中美国有企业信息披露比较研究及其对国有企业监管的启示

刘　利

(西南民族大学 管理学院，四川 成都　610041)



中美国有企业信息披露比较研究及其对国有企业监管的启示

刘利

(西南民族大学 管理学院，四川 成都610041)

摘要:国有企业在改革的过程中，主要关注完善企业治理模式和经营机制，而忽视信息披露的重要性。殊不知高质量的信息披露是进行有效监督和科学决策的前提。通过对中美国有企业信息披露的现状、内容等进行研究、分析和比较，从中找出中国国有企业信息披露存在的不足之处，同时吸取美国企业信息披露制度的优点，并对我国国有企业信息披露提出合理化意见，包括拓宽国有企业信息披露对象、完善信息披露内容、开拓信息披露渠道、加强信 息披露监管等，以期能提高我国国有企业信息披露的质量。

关键词:信息披露；国有企业；比较研究；企业监管

一、引言

作为现代市场经济体系中的重要组成部分，国有企业的监管及运行一直受到政府管理部门的关注。近年来，国家资产监督管理委员会积极推动国有企业改革，加快重组上市。但是，国有企业在改革的征程中存在着许多问题，其中信息披露质量问题就尤为突出。我国国有企业整体上市后，信息披露的质量虽然得到了一定程度上的改善，但目前我国信息披露制度仅在监督上市公司、保护投资者方面起作用，我国的国有企业信息披露制度的建设尚在初步的探索阶段。

针对当前我国国有企业信息披露实施和监管中存在的问题，对我国国有企业信息披露状况与美国“国有企业”信息披露状况进行比较研究,借鉴其成功经验，以寻求改善我国国有企业信息披露状况、提高我国国有企业信息披露质量，促使社会各界重视对我国国有企业信息披露的工作，加强国有企业信息披露的自觉性，对建立健全国有资产监督机制和国有企业改革具有重要的理论和现实意义。

二、中美国有企业概述

黄庆等[1]所著的《产权变革下国有企业集团化战略研究》中对国有企业作出定义：国有企业，也就是国外所称的公有企业，是由一国之政府代表该国的全体公民作为公共资产的所有者，运用这些资产从事生产、流通等经济活动，为满足社会需要并获盈利，进行自主经营、实行独立经济核算，具有法人资格的基本经济单位。总结起来，国际惯例上把国有企业概括为一个国家的联邦政府或中央政府控制或参与的企业。

1.我国国有企业概述

我国国有企业不仅指中央政府投资参与控制的企业，还包括由地方政府投资参与控制的企业。中国国有企业数量多，涉及面广，起着市场经济主导地位的作用。政府的意志和利益决定着国有企业的行为。国有企业和普通企业一样,都追求自身资产的保值和增值。但国有企业作为一种特殊的生产经营组织，兼有营利法人和公益法人的共同特点，使其区别于一般的企业。国有企业所独具的公益性主要体现在其通常是为了实现国家宏观调控等目的而设立的，使其在国民经济的各个方面发挥其应有的作用。这些都决定着国有企业是一个特殊的企业主体。

2.美国“国有企业”概述

美国现行法律制度和行政管理制度中并没有“国有企业”的概念和定义，各级政府对商业行为干预很少，高度依赖市场化体系。按照国有企业的定义标准，美国的联邦政府公司就是中国意义上的国有企业。赵旭东[2]很早就对美国的国有企业——联邦政府公司的性质、地位、种类以及管理公司做过介绍，徐炜[3]则主要从监管机制方面对美国联邦政府公司进行了研究。与中国国有企业占市场经济地位的重要组成部分不同，美国联邦政府公司很少，但规模都很大，它们仅在市场化方式不适宜或无效的情况下组建，同时与私营领域的公司竞争很少或根本不存在竞争。

国有企业在不同社会形态国家中既有共性又有其特性，共性是指国有企业都具有的发展规律和趋势,所有的国有企业都受经济、社会、科技等一系列条件的制约；特性是指国有企业的规模及其资源的配置、结构都各不相同,这是由于各国的经济发展水平和所处社会发展阶段不同，导致实体经济对其国有企业的要求不同。

三、中美国有企业信息披露现状

1.美国国有企业信息披露的现状

信息披露制度是公司向投资者和社会公众沟通信息的桥梁。信息披露制度起源于英美，当前，美国拥有当今世界上最完善、最成熟的信息披露制度立法。从最早的1933年《证券法》到2002年颁布2004年实施的《塞班斯-奥克斯利法案》等，都对美国企业信息披露制度产生了深远影响。

目前，美国已经将联邦政府所有的公共支出的相关信息公开，并以一种标准的数据公布在网上,建立了一套完整数据标准用来披露美国政府的公共支出信息。这个制度适用于联邦政府所有的公共支出项目，包括任何使用公共资金的企业对联邦政府所披露的财务报告都应使用该标准，使得目前美国国有企业信息披露的质量和数量又有了很大的提高，信息披露更加完善。此外，美国政府尤其注重推动政府信息的公开和应用，提出了“联邦政府掌握和维护的信息是整个国家的资产和财富”，从而进一步加强了其联邦政府开支的透明度。

2.中国国有企业信息披露的现状

我国目前尚未正式成立完善的国有企业信息披露制度，虽然国资委自成立以来颁布了十多条涉及国有企业信息披露的法律法规，但仍不足以改变我国当前国有企业信息披露质量偏低的现状。国有企业按照强制性信息披露制度披露的信息还存在可靠性不足、透明度不高等问题。此外，我国越来越多的国有企业也开始自愿披露社会责任信息用以提高其自身的企业形象，但信息披露的质量还是有待提高[4]。

此外，在我国绝大多数非上市的国有企业现行的信息披露制度要求其仅仅向其主管部门,如国资委等政府监督机构进行披露,且大多数是以行政报告的形式披露，只有为数不多的上市国有企业按照证监会的相关规定公开向社会和股东进行信息披露。这就造成了作为国有资产的最终所有者人民很难通过公开的途径获取我国国有企业的财务和经营状况的相关信息，国有企业的大部分营运信息都无从获知，造成国有企业难以让社会公众进行监督[5]。

四、中美国有企业信息披露现状比较

从上述中美国有企业信息披露现状的概述，不难发现我国国有企业信息披露制度现状不容乐观，并且与美国国有信息披露制度存在着很大的差距。为了更加深入地对中美国有企业信息披露现状进行研究，下面将主要从信息披露的主体、内容、对象、渠道、监管机制等具体方面做出详尽比较。

1.中美国有企业信息披露的主体及比较

中国国有企业通过官方渠道或指定媒体进行公开的信息披露，其信息披露的主体是企业自身。而美国国有企业除了企业主体进行信息披露外，还由美国联邦政府在统一的网站上向全社会开放所有公共支出的原始数据，包括政府和私营机构的购买合同、公共项目的投资、直接支付以及贷款等明细，即所有权实体信息披露。

美国国有企业信息披露的主体不同于我国，不仅包括企业主体，而且还包括所有权实体，所有权实体和企业主体并存的信息披露使得美国国有企业信息披露更加及时和完整，而类似于我国国有企业这种单一的披露主体会使社会公众难以了解国有企业的经营状况，加上我国国有企业的企业主体披露信息的意识比美国国有企业的淡薄，虽然知道需要披露的信息，却怠于披露。

2.中美国有企业信息披露的内容及比较

美国的证券市场是全球最为完善的市场，其国企的信息披露制度基本比照美国上市公司信息披露的要求，因此其内容也与上市公司的相似。根据《塞班斯-奥克斯利法案》的规定，其信息披露的内容有：定期报告的披露；利益冲突的信息披露；其管理层和主要股东；有关的经济业务的披露；管理层对内部控制的评价；例外情形；高级财务管理人员的道德守则；其审计委员会财务专家有关的信息披露；加强定期信息披露的复核；实时信息披露。此外，除了上述法案规定的强制性信息披露外，美国国有企业还自愿选择披露社会责任报告。

我国国有企业进行信息披露是国有企业改革的一大进步，但是不可否认其存在信息披露的内容缺乏的问题。虽然国有上市公司受《中华人民共和国证券法》的约束强制性要求披露企业年报等内容，但是基于国有企业这个特殊性企业主体，国有上市公司拟披露的信息可以申请豁免披露或暂缓披露。这在某种程度上还是影响了信息需求者及时获取信息的权利。非上市国有企业信息披露的内容大体仅限于行政报告，对于公众最为关注的企业的经营情况和财务状况的信息披露都较为缺乏，仅披露一些一般的企业信息，如公司简介、股东简介、组织架构的信息。[6]

通过中美国有企业信息披露的内容可以发现，美国国有企业披露的信息更为全面，强制性信息披露制度法律更加规范，实际披露的过程中执行力更强，使得国有企业真实披露的信息量更大。而中国国有企业不仅没有完善的法律来规定信息披露的内容，加上我国国有企业信息披露的主体只有企业主体，相当一部分国有企业经常没有按照法律法规的规定来披露信息，使得强制性信息披露量很小，基本上只是一些企业的一般简介等，很少有完整的财务报表方面的信息披露。

3.中美国有企业信息披露的对象及对比

国有企业信息的需求者即为国有企业信息披露的对象。由于我国国有企业的特殊性，委托代理关系不同于其他西方国家，使得我国国企信息披露的对象更为广泛。通过提高信息披露的透明度，可以很大程度上减少企业信息的不对称问题，有利于防止舞弊的发生和健全信息披露制度。当前，我国非上市国企的信息披露的对象大部分仅限于是政府部门及企业内部员工。上市国有企业的信息披露渠道较非上市国有企业的披露渠道有所拓宽，主要是由于上市国企要受证监会的监管，必须按照上市公司的相关规定进行信息披露，其信息披露的对象主要包括投资者、债权人、政府、职工以及社会公众。[7]

美国国有企业信息披露的对象不仅包括联邦政府、职工，还包括社会公众，所有信息使用者都是美国国有企业信息披露的对象，而且这些对象都能够及时地获取准确真实的国有企业信息。[8]

美国国有企业的信息披露对象主要在对社会公众的信息披露方面与中国有显著不同，美国国有企业的信息披露对象更为全面。而我国单一的国有企业信息披露对象容易导致对国有企业监管的失效，容易产生监管部门与企业内部人员相互勾结，造成信息披露不能真实反映企业的经营现状，产生财务舞弊的现象，造成国有资产的流失。这种信息披露渠道的单一化还容易造成信息的不对称，使国有企业高管损害企业利益来实现个人利益，这种情况特别容易出现在高管人员因信息的个人利益与企业利益不一致时。

4.中美国有企业信息披露的渠道及对比

信息披露对象获得信息披露内容的途径即为信息披露的渠道。信息披露对象是否能及时有效地获取信息主要依赖于信息披露渠道的多样性和畅通性。我国国有企业的性质、等级、所处行业等因素都影响着信息披露的渠道，不同类型的国企，其信息披露的渠道也都各不相同。相对于非上市国有企业，国有上市公司信息披露的渠道更为多样化，不仅要求披露的信息要报送证券管理部门进行备案，还要求在公司官网、指定的报刊以及证监会网站上进行披露，以便披露的信息让社会公众所知晓。而非上市的国有企业信息披露的渠道相对比较狭窄，仅限于公司内部员工的披露渠道，如职工代表大会，以及向国资委等国有资产监督管理部门报告的渠道。

美国国有企业的披露渠道包括传统报刊、证券交易所及其网站、公司官网等多种渠道，其信息披露渠道多种多样，披露的信息也更为全面。

通过中美国有企业信息披露渠道的比较，可以发现，中国国有企业信息披露的渠道主要包括报刊、证券交易所和电子网站，而美国国有企业信息披露的渠道要更为宽泛和全面。相较于美国国有企业，我国国有企业信息披露的渠道较为狭隘，同时披露强度也较弱，披露的信息也不全面。

5.中美国有企业信息披露的监管机制及对比

目前我国国有企业共有15万余家，按履行出资人职责的部门不同，国有企业可以分为由国务院国有资产监督管理委员会(简称国资委)履行出资人职能、监管职责的企业；由中央汇金投资有限责任公司(简称中央汇金)代表国家财政部履行出资人职责的金融类企业，如四大商业银行；由国务院履行出资人职责的单列企业，如中国出版集团、中国烟草总公司、中国铁路总公司等；以及由地方国资委履行出资人职责的企业。其中前三种情况的国企被称为“央企”。总体来说，中央企业由我国国务院国资委统一监管，地方国有企业则由地方国资委履行监管职能。

美国的联邦政府公司很少，行政管理部门不负责对联邦政府公司进行监督，参众两院也没有统一的委员会负责监督所有联邦政府公司，各公司由其所属领域的专门委员会负责监督。从美国政府来看，监管主要来自美国国会、总统及管理和预算办公室、审计署及政府公司隶属的行政机构等，同时每一家联邦政府公司都有其单独的法律规定其成立的目的、经营的范围方式、组织管理架构等。

中美国有企业对比而言，美国并没有像中国国有企业统一的监管部门，而是形成了对每一政府公司单独立法分别监督的监管体制，信息披露的监管更为直接有效。

五、对我国国有企业监管的启示

通过对比中美两国的信息披露情况，并结合我国国有企业改革的实际情况，建立和完善我国国有企业信息披露制度迫在眉睫。为此，提出以下几点建议。

1.扩宽国有企业信息披露对象

国有企业信息的需求者即为国有企业信息披露的对象。在我国国有企业信息披露对象主要是国有监督管理部门，其披露对象较为单一。我国国有企业信息披露对象应该至少包含以下几方面的主体：各级国有资产监督管理部门、员工、债权人、社会公众，还要包括其他利益相关者。这些利益相关者对于国有企业监督机制的建立健全具有重要意义。此外，竞争对手、各种媒体、消费者也都是企业的利益相关者，都应成为国有企业信息披露的对象，从目前单一的我国国企信息披露对象拓宽到以上多种信息披露对象，是保障国有企业利益相关者的知情权的前提条件。

2.完善国有企业信息披露内容

目前我国国有企业信息披露的内容不够全面，只有很少部分国有企业能完全依据相关的法律法规进行信息披露。我国国有企业信息披露的具体内容可以参考美国国有企业的信息披露办法，并针对我国国企的特殊性加以修改完善，主要应包含以下几个方面：公司治理；公司的基本结构；财务信息；重大决定；经营信息；社会责任信息；竞争环境；其他合并、分立、改制、解散、申请破产等重大事项。

此外，加上美国政府对信息披露的监管侧重于立法管理，法律的稳定性、强制性和明确性可以使企业监管更具有严肃性和权威性。我国政府也应当效仿美国政府，立法以确保我国国有企业信息披露的内容能够有效执行、完整披露。

3.开拓国有企业信息披露渠道

目前我国国有企业信息披露的渠道较为狭隘，同时披露强度也较弱，披露的信息也不全面。只有开拓国有企业信息披露的渠道，才能够为社会公众提供更多获取信息的途径，保障社会公众的知情权。

我国国有企业在信息披露渠道的选择上可以更加多样化，根据国有企业的类型和信息披露的性质通过不同的渠道公开披露。国有资产管理部门可以学习美国的经验，充分利用网络时代信息披露渠道广、信息公开和监督的成本低的条件，拓宽现有的信息披露渠道。可以由政府出面建立一个网站或报刊等媒体，专门负责披露国有企业营运信息特别是财务信息。其中对于一般行业的国有企业，可以采取资本市场的普遍做法，采取定期或临时报告的方式在网站上做出披露。此外，也可以在其公司官网和指定媒体上进行公开的信息披露。对于特殊行业的国企，特别是涉及到国家机密的行业，国有资产管理部门应当至少每年进行一次信息披露，但可以原则性地进行披露，在不涉及国家机密的前提下，仅采取摘要的形式，汇总披露其当年的营运信息，通过官方的媒体渠道披露信息，接受社会公众的监督。

4.加强国有企业信息披露监管

我国国有企业信息披露监管可以效仿上市公司和美国国有企业，从外部和内部两个途径来提高我国国有企业信息披露的质量和建立健全监管系统。外部要充分利用社会公众和新闻媒体对国有企业的监督作用，提高其信息披露透明度,同时也要加强如会计师事务所等中介机构对国企信息披露监督。而在国企内部,政府部门要完善相关的法律法规,国有资产管理部门要建立信息披露责任追究制度,国有企业自身要发挥独立董事的作用,设立专门的内部审计机构，使其发挥监督管理的作用。此外,还应当积极优化国有企业的治理结构和内部控制制度，为信息披露质量的提高提供坚实的保障。

六、结束语

目前全球资本市场都已将信息披露制度作为企业监督的重要手段，同时很多国家也已经利用信息披露取得了相当积极的作用，将在资本市场中的这种成功经验应用到国有企业公司的监督机制中,是完善国有企业公司治理、国有资产的保值增值的一种有益尝试,也是当前国际上一种主流趋势。通过对比中美国有企业信息披露制度的各个方面，汲取有益经验,并结合我国的特殊国情加以改进，是提高我国信息披露质量的重要途径，对我国国有企业监管意义重大。

参考文献:

[1] 黄庆, 覃蓉芳. 产权变革下国有企业集团化战略研究[M]. 北京: 科学出版社, 2005.

[2] 赵旭东. 美国的国有企业——联邦公司[J]. 中外法学, 1996, 44(2): 65-67.

[3] 徐炜. 美国国有企业监管体制研究——以美国联邦政府公司为例[J]. 比较管理, 2012, 12(2): 57-63.

[4] 中华人民共和国财政部. 中国人民共和国证券法[EB/OL]. (2015-10-28)[2016-01-20]. http: //news.xinhuanet.com/finance/2015-10/28/c_128363080.htm.

[5] 张启, 赵芹. 国有企业信息披露存在的困境及其破解[J]. 河北科技师范学院学报(社会科学版), 2015, 14(1): 77-82.

[6] 赵杨, 张晓, 王再文. 中央企业履行社会责任报告[M]. 北京: 中国经济出版社, 2013: 45.

[7] 郭媛媛. 国有大企业信息披露现状及问题研究[J]. 中国物价, 2011, 11(11): 57-61.

[8] 郭媛媛, 周伟贤. 国有企业信息披露制度的国际比较和启示[J]. 未来与发展, 2010, 4(4): 83-84.

Comparative Study of Information Disclosure in China and the United States and Its Enlightenment to Chinese State-owned Enterprises

LIU Li

(School of Management, Southwest University for Nationalities, Chengdu 610041, China)

Abstract:In the process of reform of state-owned enterprises, the government focus on improving enterprises’ governance model and operating mechanism mostly, but neglect the importance of information disclosure. The information disclosure with high quality is the premise of effective supervision and scientific decision-making. Through the analysis of the information of state-owned enterprises in China and the United States, the shortcomings of China’s state-owned enterprises on information disclosure are found out, and also the advantages of the United States state-owned enterprises’ information disclosure system are learnt. Suggestions are proposed for the information disclosure of China’s state-owned enterprises, including broadening objects, improving contents, expanding channels and strengthening the supervision of state-owned enterprises’ information disclosure system, to enhance the quality of information disclosure of state-owned enterprises in China.

Key words:information disclosure; state-owned enterprises; comparative study; enterprise supervision

中图分类号:F272

文献标识码:A

文章编号:1008-7729(2016)02-0060-05

作者简介：刘利(1971—)，男，四川隆昌人，西南民族大学管理学院副教授，硕士生导师，主要研究方向为金融投资与财务管理。

基金项目：西南民族大学硕士学位点建设项目(2014XWD-S1202)

收稿日期：2015-02-11