我国财政支农资金管理机制的现实困境与破解对策

陈冠南, 廖添土

(1.福建师范大学公共管理学院; 2.福建师范大学经济学院，福建 福州 350007)



我国财政支农资金管理机制的现实困境与破解对策

陈冠南1, 廖添土2*

(1.福建师范大学公共管理学院; 2.福建师范大学经济学院，福建 福州 350007)

[摘要]财政支农作为我国破解“三农”问题的一个重要手段，在国家财力有限的情况下如何更好地发挥财政支农资金绩效是当前我国财政支农工作亟需解决的一个难题。基于财政支农资金内涵的拓展性界定和理论依据分析，从财政支农管理体制政出多门、财政支农资金投入结构不合理、财政支农资金决策机制不完善等方面分析我国现行财政支农资金管理机制存在的不足，进一步提出按照竞争性制度安排财政支农投资项目、推行财政支农项目“企业化管理”运作模式、建立严格的财政支农资金拨付使用监督和全程跟踪评价机制、优化和整合各级财政支农资金的监管模式等财政支农资金管理机制现实困境的破解对策。

[关键词]财政支农；管理机制；现实困境

[DOI]10.13322/j.cnki.fjsk.2016.04.006

近年来，中央与各级政府逐步加大了对“三农”的各项支出，使广大农民收入明显增加、农村环境显著改善，有效推动了我国农业的可持续发展。但是，在肯定财政支农工作总体成效的同时，也必须深刻地认识到，由于财政支农体制中一些制度性障碍的困扰，目前财政支农资金的使用效益仍然不高。因此，应进一步完善财政支农资金的管理方式，并探索出一种与我国国情相适应的资金管理与使用机制，这是我国当前解决“三农”问题，破解财政支农资金管理困境的有效途径。

一、财政支农资金科学化管理的理论依据

(一)财政支农资金内涵的拓展性界定

财政支农资金的内涵随着我国财政支农工作的不断发展而逐步深化。在改革开放前的计划经济体制下，学界把财政支农资金界定为财政用于支持农业发展的政府预算资金，包括银行对农业的扶持投入，这是最基本的狭义的内涵界定。按照这一概念界定，财政支农资金主要包括农业基建支出、农林水利气象事业支出、农业科技三项费用以及农村救济费,财政支农资金管理的范围主要是财政对农业发展预算的支持。随着党中央对“三农”问题的日益重视，财政支农工作也得到政府的高度重视，工作目标和思路逐渐发生根本性的变化,其中，财政支农目标也从原来单一的支持农业发展逐步变成了支持农业、农村和农民等全面协调发展；财政支农政策思路也不断创新，尤其是“统筹城乡发展”逐步成为政府解决“三农”问题的战略关键[1]，统筹城乡发展政策的提出有效改善并开创了财政支农的新局面[2]。因此，真正有着完全意义上的财政支农资金从这个时期开始显现，也被称为广义的财政支农资金。

基于以上认识，笔者对财政支农资金的内涵作出界定：财政支农资金是一种由国家各级财政部门提供的专项资金，其主要目标是为了给农村提供基础设施建设、促进农业发展、提高农民收入水平。按照该定义，财政支农资金就是国家财政用于“农业、农村、农民”的各类支出。主要包含两部分：一是由国家举办的各类农业企业和事业单位发展所需的各项财政支出，这类支出主要包括农村基本建设支出、农业事业费和农业科技三项费用等；二是用于支援农村发展生产的各种资金，这是我国目前财政支农支出的主体，支出范围主要包括农业基本建设支出、农村救济费和农业科技推广费用，同时，国家为促进农村生产发展设立的农林水利气象等部门的事业费也包括在这类范围中。

(二)财政支农的理论依据分析

按照传统的主流经济学理论，与第二产业和第三产业相比，农业是一个具有较强正外部性(即收益外溢)和公共性的产业，其投资收益波及范围甚广，除了直接经济效益外，在提升社会效益和生态效益方面，农业生产也发挥着重要作用，是一个收益外溢较强的产业。因此，从弥补市场外部性和公共性导致的效益缺失角度看，各国政府财政对产业的支持必然要覆盖到农业部门。

1.农业的弱质低效性需要政府公共财政的扶持。跟其他产业相比，农业的供需平衡较脆弱，表现在农业生产环境容易受天气等自然条件影响，农业生产周期较长，农业生产的市场价格调节存在明显的滞后性，这些外在因素导致农产品供给与需求之间存在长期的不稳定性。但是，人类自身的生存需要决定了人类对农产品的需求长期且比较稳定。这种供给的波动性与需求的相对稳定性导致农产品供需的长期不平衡[3]。同时，农业的低效性伴随着农业的弱质性。目前，农业生产在技术上不如工业，农产品在价格上不如工业产品，同样的投入，工业的利益回报高于农业，再加上土地资源稀缺，于是，虽然农业生产的社会效益高，但是经济效益低于其他产业，其结果必然导致农业生产在激烈的市场要素竞争中处于不利地位，导致农业生产的市场动力越来越低。因此，政府必然要以财政手段扶持农业生产，改善农业生产环境，以弥补农业生产自身经济效益低下的缺陷。

2.农业的准公共产品特征使财政介入成为必然。农产品本身所具有的消费排他性与竞争性等基本属性决定了农产品属于私人产品的范畴[4]。但是，收益外溢同样也是农产品的一种特征，这种外部性表现在：一方面，人类的生存离不开农业，农业生产的增加与农产品质量的提高均会使全人类及相关农产品加工产业受益，但农业生产者的边际私人收益小于农产品生产的边际社会收益；另一方面，农业是国民经济的基础，农业生产的基础性作用直接关系到国民经济的稳定发展。按照西方公共财政的理论观点，当私人产品存在边际私人收益小于边际社会收益的情况时，发生了正外部收益，这种正外部效应受益非排他性，导致私人产品具有公共产品的某些属性，即准公共产品。因此，扶持和发展农业生产成为各国政府的重要责任。在农业与农村发展过程中政府应发挥必不可少的作用，不断增加公共产品的供给[5]。

二、我国现行财政支农资金管理机制存在的不足

近年来，虽然我国财政支农资金总量不断增加，但财政支农绩效依然不高，其根源在于我国现行的财政支农资金管理机制存在不足，降低了财政支农资金的使用绩效。

(一)财政支农管理体制政出多门，支农资金难以形成合力

一直以来，由于财政支农管理体制政出多门，导致我国财政支农资金的分配和使用缺乏一个统一的管理部门，财政支农资金的划拨和使用较为分散，难以形成统一的合力，影响支农效果。其具体表现在：(1)相关部门职能交叉重叠。财政支农资金的管理是一种从中央到地方自上而下分层展开的管理方式，涉及发改委、财政、扶贫办、农牧局、农发行、农业保险公司等20多个部门，各个部门在财政支农资金的使用与管理方面都有一定的自主权，管理层次和环节较多[6]，所制定的资金分配和管理规定尚未统一，由此造成资金管理层级过多、资金划拨路线长、资金使用速度慢等问题，在导致资金流失现象严重的同时，也加大了资金监管部门的监管难度。(2)财政支农资金管理制度较为陈旧。目前，扶贫资金管理制度仍沿用2000年出台的旧制度，且不少农业专项资金的管理仍沿用20世纪90年代的规章制度，这些规章制度已经无法适应现实的经济发展需要，无法解决农业发展中出现的新问题，导致财政支农资金使用分散，无法形成合力。

(二)财政支农资金投入结构不合理，存在重流通轻生产现象

目前，我国财政支农资金的投入结构不合理，不符合“三农”发展需要，重流通轻生产现象较为突出。这主要表现在2个方面：(1)近年来我国财政支农支出资金总量虽然有所增加，但财力投入结构不合理，财政支农资金的农业生产支出比重总体上反而降低，财政支农资金更多用于各项农业事业费支出。如财政支农支出中，基础设施建设比重较高，且基础设施建设主要用于城市防洪、绿化建设等与农民增收关系不大的项目。同时，在财政支农资金下拨实施过程中所花费的人员行政开支数额庞大。基础设施建设和人员行政开支的支出占用了大量的财政支农资金，从而导致财政支农资金用于农村医疗卫生、农村教育、农业科技投入、农业技术推广等农业生产支出比重偏低，严重影响了财政支农资金的使用效益。(2)政府希望通过对农产品流通环节的扶持，使粮食流通企业能够按订购价或保护价收购粮食，从而保护农民收益，提高农民收入。我国财政支农资金投入一直以来都比较注重对农产品流通的支持，从而减弱对农业生产领域的投入，导致财政支农资金投入结构失衡[7]。实践结果表明，这种举措效益不高，造成农产品流通部门从中受益匪浅，但农民收益却非常有限。

(三)财政支农资金决策机制不完善，缺乏有效监督

财政支农资金决策机制不完善，财政支农资金使用缺乏有效监督也是导致我国财政支农资金绩效不高的一个重要因素。(1)从决策机制上看，当前的财政支农决策结合当地基层的经济发展需要以及农业企业财务等方面的综合考虑不足，导致决策项目在实践中存在诸多问题。如很多支农项目由于未充分考虑运行的财务费用支出，导致承建方在项目建好后因无利可图而无法运行。(2)财政支农资金的使用监管不到位，导致国家出台的诸多支农政策难以落实到位，基层财务管理缺乏有效监管，农民权益难以保障。如国家为扶持农村民营企业发展，有一部分财政支农资金投入到政府支持的民营农业企业，但这部分资金由于产权归属不清而无法得到有效监管，难以收到应有成效，甚至不少资金由于项目承建方挤占、挪用、虚报、冒领、套取、骗取等，导致财政支农资金损失浪费严重。根据相关学者的研究，全国财政支农资金70%以上的挤占、挪用发生在县乡两级[8]。(3)财政支农资金监督机制不完善，导致各地财政支农绩效难以评价，地方官员的政治升迁及经济激励与财政支农绩效评价联系不紧密。而且，由于财政支农资金的块状化管理，以及项目审批的公开化、制度化和科学化程度不够，难以形成有效的财政支农资金监管机制。于是，一些部门在享有财政支农资金支配权的同时，加上信息的不对称，导致其根据自身利益最大化来分配财政支农资金，严重影响财政支农资金的使用效益[9]。

三、财政支农资金管理机制现实困境的破解路径与对策建议

如何优化财政支农政策，破解财政支农资金管理机制的现实困境，除了增加财政对农业的投入、优化财政支农结构、改进财政支农方式、强化财政支农资金监管等一般性的对策建议外，还需要进一步探索和研究出具有较强针对性、较高可行性的对策措施，笔者从以下4个方面展开进一步的分析和探索。

(一)按照竞争性制度安排财政支农投资项目

借鉴国外经验，我国财政支农支出应该积极引进竞争机制，通过竞争性的制度安排提高财政支农资金使用效益。为了达到这一目标，笔者认为首要之处应该是改变传统财政支农资金单一的分配机制，转而采用具有竞争性的项目管理分配机制[10]。简单来说，就是将财政支农资金分成多个项目，再通过公平竞争的方法加以分配。政府在决定财政支农资金项目支出时，主要以项目的经济效益和社会效益为准则进行取舍。这种按照项目分配财政支农资金的管理体制具有如下优势：(1)资金分配以项目为载体，项目取舍基于经济效益和社会效益的综合评价，项目取舍有了竞争性，在一定程度上有利于促进资金使用效益的提高。(2)项目管理与资金管理有机对接，把单个支农项目管理和财政支农资金使用情况结合起来，提高管理效率，解决之前财政支农资金分配使用一盘散沙的局面，保证财政支农资金的高效使用。(3)以项目管理为载体，可以对财政支农资金的实施及去向建立有效的追踪和问责机制以及绩效评价体系。

按照项目管理的方法合理安排财政支农资金，建立由项目申报、专家评审、项目实施和绩效评价等4个方面组成的管理体系[11]。其中，项目申报是基础性工作，各级财政部门应根据社会经济的发展需要编制并颁布项目指南，做到公开透明，为各项目申报单位的竞争创造条件；项目所在地的申报部门应该公开、公正、透明地开展审核工作，并对项目的真实性、文件的合规性及项目的可行性等负责；项目单位根据自身资质提交项目可行性研究报告。专家评审的主要依据是项目自身的经济效益和社会效益以及项目单位提交的项目可行性研究报告，确保评审的中立、公正与客观。在项目实施过程中，项目管理部门必须引入市场竞争机制，按照项目管理的市场化要求进行监管，采用符合市场规律的项目管理制度与运行方式，如项目法人负责制、工程招投标制度、大宗材料政府采购制等。为了加强对项目执行的监管和评价，必须在项目后期管理上建立项目追踪问责机制和项目绩效评价体系。

(二)推行财政支农项目“企业化管理”运作模式

目前，我国财政支农资金管理工作主要围绕两方面进行：一方面，让财政支农项目的管理更具有科学性；另一方面，提高财政支农资金使用效益。财政支农项目“企业化管理”作为一种科学的方法[12]，有助于开展财政支农项目的绩效管理。

1.业务定位应与财政支农项目总体目标相衔接。各级财政部门的支农总体目标必须根据各地的经济发展需要以及面临的制约因素进行合理确定，在总体目标指引下，各级财政部门和农业主管部门统一规划，合理甄选支农项目并进行招投标选择。在目标整合和业务定位中，必须重视对人财物资源和业务的系统整合，减少冗余工作，提高财政支农工作效率，达到财政支农资源的优化组合。

2.根据业务定位确定各关系主体的绩效目标。根据财政支农项目的总体目标，对项目相关主体的业务进行合理定位。借鉴现代企业管理办法确定各相关主体的绩效目标以及相应的绩效评价体系。通过目标整合和业务分解，把总体目标分解为各个部门的子目标。在这一过程中，应当注意处理好整体利益与局部利益的关系，不能因为强调前者而忽视甚至损害后者，否则可能导致因为部分关系主体退出而最终损害整体利益的结果。

3.各关系主体分解并落实绩效目标。项目管理部门将财政支农项目分解为多个目标，并将这些目标分配给各个负责人，各负责人确定自己项目的绩效目标，并通过各自的工作达成自己所承担的绩效目标。

4.进行绩效监控和纠偏。监管单位要适时地监控执行单位的项目完成情况，如果项目执行中发生了目标偏差，要从整体利益和长远利益的角度综合考虑，通过相互协商予以妥善解决。

5.绩效测评并进行奖惩。项目管理部门对各项目关系主体进行绩效测评，绩效测评的主要目标是更好地对项目实施进行控制和对项目主体进行激励。为了让财政支农项目能够更好地完成，应引入相应的惩罚机制，这在一定程度有助于增强财政支农项目的凝聚力与约束力。

(三)建立严格的财政支农资金拨付使用监督和全程跟踪评价机制

为了确保资金使用的规范，必须对资金拨付使用的过程进行严格监管，建立完善的资金跟踪监督机制。为改变以往用款单位“内部人控制”的现象，消除用款单位领导与会计人员的利益关联，应该由上级财政部门委派项目会计人员或实行会计人员上级代理制，使财政支农项目的会计核算独立开来，建立上级财政部门对下级财政支农资金的审计、监督和跟踪考核体系，提高财政支农资金的使用效率[13]。财政支农项目完成后进入交付使用阶段时，上级财政部门应该进行严格的审计监督与绩效考评，尤其是对项目中存在的一些违法违规问题，要严格执行责任追究，杜绝基层管理部门套取、设租、转移、挪用财政支农资金的行为，从而确保每一笔财政支农资金都能够按照规范管理流程分配和使用。此外，对于一般的财政支农资金，应该严格实行报账制度。财政支农资金每一笔开支涉及的会计核算、报销、审核等应该由上级财政部门监督。上级财政部门应严格按照报账制度的相关规定，要求各基层政府相关的涉农部门对每月的开支发票及资金使用情况定期进行审核汇总，符合报销相关规定的应及时给予核销并拨付款项，保证每一笔财政支农资金能够落实到位。

(四)优化和整合各级财政支农资金的监管模式

为了进一步提高财政支农资金使用效益，需要进一步优化和整合财政支农资金管理模式，建立多元主体参与的资金监管新模式。

1.变“后整合”模式为“前整合”与“后整合”相结合的模式。针对我国现行财政支农资金管理制度存在的不足，笔者认为有必要改革传统资金整合模式，变过去的“后整合”模式为“前整合”与“后整合”相结合的模式，即整合财政支农资金的项目申报、资金拨付和监督考核工作，使之形成一个常规化的管理体系[14]。按照项目管理要求对各县财政局及下属各项目申报单位进行分类整合，建立项目管理“前整合”和“后整合”相互配合的管理机制，杜绝财政支农资金的“跑、冒、滴、漏”等现象，提高财政支农资金的使用效益。

2.变“以县为主”的整合模式为“以县为主，各级联动”的模式。为了有效整合基层政府的支农资源，除了坚持比较优势的基本原则外，还应坚持现代农业发展的一般规律。在安排基层各级项目的优先顺序时，要根据各地区的重点产业确定重点支持项目，给各个项目合理排序，调整农业产业结构[15]。因此，通过“以县为主，各级联动”的整合模式，推动财政支农资金的地域联动，使各级政府展开互动，围绕整体利益进行宏观调控，在把握宏观整体利益的前提下兼顾地方各级政府部门的利益，这样才能有效利用支农项目信息充分的优势，确保财政支农资金有效发挥作用。

3.变“独角戏”为“参与式”的资金使用模式。在传统财政支农资金决策体系中，农民参与不足。为了提高财政支农资金的使用效益，切实满足农民需要，应让农民参与项目实施的全过程，切实提高农民话语权，让农民有效参与对财政支农资金的监督管理。为此，可以建立一些以农民为参与主体的相关组织与协会，并由其代表农民展开相应的监督管理。

4.建立多元化的财政支农资金监管渠道。除了上述以农民为主体直接参与财政支农资金监管外，还要建立一些高效力的监督网络，以此保障财政支农资金的安全。目前，随着移动互联网和大数据网络的发展，有必要建立公开化的财政支农资金档案库网络系统，一方面，可以使各级政府和公众能够及时了解各项资金的使用动向，另一方面，也能够发挥社会监督优势，利用社会公众广泛的监督力量来提高财政支农资金的绩效[16]。

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(责任编辑： 林安红)

[收稿日期]2016-03-23

[基金项目]国家社科基金项目(13CGL024)；教育部人文社科项目(13YJA630007)；福建省社科规划项目(2011C011)；福建省教育厅A类项目(JA11098S)。

[作者简介]陈冠南(1992-)，男，硕士研究生。研究方向：公共经济管理。

[中图分类号]F062.6

[文献标识码]A

[文章编号]1671-6922(2016)04-0034-05

Realistic dilemma and countermeasures of the financial supporting agriculture funding management system in China

CHEN Guan-nan1, LIAO Tian-tu2*

(1.SchoolofPublicAdministration,FujianNormalUniversity; 2.SchoolofEconomics,FujianNormalUniversity,Fuzhou,Fujian350007,China)

Abstract：Financial support in agriculture, which is regarded as an important means to solve the issues on agriculture, rural areas and farmers, and how to give better play to the performance of financial supporting agriculture funds under the capacity of China′s limited financial resources is becoming the difficulty in China′s agricultural funds management and the urgent need to resolve. Based on the theory analysis and the expanding definition for the connotation of the financial supporting agriculture funds, the shortcomings of China′s current financial supporting agriculture funding management system is analyzed from the perspectives of excessive decentralization of financial supporting agriculture management system, unreasonable structure of supporting funds, and imperfect decision-making system of the financial supporting agriculture funding in order to put forward some solutions and suggestions for the dilemma, for instance, arrange and determine the investment project in supporting agriculture according to competitive system, explore and develop the innovate model of "enterprise management" in agricultural finance project, establish a strict supervision mechanism and an evaluation mechanism over funds allocation, funds utilization, and the whole process, optimize and integrating the supervision modes of the financial supporting agriculture funds.

Key words：financial support for agriculture; management system; realistic dilemma

福建农林大学学报(哲学社会科学版)，2016,19(4):34-38

Journal of Fujian Agriculture and Forestry University (Philosophy and Social Sciences)

*为通讯作者。