论保障受教育权的政府教育义务构造

摘 要：义务教育是要求政府即刻保障实现的最低核心教育义务。目前，在我国义务教育高入学率的背后悄然形成了一种新型“入学难”现象，可概括为受教育资源限制的客观“入学难”和受教育管控的主观“入学难”两种基本类型。“入学难”的实质是受教育权的保障问题，即忽略受教育条件权造成了客观“入学难”，限制受教育自由权造成了主观“入学难”。受教育权的实现依赖于政府教育义务的切实履行，因此，解决义务教育“入学难”问题，政府应适当履行教育给付义务、尊重义务和保护义务。也就是说，各级政府既要积极提供教育资源以保障受教育条件权，以消极方式尊重受教育自由权使之免受不正当干涉，还要严厉打击各教学单位、其他社会组织及个人的教育侵权行为，创造公平、有序的入学秩序。

关 键 词：入学难；受教育权；义务教育；政府教育义务

中图分类号：D922.16 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）01-0078-11

收稿日期：2015-09-16

作者简介：刘耀辉（1980—），男，湖南隆回人，湖南工业大学法学院讲师，法学博士，中南大学博士后，研究方向为社会法学。

基金项目：本文系教育部人文社会科学研究项目“国家给付义务研究——社会权保障的反向视角”的阶段性成果，项目编号：12YJC820066；国家社会科学基金项目“基本医疗服务国家给付义务研究”的阶段性成果，项目编号：13CFX106；中国博士后科学基金项目“基本医疗服务国家给付义务研究”的阶段性成果，项目编号：2013M531793；湖南省社会科学基金项目“国家保障民生的义务研究”的阶段性成果，项目编号：11YBA094；湖南省教育厅重点研究课题资助项目“农民平等权利研究——以国家义务为视角”的阶段性成果，项目编号：12A036。

随着经济社会的快速发展，我国的教育状况发生了根本性改变，义务教育已得到了充分保障。2013年，小学学龄入学率和小升初升学率分别达到99.7%和98.3%。[1]然而，在高入学率的背后正出现一种“新常态”的义务教育“入学难”现象：彻夜排队报名上学已司空见惯；[2]为争学位，购置天价学区房效古孟母三迁，乃至新孟母离婚现象屡见不鲜；[3]入学待验证件五花八门，①为保入学秩序，招生季节纪委、检察院还不得不严阵以待。[4]受教育作为一项基本人权已成为现代文明国家的基本共识，义务教育作为受教育权的基础和核心，是政府承担的最低核心教育义务，被《经济、社会和文化国际公约》等国际文件要求无条件保障实现。“入学难”为何逆势重现，难在何处，政府对此应承担何种责任等一系列问题正是本文研究的重点。

一、义务教育“入学难”现象及其类型

（一）义务教育“入学难”的主要表现

第一，偏远地区适龄学童“入学难”。为解决农村地区学校布局分散、规模小、质量低等问题，目前普遍采取的做法是撤销或合并自然村的公立学校或教学点，建立服务半径更大的寄宿制中心学校，以改变一村一校的教育资源布局。据教育部统计资料显示，1997年全国农村小学数为512993所，2009年为234157所，减少了一半多，平均每天减少学校数为64所。[5]撤点并校导致了偏远贫困地区学生上学难，加剧了隐性失学和显性失学的可能。全国小学辍学率大幅度回升，从2008年辍学生63.3万人，辍学率5.99‰，到2011年辍学生88.3万人，辍学率8.8‰，辍学的主体已经由高年级迁移到小学一、二年级。[6]

第二，城区择校难。目前，“入学难”普遍表现为择校难。择校是家长愿意以较高的经济代价换取子女进入重点中小学就读的机会。由于历史原因，我国具有集中优势教育资源办重点学校、重点班进行重点培养的传统，这就导致了地区之间、学校之间教育资源不均衡的局面。优质教育资源的稀缺而集中注定了择校竞争会空前激烈。为了获得优质的教育资源，家长和学生忙着参加各种各样的培训、选拔考试，为了提高录取率重金定制精美简历，①甚至上网买证书充实材料。在“划片招生”的严规之下，家长不惜重金购置学区房，更有甚者为了孩子能符合入学政策而选择“突击离婚”。

第三，农民工随迁子女“入学难”。据相关统计数据显示，2010年至2013年，我国外出务工农民家庭中义务教育阶段的子女随迁量分别是1176万、1261万、1392万和1277万。不足10年的时间，外出务工农民子女的随迁量增长了100%以上。[7]虽然党和政府相继出台了一系列政策，明确以流入地政府和公办学校为主，保障农民工子女平等入学，但实践中这些政策远未得到落实，农民工子女进入公立学校关卡重重。各地往往通过“卡身份”和“卡学位”等方式有限接纳农民工子女入学。即一方面设置较高的门槛作为入学条件，让农民工无所适从；另一方面，只对本地学生提供“优质学校学位”，或只提供极少量“优质学校学位”供农民工子女竞争。进入城市就读的高门槛致使农民工子女入学率偏低，辍学率升高，失学问题严重。据调查数据显示，农民工子女入学率为72.22%，而导致27.78%失学率的主要原因，既有费用过高问题，也有无学校招收问题。[8]

（二）义务教育“入学难”的类型

“入学难”实际上是受教育需求与受教育机会错位，致使受教育需求受到限制。综上各种“入学难”现象，可以将“入学难”概括为客观上的“入学难”和主观上的“入学难”两种基本类型。

第一，教育资源限制下的客观“入学难”。客观上的“入学难”，即对受教育需求的限制源于受教育资源的承载能力，而并非人为因素影响的情形。教育的实现必须依赖一定的教育资源，包括人力、财力和物力，教育资源供不应求是造成“入学难”的根本原因。教育资源限制表现为教育资源不足和教育资源分配不均两种情形：

首先，受教育资源不足直接导致偏远地区学龄儿童和农民工随迁子女的“入学难”问题。对于偏远地区的学龄儿童而言，撤点并校不仅增加了入学距离，如内蒙古自治区的学生上学路途最远达250公里，而且增加了入学的机会成本及车费、伙食费等直接成本，使得实际可利用的教育资源不断减少。①在城区，由于中小学校普遍没能与城市同步规划、同步建设，②农民工随迁子女大量涌入后给城市教学资源带来了沉重压力。受制于现有教育资源的承载能力，教育部门和教学单位只得通过重重门槛将农民工子女拒之门外。

其次，教育资源分布不均不仅直接导致了城市的择校难问题，也导致了贫困地区学龄儿童和农民工随迁子女的“入学难”问题。在教育资源总量不足的情况下，优质教育资源更是弥足珍贵，自然成为竞逐对象。择校难是优质教育资源需求受限制的表现。教育资源分布不均衡，不仅存在不同的地区和学校之间，更存在于城乡之间。目前，教育资源主要集中于发达地区城市的重点学校，这一教育资源配置的格局是偏远农村教育资源不足和农民工子女大量涌入城市的重要原因。

第二，教育行政管控下的主观“入学难”。主观上的“入学难”是指对受教育需求的限制主要来自教育行政部门组织、管理教学以及维护教学秩序的各种行为，包括对入学条件和标准的制定及入学管理等，可概况性地称之为入学政策。各项入学政策或许具有其客观的现实依据，但一经形成即成为限制教育需求的重要因素。入学政策越多，满足政策要求的概率就越小；政策变化越频繁，满足政策要求的成本就越高，对受教育需求的限制就越多，入学就会变得更加困难。目前，各地义务教育入学政策颇多，对受教育需求限制明显。一方面，为满足某一教育目的或维护教育秩序，设定一定的入学条件和标准。在建国后的相当一段时期，为培养急需人才，按考分选拔优秀生源进行重点培养；20世纪80年代以后，为保证入学率，要求按户籍就近入学；进入21世纪后，为确保教育公平，逐渐强调严格实行划片入学。同时，为落实相关政策，义务教育入学设置了严格的形式规定。即使实质上符合入学政策，如不能满足相应的形式要求，也不能顺利入学。比如城市居民子女入学要求“三证”齐全，农民工子女入学则要求“五证”齐全。另一方面，基于重视子女受教育的普遍社会观念和义务教育本身的福利性，为提高社会管理的有效性，将义务教育入学与社会管理措施捆绑，致使对受教育需求的限制复杂多变，存在因时、因地、因人等多元差异。

二、义务教育“入学难”的实质是

受教育权保障问题

任何一种类型的“入学难”都表现在且根源于对受教育权的忽视，“入学难”的实质是受教育权保障问题。受教育权是一项基本人权，是指公民依法享有的要求国家积极提供均等的受教育条件和机会，通过学习来发展其个性、才智和身心能力，以获得平等的生存和发展机会的基本权利。[9]受教育权在内容上包括受教育条件权、受教育自由权和受教育平等权。通过对受教育权及体系的考察不难发现，忽略受教育条件权造成了客观上的“入学难”，限制受教育自由权和平等权则导致了主观上的“入学难”。

（一）忽略受教育条件权引发的绝对“入学难”

所谓受教育条件权，是指受教育者有权请求国家提供受教育条件并保证其平等利用这些条件，在其利用这些条件确有困难时，有权请求政府给予资助和帮助。[10]受教育条件权是受教育权的重要内容，也是实际享有其他受教育权内容的基础。

受教育条件权依赖于政府的积极作为，并以一定的财政投入为基础，我国现行法律体系对受教育条件权保障作出了明确规定。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第十九条规定：国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平。国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育。《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）第七章专门规定了教育投入与条件保障，涉及的条文有14个。①《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）第九条规定：“地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中等学校，使儿童、少年就近入学。”《中华人民共和国义务教育法实施细则》（以下简称《实施细则》）第二十六条规定：“实施义务教育学校的设置，由设区的市级或者县级人民政府统筹规划，合理布局。小学的设置应当有利于适龄儿童、少年就近入学。”

然而，在以经济建设为中心的发展模式中，对受教育条件权的实际保障长期被忽视，致使教育供给总体上不能满足教育需求的增长，受教育条件权的保障最终会落实在政府教育经费的支付上。改革开放以来，国家财政主要投入到了经济发展、生产建设之中，而投入到教育方面的资金较少。根据联合国教科文组织的统计，2005年，世界政府教育经费占GNP的平均比例是4.9%，其中发达国家5.5%，发展中国家4.7%。[11]1993年，我国政府就提出到2000年政府教育经费占GNP的比例要达到4%，但这个目标直到2012年才真正实现。

农村地区撤点并校固然有生源缩减、教学质量偏低的原因，但政府投入不足是其关键所在。《义务教育法》规定：义务教育实施“在国务院领导下，由地方府负责，分级管理，以县为主”的教育管理体制和财政体制。据测算，我国义务教育经费中央财政负担2%，省政府负担11%，县级负担9%，乡镇负担78%左右。[12]农村义务教育经费主要来源于能力最弱的乡镇财政和教育附加费。2001年中央启动包括取消乡统筹和农村教育集资的农村税费制度改革，使得农村义务教育投入资金普遍减少，各级政府都希望通过办学调整农村中小学布局，扩大学校规模，提高资源利用效率，减轻财政压力。在教育条件总体提升的背景下，受资源利用能力限制的“入学难”问题重新进入公众视野。

处于义务教育阶段的农民工子女大量向城市转移，而城市义务教育投入却没有按比例增长，地方教育管理部门在解决问题时不是把重点放在扩充教育资源、改善教育条件以满足新增的教育需求上，而是设置各种门槛将新增受教育对象拒之门外。在城市建设发展过程中，学校建设严重滞后于城市开发，住宅区配建中小学、幼儿园的政策没有落实到位，出现了不配建、配建不规范、建了又不交等现象。以兰州市为例：据统计，近10年来，兰州市城区新建住宅小区195个，配建幼儿园和学校105个，其中，93所幼儿园，8所小学，九年制学校3所，独立初中1所，但只交了4所。随着中小学校生源一增再增，出现了少则六七十人多则上百人的“大班”“超大班”。目前，兰州市小学大班额占72.2%，初中大班额占42%。[13]

（二）限制受教育自由权引发的相对“入学难”

受教育自由权就是要求国家不得侵害并尊重公民受教育权的享有，与要求国家不作为的“不作为请求权”相对应。[14]这种自由权性质的受教育权主要是针对政府干预的防御权，要求政府尊重、宽容，以消极不作为的方式保障实现，即教育行政部门不能设置不正当的条件限制受教育者接受教育的自由。入学权是受教育自由权的重要内容，也是实际享有受教育权的前提。我国法律对受教育自由权作了明确规范。《教育法》第九条规定：公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会；《义务教育法》第十二条规定：适龄儿童、少年免试入学。但在现实生活中，受教育自由权受到了诸多限制，如把学龄儿童排除在现有教育资源之外，或者给教育资源的利用设置障碍等。

第一，就近入学规定将学龄儿童入学范围限制在户籍所在地教育单位，导致学龄儿童在当地择校难和异地“入学难”。《实施细则》第十四条规定：“适龄儿童、少年到非户籍所在地接受义务教育的，经户籍所在地的县级教育主管部门或者乡级人民政府批准，可以按照居住地人民政府的有关规定申请借读。”该规定将“就近”入学与户籍挂钩，即限定接受义务教育的地点为户籍所在地学校，如居住地与户籍地不一致，在居住地入学须经申请且为“借读”。2006修订的《义务教育法》贯彻了这一思想，第十二条规定：“地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。”如此，户籍成为限制受教育自由权的关键。一直以来，教育依附于户籍制度，即如果没有本地户籍就很难上公立学校，只能选择学费昂贵的私立学校。

第二，相关管理措施随意捆绑义务教育“入学”，使“入学”变得复杂化。义务教育是国家承担的最低核心教育义务，《关于〈中华人民共和国义务教育法（草案）〉的说明》强调：“义务教育，是依照法律规定，适龄儿童和少年必须接受的，国家、社会、学校、家庭必须予以保证的国民教育。实行义务教育，既是国家对人民的义务……国家和社会要提供条件使每个中国儿童和少年受到法律规定年限的教育。”政府及政府的教育权力应以实现受教育权为起点和归宿，并在受教育权的拘束下积极、适当履行义务。而现有教育管理活动却存在行政权力对受教育权限制的现象。对受教育自由权的保障，现有制度予以明确规定的仅限于免试入学。例如：小学入学年龄必须6周岁以上，报名必须按要求提供一系列相关证件。其中，常住户口儿童需要房产证、户口本、出生证，且要求房产证与户口本两证统一；外来务工或经商人员子女，提供家长务工地的务工证、居住证、户口本、出生证、预防接种证等。再次，必须在规定期限办理登记。[15]受教育权是一种基本权利，受教育权存在的目的应该是为受教育对象提供受到更多的保障和促进“入学”的教育服务，而不是提高入学成本或排除入学机会的教育规制。更为严峻的是，“入学”甚至被作为一种实现行政目的的社会管理手段而广泛应用。基于家长对子女受教育的重视，有的地方政府部门将社会管理与“入学”挂钩，强制家长遵守某一规定。比如超生子女不能入学，不按时纳税不办理入学，不交垃圾清理费不办理入学，等等。

三、解决义务教育“入学难”问题的

政府义务构造

受教育权是《宪法》规定的基本权利，受教育权保障属于宪法关系范畴，因此，公民受教育权的实现依赖于国家教育义务的适当履行。以国家义务产生依据、体现的国家性质以及行为状态为基础，宜将国家义务划分为尊重、保护和给付三个在内容上相互关联的组成部分。[16]结合“入学难”的实际情形，为保障和促进义务教育权的实现，各级政府及其相关部门必须切实并且适当履行如下义务：

（一）教育给付义务：促进教育资源的普遍、可及，保障受教育条件权

教育资源是受教育权实现的基础，促进教育资源的普遍性和可及性是保障受教育条件权的关键。《义务教育法》第四十二条规定：国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障。并要求用于实施义务教育财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例，保证按照在校学生人数平均的义务教育费用逐步增长，保证教职工工资和学生人均公用经费逐步增长。

第一，保障受教育条件权，解决“入学难”问题。一方面，增加教育总量投入，确保教育资源的普遍性和可及性。据统计，2013年国家财政性教育经费占国内生产总值的比例为4.30%，同比增长0.02%。实现了公共财政教育支出、各级教育生均公共财政预算教育事业费支出、各级教育生均公共财政预算公用经费支出“三增长”。[17]然而，与其他国家相比，我国教育投入仍显不足。“我们的人均财力仅为欧美发达国家的1/10甚至1/20，但我们需要提供公共服务的人口是美国的4倍，是欧洲一些国家的20倍甚至上百倍。”[18]实际上，我国的教育经费远远不能满足现实需要。2012年，我国中小学生生均公共财政预算公用经费支出仅占生均公共财政预算教育事业费的33.08%和29.84%，①尚未达到国际认可的40%与30%的一般标准。在确保教育经费足额投入的基础上，保障受教育条件权，消除义务教育“入学难”的客观障碍，还须注意教育财政的投向和效率问题。一是提高基础教育经费比例，因为我国财政性教育经费对初等教育的投资比重一直小于中、高等教育。②尽管近些年来国家对初等教育的投资额不断增加，但是义务教育公共支出占全国公共教育支出的比重偏低。二是在加大教育投入力度的同时，加强对教育支出过程的监测与效果评价，减少不必要的资源浪费，实现教育资源的有效利用，尽快实现义务教育的均衡发展。另一方面，调整投入结构，明确各级政府的投入比例，加大中央及省级政府的教育支出力度。《义务教育法》第四十四条明确规定国务院和地方各级政府共同承担义务教育经费，但没有明确经费比例。现实中教育经费长期由较低级别政府承担，而中央政府支出明显不足。①这从根本上造成了义务教育资源的不均衡局面，而且随着社会结构的变迁和人口流动的影响明显不能顺应时代发展。2012年，广东省义务教育阶段随迁子女在校生300.6万人，比2008年增长了52%，占全省义务教育在校生的24%，占全国随迁子女在校生的21.6%，与北京、上海、天津、江苏、浙江5省、市随迁子女的总和相当，其中省外迁入占54%。[19]在现有体制下，上述情形既给流入地教育财政带来了沉重压力，也不可避免地导致了义务教育“入学难”的现实。笔者认为，为确保受教育条件权，必须由统筹能力和财政能力更高的中央和省级政府承担义务教育经费的主要责任。在各级政府教育投入分配比例方面，世界各国都有明确的法律规定，并规定了较高层级政府的主要责任。如德国法律规定：教育投入中联邦政府应占10%左右，州政府应占65%以上，州以下政府占20%左右。[20]从美国基础教育发展看，联邦政府和州政府投入比例不断增大，地方政府投入减少，州政府投入比例提高尤为明显，2005年三级政府的投入比例分别是7%、50%和43%。[21]对此，我国政府有必要通过转移支付的方式，对于外来学龄儿童较多、财政压力过大的地区给予财政补贴。

第二，确保受教育条件权，需要完善对经济社会发展的顶层设计，合理配置教育资源。维护和促进学龄儿童与教育资源之间的动态平衡，既是一个世界性难题，也是保障受教育条件权的关键。英国爱尔兰地区正面临同样的小学入学名额不足的困境。2014年9月的新学期，英格兰地区有近4000名适龄学童无法入学。但英国教育部坚称，为解决入学名额不足的问题，他们已经投入了50亿英镑，而且在过去的几年中已经通过各种有效措施为英国增加了近25万个入学名额，以满足家长和学生的入学需求。[22]英国教育部门对学龄人口和教育资源的统计以及在此基础上对人口发展趋势和教育资源压力进行预测的做法值得借鉴。②在我国城镇化进程中，城镇户籍居民将大量增长，随着农民工务工方式和迁徙方式的改变，城市学龄儿童的增多远远超过了城市的实际承载能力。虽然各地政府相继进行了一系列探索、尝试，但这些政策基本上属于对问题的被动性应对，缺乏前瞻性，且多数还表现为以政策代法或对已有法规进行有利于教育管理的解读。这不仅不利于保障受教育条件权，反而限制了受教育自由权。不仅如此，基础设施建设、师资力量的培养等还要受到一定时间和周期的限制，因此，切实保障处于不断变化中的学龄儿童的受教育条件权，就必须把握人口变化规律与城市发展进度，在教育资源配置上统筹谋划，提前应对。

（二）教育尊重义务：尊重受教育自由，确保受教育自由权、平等权

“基本权利保障的最原始及主要目的根本在于确保人民的自由与财产免遭受国家干预，此外无他。[23]在公民与政府的关系中，公民是第一性的，是目的；政府是第二性的，是手段。政府进行教育管理应以尊重受教育权为前提，以保障受教育权为目的，受教育自由权的范围应该成为政府教育管理的边界。

从尊重受教育权的视角观之，就近入学政策及相关规定不能成为限制入学选择的依据，而必须成为政府合理设置学校和促进教育公平的约束。从《义务教育法》中“地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中等学校，使儿童、少年就近入学”这一规定不难看出，就近入学是目的，政府合理配置学校是前提、是手段，即政府必须为就近接受义务教育创造条件。显然，就近入学是学龄儿童的权利而不是义务，强调的是政府责任。但由于缺乏对受教育权应有的尊重，一些地方在实施过程中为方便教育管理，就近入学却成了对受教育者的严格限制。笔者认为，即使在当下普遍采取以就近入学为基础的严格划片入学政策确保教育公平的前提下，仍然不足以成为限制入学选择的正当理由。择校现象在于教育资源的不均衡分布，有违教育公平原则；而任何不以教育公平为导向的处理方案，不仅存在实施效果问题，而且不利于教育的长远发展。

以适应人口流动情形、优化资源配置为目的的撤点并校举措本身并无不当，但在实施过程中部分地方政府没有履行对受教育权应有的尊重义务，反而是对受教育权进行了干预。以吕梁市石楼县撤点并校经历为例：[24]首先，撤并方案的关键并不涉及对受教育权的保障，而在于以学校集中程度体现出的政绩。2005年吕梁市政府发布了《关于进一步加快调整农村中小学布局的实施意见》，要求到2007年将全市4762所中小学撤并为3500所，到2010年继续撤并为2500所左右。2003年，石楼县有中小学365所，2009年初裁撤为131所，当年4月该县人民政府发布《关于中小学校布局调整规划的实施意见》，进一步要求继续撤并，最终达到保留中小学44所的目标。其次，撤并标准简单，忽视受教育者的受教育权。2001年国务院颁发了《关于基础教育改革与发展的决定》后，石楼县最初的计划是撤并15人以下的学校。每个受义务教育者就近入学的权利都要得到尊重，仅以人数作为学校的撤并标准，是对少数人受教育权的干预。再次，依靠行政手段推行撤并学校，体现了对受教育权的限制。以发布该撤点并校文件为标志，撤点并校开始以行政手段得到落实。对撤并不力的校长，在该县教育工作会议上点名批评。通过行政强制手段加速撤并工作进程。[25]

政府适当履行教育尊重义务，应在坚持控权观念的基础上严格遵守程序规范，以消极的方式保障受教育权免于侵害，依法积极作为，杜绝乱作为。从现有地方政府限制和侵犯受教育权的各种情形看，一个共同的问题就是重政府权威、轻受教育者权利，在教育管理关系中，教育权力与受教育权利地位颠倒。 因此，为保障受教育权得到应有的尊重，必须坚持教育法治。严格控制教育行政行为在法律规范之内运行，明确并恪守教育权力清单、教育责任清单、教育管理行为负面清单，法无明文规定不可为，法律规定必须为。

政府尊重受教育权，在实施教育管理行为过程中务必遵守行政程序规范，坚持程序正当原则。现实中与教育行政行为行使上重权力、轻权利相对应，教育管理行为往往重标准、轻程序。而法律程序是规范权力运行、保障公民权利的重要因素，只有重法律程序、轻行政标准，实施教育行政管理行为才能确保结果的公正性，从而减少对受教育权的干预，方便对受教育权的有效救济。以撤点并校为例，在行政标准与法律程序孰轻孰重方面，实施者往往认为学校撤并标准是先定的、目的性的，学校撤并程序只是落实学校撤并决策的过程。部分地区推行的“一刀切”式的撤并学校的做法，既严重侵犯了受教育权，也凸显出了行政标准的强势性。在法律程序遵守方面，各地在撤点并校过程中很少坚持论证、公示、报批等程序，主要依靠行政意志强制推行，导致阻力重重。在撤并过程中，如能坚持正当程序，不仅能够保障受教育权，而且有利于撤并的顺利推进。有观点认为，“对于孩子上学的路途远近、孩子是否适合寄宿，村民和居民最有发言权，如果他们有权参与学校布局设点和撤点并校的论证，那么，学校设点和撤点并校根本无须量化指标，因为学校如何布点，应完全根据政府部门、所有家长、社区居民共同讨论决定。”[26]

（三）教育保护义务：严厉打击第三人侵害受教育权的行为，确保公平、有序的入学秩序

保障受教育权，解决义务教育阶段“入学难”问题，不仅要求政府积极提供教育资源，保障受教育条件权，以消极方式尊重受教育自由权使之免受不正当限制，而且要充分履行受教育权保护义务。“基本权利保护义务，系特别强调国家负有积极义务，使人民在实现基本权利的过程中，得到足以对抗第三人的侵害的保障。”[27]受制于我国目前的教育资源和教育行政方式，尊重和满足受教育需求仍需一个长期的过程。在各种资源局限和行政管制下，教育需求的不断增加必然会产生一些新问题，如入学机会经济利益凸显，为社会上一些以营利为目的的组织和个人提供了可乘之机。为此，政府必须严厉打击各教学单位、社会组织及个人借教育谋利而导致的教育侵权行为，维护公平、有序的入学秩序。

严格规范公立学校的办学和教育行为，加强引导和监管，确保学龄儿童享有平等的入学和受教育权。由于优质教育资源供不应求，一些学校在生源选择、入学条件等方面获得了主动性，但同时却侵犯了学龄儿童平等的入学权利。比较常见的是各种明显或隐形的选拔考试和“条子生”。由于人民生活水平不断提高，家长对子女受教育的需求和水平随之提升，一些掌握优质教育资源的教学单位的选拔标准也不断提高，甚至与一些校外培训机构明联暗合进行利益输送。一到入学季节，各种领导“批条”即满天飞，使得优质教育资源异化为权钱的“战利品”，严重违背了教育公平原则，尤其体现在对进城务工农民子女的不平等对待上。在收费方面，虽经政府多次发文①明确要求平等对待农民工子女接受义务教育，不得加收借读费及其他任何费用，但增加农民工子女入学负担的收费在事实上并没真正杜绝，一些地方已由明收费变为暗赞助，变现金为实物，或者没有额外的收费干脆不接纳农民工子女入学。在教育行为方面，一些学校的教师基于升学率和班级排名等因素的考虑，对接纳进城务工农民子女心存顾虑，农民工子女在公办学校还可能受到同学、老师的歧视，使他们在享受良好教育环境的同时还要承受一定的心理和精神方面的压力。

随着义务教育“划片招生”政策的出台与落实，①“学区房”“学位房”迎来新一轮爆炒。新房、二手房纷纷玩起了“学区房”“泛学区房”的概念。一些开发商和房产中介抓住了家长们“望子成龙”的心理，大打学区名头借机哄抬房价。一方面，误导家长购买名不符实的学区房，导致适龄儿童无法入学的现象时有发生；另一方面，大势营造哄抢教育资源的氛围，消解政府实施教育公平举措的效力。对于类似营销行为，政府应采取灵活措施有效遏制。如打破房产与学校一一对应的惯例，实行房产与学区对应的办法。同时，学校划片应打破静态格局，每年实行动态调整，在入学前一段时间公布。

现阶段各地尤其是城区学校受教育资源的限制，对入学条件进行严格管控，将一些学龄儿童特别是农民工子女排除在入学机会之外，因此，一些与入学相关的“黑市”随即形成。一些外来务工人员由于工作的特殊性所决定，既没有固定居住地，也没签订过劳动合同，更没有社保卡，满足不了子女上学的条件。为了给孩子报名入学，只能抱着渺茫的希望求助“黑市”。2014年7月，北京市东城区20多个家长向同一中介购买了假证，结果住址和工作单位全都一样，被学校识破报名失败。[28]另外11名家长因为同样的原因以6000元到6300元不等的价格向中间人购买“入学”指标，开学后中间人携带7万多元的指标费潜逃。[29]因此，对于各种黑中介以帮助入学为名的违法营利或诈骗行为，政府应依法予以严厉打击。

【参考文献】

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（责任编辑：高 静）