深化改革背景下懒政治理的路径依赖及革新对策

林　媛

(福建师范大学公共管理学院，福建 福州 350007)



深化改革背景下懒政治理的路径依赖及革新对策

林媛

(福建师范大学公共管理学院，福建 福州 350007)

[摘要]在进一步深化政府治理体制改革的过程中,对“为官不为”等懒政现象的有效治理已经成为深化政府治理改革的重要一环。基于懒政表现及原因分析，指出在当前的懒政治理中，运动式治理懒政使其不可持续、压力型模式治理懒政使其不可持久、同体监督治理懒政导致问责不力、激励机制不合理导致公务员勤政缺乏内生动力。因此，应以权力清单制度为懒政治理提供制度保障、构建多主体参与的监督问责机制、构建正向激励为主的奖惩机制、强化公务员职业伦理以提升勤政的内生动力，以推动懒政治理的系统化、常态化发展，从而取得可持续的长效治理效果。

[关键词]懒政；治理

[DOI]10.13322/j.cnki.fjsk.2016.04.012

在我国进入全面深化改革的攻坚阶段，“为官不为”等懒政现象损害了政府和公务员的形象，亦是对我国致力于推进国家治理能力现代化的一大挑战。正如习近平总书记指出：“‘为官不为’问题引起社会关注，要深入分析，搞好正面引导，加强责任追究。”[1]可见，对“为官不为”等懒政现象的有效治理已经成为深化政府治理体制改革的重要一环。

一、懒政的表现及原因

懒政是世界各国官场面临的顽症，我国政府及其工作人员也不例外。当前懒政主要表现大体可分为三类：一是贪图安闲“不想为”。一些公务员缺乏责任心，在其位不谋其政，安于现状，缺乏工作热情，对岗位工作相互推诿，遇到困难能避则避，以消极怠工的状态应付工作。特别是一些领导干部对中央及其上级的廉政政策持消极观望甚至抵触的情绪，表现在履职上对贯彻上级政策采取选择性执行或不作为。二是害怕风险“不敢为”。这类公务员工于个人得失的计算，面对复杂繁重的改革任务缺乏担当和开拓精神，工作上因循守旧，导致丧失改革的良机和本应取得的绩效。三是能力不足“不会为”。这类公务员的业务能力与岗位工作要求不匹配，又缺乏学习新知识的能力，在治理理念和治理能力上与经济社会发展脱节，缺乏应对和解决新问题的能力，碰到问题只能照搬照抄或“等靠要”，不能开拓工作新局面。

“为官不为”等懒政现象存在的原因复杂多样，主要可归纳为以下2个方面。一方面，从主观上来说，公务员懒政的原因是对现代公共管理职业伦理存在认知误区。马克思主义人民主权理论认为政府机构及其公务员是接受人民的委托，代理人民对国家和社会行使管理权力的机关及其工作人员，基于这样的政治伦理认知，政府机关及其公务员为社会提供公共产品和公共服务是其基本的职业伦理要求。然而，由于受传统官本位思想的影响，部分公务员存有“当官做老爷”的思想，缺乏公仆意识与责任意识，享有人民赋予的权力却忘记履行职责的义务，这与现代民主政治对公务员的定位、与我们党和政府对干部的角色定位背道而驰。另一方面，从客观上来说，一是政府职能设置不科学。由于全能型政府的惯性，现在我国政府仍然承担很多本应由市场和社会承担的职能，造成管不了管不好的事务繁多，无形中增加了公务员的工作量，既影响了公务员的工作积极性，又容易造成懒政的假象。二是政府权力运行机制存在缺陷。政府作为公共权力组织具有鲜明的科层制特征，层级间的命令-服从及节制是其基本行动逻辑，但由于对行政机关及其公务员权力边界的界定不够清晰，加上权力运行不规范、责任主体不明确等原因，在“可为”和 “不可为”的中间地带，有的公务员就会钻权责体系不健全的空子，推诿而不作为。三是对懒政现象的问责缺乏明确的认定标准。这给推诿、搪塞行为的存在提供契机，为一些不作为者带来投机空间，令勤政务实的公务员在干事创业面前心灰踌躇。四是现有对懒政的处置以负面激励为主。负面激励虽然效果立竿见影但缺少人性化，容易打击公务员工作的积极性和创造性，影响其绩效水平的提升。

二、懒政治理的传统路径依赖

美国经济学家道格拉斯·诺思认为，制度变迁也存在类似于物理学中的“惯性”，一旦进入某一路径(无论是“好”的还是“坏”的)就可能产生依赖性，并在以后的发展中得到自我强化，形成路径锁定。在对懒政的治理过程中，也存在类似于物理学中的路径依赖，面对变化着的执政环境缺乏另辟路径的思路。在当前懒政治理中存在以下4种路径依赖，导致对懒政的治理难以取得预期的效果。

(一)运动式治理懒政使其不可持续

运动式治理是指行政机关以特定目标为主题，通过政治动员自上而下地调动和整合各种力量进行治理。运动式治理懒政只能完成阶段性的目标，不能解决懒政问题的根源，具体体现在以下3个方面。

1.运动式治理懒政容易造成组织资源浪费和懒政反弹。懒政现象是多种因素相互作用的结果，其根源涉及思想认识及行政制度、行政权力运行等方面，且各个方面相互交织纠缠。运动式治理往往是临时性的治理行为，需要集中投入大量资源，是一种较关注结果而一定程度上忽视成本的粗放型治理方式，缺乏治理懒政的配套措施，其震慑力和治理效果是短期的，治理后容易反弹。因此，运动式治理一定程度上反映了治理资源和治理能力的不足以及治理目标和治理能力的不匹配，虽可取得短期明显的绩效效果，但运动式治理消耗了大量人力、物力和财力等组织资源，这种粗放型高成本的治理模式有悖现代政府治理的高效追求。

2.运动式治理懒政容易造成制度惰性。现代政府治理追求长期稳定的治理目标，但运动式治理是集中的短期行为，而不是持续的治理行为，违规者规避一段时间可能故态萌发，并产生侥幸和投机心理及行为。运动式治理短期的阶段性特征给不作为者应付懒政治理提供了空隙，如果长此以往容易助长不作为者的生存空间，同时也会助长懒政治理的路径依赖和制度惰性，阻碍了政府治理懒政走向常态化的长治目标。

3.运动式治理懒政一定程度上损害了法律的权威性。依法治国、依法行政是现代政府治理的基本原则，而运动式治理往往伴随“从重”“从严”的惩处，有时为了追求显见的效果存在突破必要“程序”的情况，甚至存在权大于法的“权治”现象，因而这种治理模式和现代法治精神相悖，一定程度上损害了法律自身的稳定性和权威性，这不仅背离了我国法治型社会构建的理念，也容易削弱政府公信力，从而影响政府形象。因此，运动型治理只能适应于突发事件的处理，对于懒政这类常发性的顽疾只能严格依照法定规则、法定程序的常态性制度来治理，才有利于取得长期稳定的效果。

(二)压力型模式治理懒政使其不可持久

压力型模式是指上级政府将任务和各项指标层层量化分解给下级政府，规定其在期限内完成并根据完成情况予以奖惩的“加压驱动”式管理手段。压力型模式对于治理懒政也存在一定的负面影响。

1.推崇效率价值导向导致治理懒政的目标异化为“追求政绩”。压力型治理是以目标责任制和下管一级制度为基础，将政府目标进行赋值、分解和量化，其指标额度随层级向下逐级递增，并明确责任人的管理体制，因而形成了“加压驱动”式治理模式。在压力型模式中，政绩是任用和提拔的主要标准，而一些公务员倾向于追求个人利益最大化，与个人利益关系不密切的事务往往选择性作为，导致各自为政和懒政现象层见叠出。而且，这种价值观偏离了奉献、公平、回应、信任等公共管理的目标取向，无法体现公共管理的服务性本质。

2.缺少自下而上的治理过程导致懒政治理的合法性弱化。在我国，一切权力属于人民，人民群众拥有最终的决定权，对公务员懒政的问责和治理应体现公民的意志。而压力型模式的治理主体以政府为主，主要在政府系统内部自上而下进行，公民参与和下级监督不足。于是，“下级与上级政府之间形成‘非均衡的交换关系’”[2]，导致对具有“权力优势”的上级政府的监督问责缺位，形成“单边垄断”。压力型治理的上述特征弱化了懒政治理的政治合法性与价值正当性。

3.过度使用政治机制造成政府责任机制“泛政治化”[3]。政府的责任机制由政治机制、道德机制及法律机制共同组成，三者相互协调运转才能保证政府责任机制平衡，才能增强政府责任。而压力型模式运行时主要运用政治性手段，政治机制的过度使用造成法律机制和道德机制的弱化，影响政府履行其他责任，打破了政府责任机制的平衡，导致政府责任机制“泛政治化”。

(三)同体监督治理懒政导致问责不力

同体问责是政府系统内部上级对下级的问责，运用于懒政治理的过程中也存在一些问题。

1.公正性缺失。同体问责是政府系统内部的监督方式，其问责主体既是问责者又是问责对象，属于自我问责，这与公平公正的现代法治要求不相符合。同时，由于问责主体与问责对象都在政府系统工作，长期相互合作和依赖，彼此间的利益具有一致性，人情关系盘根错节，难免出于人伦情理而相互保护。加之问责主体的自由裁量权较大，导致问责结果具有一定的不确定性，大事化小、小事化了等包庇情况屡屡出现，难以严格追究懒政者的责任，造成问责力度不足、问责结果不了了之等负面效果。

2.民主性缺失。行政权力运行的特殊性使行政机关行使行政权力时享有一定的自由裁量权，因此行政机关主观上存在抵触民主监督体系建设的情况。同时，政务公开和群众监督渠道不完善会影响人民群众问责行政机关的懒政行为。而现代政治文明要求的民主离不开人民群众对行政权力的监督，民主制约的不足容易助长“官官相护”的弊病，从而造成懒政的扩张，使部分公务员继续“慵懒散”的工作状态，无法有效遏制公务员“不作为”的懒政现象。

(四)激励机制不合理导致公务员勤政缺乏内生动力

懒政行为的深层原因在于公务员思想上的惰性，传统的激励制度未能有效激发公务员积极工作、开拓创新的潜能，存在一定缺陷。

1.薪酬差异性激励不足。我国公务员划分为综合管理类、行政执法类及专业技术类，由于政府公务员的劳动成果很难量化，当前公务员的薪酬主要按照级别、职位等实行同级同酬，根据岗位和个人情况采取差异化的薪酬激励不足，形成总体工资平均化的局面，无法体现薪酬激励机制的特点。而且，在按职级划分的薪酬制度里，绩效占比较少，对公务员的奖励缺乏针对性，这在一定程度上容易忽视个人工作能力和个人表现，容易在公务员队伍中形成“干多干少一个样”的错误认知，使务实、创新的公务员产生心理不平衡感，不易令公务员在工作中获得成就感，反而消弭了公务员的工作积极性，造成消极怠工的懒政现象。

2.晋升和发展通道有限。一方面，我国行政机关设置的职务级别较少。目前，政府的组织形式仍是一种理性化的科层制，公务员职务职级体系呈金字塔结构，职务和职级有着严格的职数编制的控制，职务和职级越往上越少，正如国家行政学院宋世明教授的报告显示，我国低于科级职务的公务员超过总人数的90%[4]，这意味着大部分公务员都面临“天花板”效应，难以获得升迁，从而严重影响了公务员的工作积极性。另一方面，晋升中论资排辈的现象仍然存在。虽然制度上对公务员晋升的标准有明确规定且不断完善，但在实际晋升中，仍然存在平衡照顾、论资排辈等现象，很大程度上挫伤了年轻公务员的工作热情，也降低了那些勤政务实、勇于开拓的公务员的工作动力。

3.内在激励欠缺。我国公务员激励机制除了采用物质奖励、精神奖励等外在型激励手段外，公务员的工作热情很大程度上需要内生动力的驱动。内在驱动源于一个人的理想和信念，内在激励比外部激励的驱动力更强更持久。内在激励不足会影响公务员为人民服务的信念和以公共利益为先的价值观的强化，从而造成公务员工作热情减退、对服务对象(人民群众)态度生硬冷淡、工作敷衍了事等为官不为的现象。因此，应进一步加强内生动力的塑造。

三、深化改革时期懒政治理的路径革新

通过上述分析，可以得知当前对懒政的治理已经形成一定的路径依赖，在当前进一步深化政府治理体制改革的过程中，要使懒政治理成为持续性的治理机制，应从以下4个方面着手，以推动懒政治理的系统化、常态化发展。

(一)以权力清单制度为懒政治理提供制度保障

1.明确政府职能。权力清单制度是在梳理政府公权力的基础上，将职权目录、实施主体、相关法律依据、具体办理流程等以清单方式进行列举并公之于众，其本质是行政权力必须由法律授权，实现政府职能法定、职责法定，并通过社会监督对权力进行制约，做到法无授权不可为。按照“权力法定、市场自主、社会自治”的原则，政府必须在法律框架内进一步简政放权、转变职能，明确政府与社会、政府与市场的关系，合理划分各自的职能，凡适宜由市场和社会组织发挥作用的职能都交给市场和社会组织，处理好“有所为”和“有所不为”之间的关系。只有明确政府职能，才能有效压缩和避免相互扯皮、推诿等不作为，实现政府机构高效有序运行。因此，政府职能明确才能进一步优化其公共服务供给，避免出现以往全能型政府“管了许多管不了、管不好”的窘境，才能为懒政治理提供明晰的职责划分，保障用权施之有据、行之有规、错之有责，消除懒政存在的弹性空间，规避由此造成的懒政现象。

2.界定权力边界。确立权力清单是公务员依法履职的必然要求，权力清单制度有助于对政府机关及其公务员进行科学合理的清权厘权、科学确权，以权力结构与功能的科学配置对权力、权限进行彻底梳理，清晰界定政府权力的边界，克服政府部门权责不清等问题，并从法律层面细化每个政府机构及其工作人员的权力职责划分，规范其依法履职的义务，以刚性的法律及制度为权力运行确立规则。可见，权力清单制度是行政权力在法律框架内的自我约束，在明确责任归属的同时，有利于减少公务员的自由裁量权和不作为等懒政的空间，有利于提高政府机构及其工作人员依法履职的自觉性，也有利于人民群众监督政府及其工作人员的行政行为，促使他们不懈怠，从而减少懒政现象的发生。

(二)构建多主体参与的监督问责机制

多主体治理是指多个权力中心和多个组织参与公共事务的治理和提供公共服务，强调合作共治的治理智慧。多主体治理有助于更加客观、公正地对懒政现象进行监督与问责。

1.多主体对懒政的监督有利于形成上下联动的全方位的懒政治理机制。与压力型治理的向上负责制不同，多主体治理打破压力型模式单向度的监督问责方式，主张对下负责、对人民群众负责。多主体治理的价值导向在于公共利益和公众需求，不以“政绩”为衡量工作好坏的标准，而是以公众满意、勤政为民为目标。这种自下而上和自上而下相结合的模式形成了以政府为主导、以社会协同为依托、以公民参与为基础的治理格局和多主体、多层次、多元化的整体性监督问责机制，促使政府接受公众监督，回应公众问责，可以有效改进公务员的行政作风，推动公务员主动作为、积极作为，从而有效治理懒政行为。

2.多主体对懒政的监督有利于形成公开透明的治理机制。多主体治理模式将行政监督扩大到民主监督，进一步强化人民群众对懒政问责的决定权和裁量权，通过赋权的方式使公众既要充分履行公民责任参与社会治理，又要发挥其监督作用[5]，形成以公众问责为基础的异体监督体系。由于监督主体与监督对象不属于同一系统，不存在相互依赖的关系，因此异体监督更具灵活性和公正性。而来自行政系统外部的监督也将促使公务员不断约束自身的懒政行为与选择，对提高政府效能发挥着积极作用，进一步优化了懒政治理效果。

3.多主体对懒政的监督有利于提升政府工作效能。随着公民监督意识的日渐增强，行政监督问责方式亟待进一步优化。多主体治理更多关注公共利益的发展，重视公民和社会的利益诉求，注重对公民问责的回应，坚持可持续发展的治理理念，着眼于整体性的运作，使治理懒政行动程序化、常态化。因此，多主体治理增强了懒政治理政策的稳定性，克服了运动式治理关注短期效果的弊端，避免了碎片化治理，压缩了不作为者的生存空间，促使政府机关及其工作人员积极转变工作作风。

(三)构建正向激励为主的奖惩机制

公务员工作的主动性关系到公共事务管理的效能，构建科学合理的正向激励制度有利于更好地激发公务员的工作积极性。

1.设计合理的公务员薪酬制度。马克思主义的利益观指出，“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关”[6]。若公务员的薪酬制度不合理，会影响其工作积极性。因此，要建立规范的薪酬体系，合理调整公务员的工资收入水平，让公务员的薪酬水平与社会经济发展水平相适应，使公务员免除后顾之忧。同时，在设计合理的薪酬制度时要完善以职级定薪存在的不足，尽量体现公务员的真实劳动付出，不能尽职尽责者不能享受相关报酬待遇[7]，降低不作为的可能性，从而有效调动公务员勤政务实的工作热情。

2.严格将工作绩效与干部选拔任用相结合。对公务员的绩效考核要从工作效率、民众满意等维度进行，将“不作为”纳入绩效考核指标，建设公平公正、可行性强的考核标准，并严格将考核结果作为干部选任的重要依据，把工作绩效和干部选拔任用结合起来，贯彻优胜劣汰的干部选任原则，重用忠于职守、勇于担当的干部。同时，要引入退出机制，及时清除懒官，将效率低下者和群众不满意者“召回”，将绩效考核处于末位的公务员降级甚至免职辞退，提拔办事高效、人民满意的公务员，形成能进能出的用人制度，使公务员主动将“竞争压力”变为“工作动力”，消除滋生懒政的温床，于事前治理懒政。

3.扩展晋升通道以鼓励公务员开拓创新。当前在晋升过程中“论资排辈”“平衡照顾”的做法仍然存在，挫伤了公务员的工作热情。要改变这一惯性，应破除职务与级别的对应关系，即使行政职务无法提高，也可以通过评定更高的职称级别来获得更高的薪酬和待遇，以此激发公务员的工作热情。同时，对能力出众、勇于创新的公务员实行破格提拔，予以重用，让优秀人才能脱颖而出，并出台免责试错机制，明确在符合法律法规及中央改革精神的前提下可以大胆创新实践，对创新工作中出现的失误可酌情减责或免责，消除公务员“不敢为”的思想负担，为真正开拓创新、勤政务实的公务员保驾护航，使公务员队伍焕发活力。

(四)强化公务员职业伦理以提升勤政的内生动力

“内塑动力”是指一个人的努力工作必须要靠内在的动力来驱动，可从职业伦理塑造的角度进一步塑造和调动公务员工作的内生动力[8]。

1.明确公务员的职业伦理内涵和伦理期待。公务员的职业伦理是指公务员在公共行政过程中呈现出的职业素养、道德情操等内在品质和行为规范。公务员作为公共权力的代理人和行使者，其掌握的权力属于全体人民，全社会对他们的伦理期待是“公共人”。因此，公务员承担着人民群众的责任托付，负有服务于公众的义务，知责于心、担责于身、履责于行是其基本伦理规范。公务员的责任担当要求其维护和发展公共行政的基本价值，即为社会提供高效的公共产品和公共服务，并以公众满意作为工作的评价标准，切实把为人民服务内化于心、外化于行，塑造勤政的内生动力，使“为官不为”现象从源头得到控制，这也是懒政得到善治的最终表现。

2.增强公务员的职业认同感和为公众服务的荣誉感。公务员“人民公仆”的角色定位要求其必须以维护公共利益为价值追求，以积极作为、勤政务实为职责所在。公务员的职业道德反映了国家的政治价值追求，肩负公权力的公务员的职业态度和职业行为与人民利益的实现密切相关，他们的作为直接关系到党和政府的形象，因此，公务员的职业道德既是对公务员的政治要求，也是伦理要求。事实上，公务员为公众服务既是一种荣耀，也是自我价值的一种实现，能在自己平凡的工作岗位上恪尽职守、殚精竭虑，每位公务员才能获得社会的进一步认同与尊重，从而实现自身的社会价值，找到职业归属感，增加成就感，并把职业的荣誉感转化为为国家和人民高度负责的勤政务实工作的内生动力。

[参考文献]

[1]习近平.在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话[M].北京：人民出版社,2014:23.

[2]曾凡军.整体性治理:一种压力型治理的超越与替代图式[J].江汉论坛,2013(2):21-25.

[3]杨雪冬.压力型体制:一个概念的简明史[J].社会科学,2012(11):4-12.

[4]李鹏杰.服务型政府视角下的公务员激励机制研究[D].兰州：兰州大学,2013:30.

[5]曾正滋.走向协同治理: 社会治理的内涵解析及其创新前景——以“社会组织参与社会治理”为论域[J].福建农林大学学报(哲学社会科学版),2015,18(2):69-72.

[6]马克思恩格斯全集第一卷[M].北京：人民出版社,1956:82.

[7]陈文权,许可.治理地方政府官员“懒政”的对策探讨[J].中国行政管理,2015(9):155-156.

[8]官员懒政的治理对策[J].人民论坛，2015(5):32-43.

(责任编辑： 林安红)

[收稿日期]2016-05-10

[基金项目]福建省社科规划项目(FJ2015C103);福建省中青年教师教育科研重点项目(JAS150210)。

[作者简介]林媛(1991-)，女，硕士研究生。研究方向：行政管理。

[中图分类号]D630

[文献标识码]A

[文章编号]1671-6922(2016)04-0068-05

Paths of rectifying laziness in administration and its countermeasures of renovation under the background of deepening reform

LIN Yuan

(SchoolofPublicAdministration,FujianNormalUniversity,Fuzhou,Fujian350007,China)

Abstract：During the process of further deepening the government governance system reform, the effective rectification of such phenomena as laziness in administration has become an important link of deepening government governance system reform. Based on the manifestations of laziness in administration and analysis of the causes, it is held that during the current rectification of the laziness in administration, the campaign style rectification of laziness in administration makes it unsustainable, and the pressure system rectification of laziness in administration makes it impossible to be durable, and the rectification of laziness in administration by the same supervisory body results in the incompetent accountability, and the irrational incentive mechanism leads to the lack of the intrinsic impetus of the diligence of the civil servants. Therefore, it is necessary to use the positive power list to provide the rectification of laziness in administration with system support, construct the multi-body supervision and accountability mechanism against the laziness in administration, set up a rewarding mechanism with positive incentives as the major and foster civil servants vocational ethics to promote the intrinsic impetus of diligence in administration, so as to accelerate systemization and normalization in rectifying laziness in administration and achieve the sustainable and long-term rectification effects.

Key words：laziness in administration; governance

福建农林大学学报(哲学社会科学版)，2016,19(4):68-72

Journal of Fujian Agriculture and Forestry University (Philosophy and Social Sciences)