制措施、实施无线电管制期间相关协助主体和设台单位或个人的义务，违反无线电管制命令和无线电管制指令的法律责任等内容。《无线电管制规定》出台前，《无线电管理条例》第24条对无线电管制仅有原则性的规定；《无线电管制规定》的出台，进一步丰富和完善了无线电管制的内涵和外延，为有效实施无线电管制提供了更充分的法律依据。

《无线电管制规定》已施行5年多，但在实践中适用的情形却极少。据统计，目前唯一适用了《无线电管制规定》的案例是北京市人民政府于2015年8月12日发布的《北京市人民政府关于在中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利70周年纪念大会期间对本市部分区域实施无线电管制的通告》(京政发〔2015〕43号)。文件首段“根据《中华人民共和国无线电管制规定》(国务院令第579号)，经商北京军区同意”，然而该形式是否符合《无线电管制规定》中第3条第三款规定的“在省、自治区、直辖市范围内实施无线电管制，由省、自治区、直辖市人民政府和相关军区决定，并报国务院和中央军事委员会备案。”还有待商榷。

对于《无线电管制规定》在实践中难以操作的问题，需要有关部门对《无线电管制规定》中的条款作出细化规定。如一些人士指出：《无线电管制规定》第3条采用“列举+兜底”的方式规定了可以适用无线电管制的条件，但“维护国家安全”“保障国家重大任务”“处置重大突发事件”这几个概念的内涵和外延都不是很明确，导致在实践中难以适用。如对于在高考、全国硕士研究生考试等考试中利用无线电技术设备作弊的情况，是否属于“保障国家重大任务”的范畴，是否可以适用《无线电管制规定》需要进一步明确。

3.“扰乱无线电通讯管理秩序罪”需出台司法解释

《刑法修正案(九)》中对《刑法》第288条第一款进行了修改，主要包括四方面：一是删除了“经责令停止使用拒不停止使用”的行政前置程序；二是将“结果犯”改为“情节犯”；三是增加了一个加重的量刑单位和量刑档次；四是对部分用语进行修改[5]。然而该条款尚待完善。

一是对违法行为的描述具有不确定性。例如对于使用“伪基站”设备的违法犯罪行为，既属于擅自设置、使用无线电台(站)，又属于擅自使用无线电频率，同时又属于干扰无线电通讯秩序且情节严重，那么这种情况下应如何适用该条款，还需通过司法解释的方式进一步明确。

二是没有解决扰乱无线电通讯管理秩序罪与其他相关罪名的关系问题。如对于使用“伪基站”设备的违法犯罪行为，司法审判中一般适用《刑法》第124条“破坏公用电信设施罪”，近期有些案例对使用“伪基站”设备的犯罪行为适用“扰乱无线电通讯管理秩序罪”(部分案例一审适用了“破坏公用电信设施罪”，二审改判时适用了“扰乱无线电通讯管理秩序罪”)。那么，对于使用“伪基站”设备违法犯罪案件究竟应如何定罪呢？此外，一些违法行为人使用“伪基站”设备是为自身经营的产品或活动发送广告，一些违法行为人是从事广告代发活动，还有一些违法分子可能是利用“伪基站”设备从事诈骗活动等。对于这些情况，建议通过司法解释的方式明确《刑法》第288条与其他罪名的关系。

4.加紧修订无线电管理部门规章及规范性文件

《无线电管理条例》颁布施行后，我国相继出台了一系列配套的无线电管理部门规章和规范性文件，这些规章和规范性文件的颁布日期集中在1994年至1998年之间。之后，虽工业和信息化部(包括原信息产业部)出台了相关部门规定和规范性文件，但没有对之前原国家无线电管理委员会时期发布的规章和规范性文件及时清理，或修改或废止，也没有及时推动与相关部委联合发布的规章和规范性文件的立改废工作。如《无线电管理收费规定》是1998年原国家计委、财政部和原国家无线电管理委员会联合发布的，该规定作为无线电管理领域收费的总法则已实施18年，相关规定已严重滞后。例如，当时的收费项目中规定了向手机用户收取蜂窝公众通信频率占用费，且一段时间手机用户缴纳的频率占用费在地方无线电管理机构收费中比例较大，成为地方建设资金的主要来源，后随着移动通信迅速发展，手机用户数量增多，结合国内移动通信发展趋势，国家取消了向手机用户收取频率占用费[6]。文件中规定的收费方式和收费额度等情形已发生重大变化，但该文件一直没有修订。另外，根据《国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》(国发〔2015〕35号)的规定，从2016年1月1日起，无线电频率占用费转到一般公共预算，与其相关的转移支付资金使用政策也发生了重大调整。这就要求国家有关部门根据法规政策的调整，及时对无线电管理部门规章和规范性文件进行立改废。

四、结束语

无线电技术和应用对于支持我国移动互联网、物联网等新一代信息技术产业发展和“宽带中国”“中国制造2025”“互联网+”等战略实施以及促进信息消费至关重要。在当前瞬息万变的信息社会，一方面要及时解决无线电管理立法滞后性的问题，另一方面要求无线电管理立法较其他部门立法更需具有前瞻性，充分发挥无线电管理立法的引领和推动作用，为无线电管理事业的科学发展奠定坚实的法制基础。

参考文献:

[1] 马政. 我国无线电管理的历史与发展概况[J]. 中国无线电, 1995(3): 12-15.

[2] 祁锋, 贾宝国. 刑法修正案(九)“扰乱无线电通讯管理秩序罪”修订解读[J]. 中国无线电, 2015 (9): 24.

[3] 马政, 朱三保. 无线电管理与使用必读[M]. 北京: 法律出版社, 1995: 100.

[4] 美国联邦通信委员会. 拍卖[EB/OL]. [2016-01-10]. http: //wireless.fcc.gov/auctions/default.htm?job=about_auctions.

[5] 王文娟. 论扰乱无线电通讯管理秩序罪的立法缺陷与完善[J]. 数字通信世界, 2015(11): 28-33.

[6] 张伟. 无线电频率占用费专项资金收取、管理政策解析[J]. 中国无线电, 2013(5): 18-19.

Review and Prospect on Radio Regulation Legislation of China

WANG Wen-juan， ZHU Xin

(The State Radio Monitoring Center, Beijing 100037, China)

Abstract:Radio regulation legislation has gone through three stages, developing by twists and turns and achieving success on whole. Legislative guidelines on radio regulation were adjusted to economic construction from “less set, strict control” after the reform and opening up. Radio regulation legislation develops steadily, and gradually forms a radio regulation legal system. Radio regulation legislation presents three characteristics. Since the hysteresis and legislative defects on radio regulation, suggestions and new measures are proposed to perfect radio regulation legislation from four aspects, that is, “Radio Regulation” is amended, rules of implementation for “Radio Control Regulation” is made, the judicial interpretation of the crime of disturbing the order of radio communication is made, and departmental rules and regulatory documents for radio regulations are revised as soon as possible.

Key words:legislation; radio regulation; pertinent suggestions; China

中图分类号:D922.296; F632

文献标识码:A

文章编号:1008-7729(2016)02-0045-06

作者简介：王文娟(1987—)，女，山西平遥人，国家无线电监测中心助理研究员，主要研究方向为无线电管理法规政策。

收稿日期：2015-01-19