创建秦岭中央国家公园的必要性与发展战略研究

马耀峰，刘军胜

（陕西师范大学 旅游与环境学院，西安 710119）



创建秦岭中央国家公园的必要性与发展战略研究

马耀峰，刘军胜

（陕西师范大学 旅游与环境学院，西安 710119）

摘要：随着我国经济社会发展的结构转型与提档升级，生态环境保护问题迫切凸显，创建国家公园对保护我国生态环境可持续发展有重要意义。通过对陕西创建秦岭中央国家公园的合理性分析，提出创建秦岭中央国家公园8大发展战略：发展理念提升、管理体制改革、试验区先行、尺度创建突破、运行模式创新、利益主体协调、公园规划先行、建设资金筹措战略，以期对创建秦岭中央国家公园提供理论参考。

关键词：秦岭中央国家公园；合理性；发展战略

近年来，随着我国经济社会发展的结构转型与提档升级，生态环境保护问题迫切凸显并得到高度重视，设立国家公园以保证我国生态可持续发展成为重要战略议题。2005年，单之蔷率先提出国家中央公园的概念，距今已有10年历程，2008年10月，国家环保部和国家旅游局共同界定了国家公园的定义：国家为了保护一个或多个典型生态系统的完整性，为生态旅游、科学研究和环境教育提供场所，而划定的需要特殊保护、管理和利用的自然区域。国家公园具备环境保护、科研、教育、游憩和社区发展5大普适功能［1］，并发挥了强化公园生态系统，缓解保护与发展的冲突；缓和保护区交叉重叠的矛盾，保证生态系统完整性；增强地方政府的自然保护积极性等作用［2］。

为促进我国国家公园的设立与发展，国家相继出台一系列扶持政策，从政府层面对国家公园建设构想与实践操作进行了顶层设计，2008年，我国第一家国家公园：黑龙江汤旺河国家公园正式试点运营。2013 年11月，十八届三中全会所发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，首次提出建立国家公园管理体制的构想。2015年初，国务院正式批复了《建立国家公园体制试点方案》，确定北京、福建、吉林等9省市开展国家公园体制试点。2015年3月，国家发改委发布了 《建立国家公园体制试点2015年工作要点》以及《国家公园体制试点区试点实施方案大纲》，对国家公园试点单位做出具体安排。2015年5月发布的《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出，建立国家公园体制，实行分级、统一管理方式，以保护自然生态和自然文化遗产原真性、完整性。

作者简介：马耀峰 （1949—），男，教授，博士生导师，主要研究方向为旅游规划与GIS。E-mail：myfmx@snnu.edu.cn.

基金项目：国家自然科学基金项目 （41271158）。

秦岭中央国家公园由《中国国家地理》执行总编单之蔷于2005年率先提出，为避免产生歧义，并对这一称呼做出了解释，其中，“国家公园”是全球认可的规范提法，公认度、普适度与认可度较高；中央国家公园的“中央”的涵义是指中部的意思，秦岭因盘踞我国中部，故以中央国家公园命名，以方便理解。至此，秦岭中央国家公园得到陕西省政府的高度重视，并出台系列政策，以推动秦岭中央国家公园的尽早成立与建设。基于此，本文首先论述秦岭创建国家中央公园的合理性，在此基础之上提出打造秦岭中央国家公园的发展战略，为秦岭中央国家公园设立提供理论参考。

1　创建秦岭中央国家公园的必要性

1.1区位优势：南北分界线

秦岭横贯我国中部，覆盖范围辽阔，经度范围为105°29′E—111°15′E，纬度范围为31°42′N—39°35′N，全长1 600 km，南北宽数十千米至二三百千米。西起甘肃临潭县北部的白石山，向东经天水南部的麦积山进入陕西。在陕西与河南交界处分为3支：北支为崤山；中支为熊耳山；南支为伏牛山［3］。位于陕西省中部的山脉是秦岭的一部分，称之为狭义上所指的秦岭（图1）。秦岭是我国南北区域分界线与过渡区域，对我国复杂多变的气候的形成起着重要作用。秦岭复杂多变的气候塑造了区域内部生物的多样性，使得陕西集南北景观于一身，是体验南北方景观差异的绝佳之地。秦岭的存在，抵挡寒冷气流南下，造就了汉中盆地和四川盆地的富饶繁荣。

1.2资源禀赋：绝版的生态

秦岭作为我国南北气候的分界线，长江、黄河的分水岭，复杂的气候使得该区域生物多样性十分明显，生态环境独具一格，资源禀赋较好。国家保护的一、二级动物如大熊猫、金丝猴、羚牛、朱鹮、豹、血雉、大鲵、白冠长尾雉、小熊猫等都分布在秦岭的各个自然保护区。据统计，秦岭山脉内，共有种子植物3 446种，占全国同类总种数的14%，其中秦岭特有种192个。国家保护植物44种，占陕西省国家濒危保护植物种数的69.76%，占国家保护植物种数的9%；兽类144种，占全国总数的29%；有鸟类399种，占全国鸟类总数的34%。丰富的动物、植物物种和气候表征，使得秦岭已成为中国乃至世界景观生态系统的重要组成部分［3］。在旅游开发方面，目前秦岭已建成森林公园30个，其中国家级8个；风景名胜区19个，其中国家级3个；显然，秦岭已经成为全国风景名胜区和森林公园密度最大、等级最高、特色最明显的生态功能区。

1.3生态保护：脚步从未停止

图1　秦岭区位图

为保护秦岭生态系统的完整性与持续性，陕西省政府对秦岭的保护没有停止过，相继出台相关政策以保障秦岭绝版生态环境。1978年，秦岭中段腹地南坡成立佛坪国家级自然保护区，面积292 km2，成为秦岭大熊猫、秦岭羚牛、川金丝猴、朱鹮等国宝的保护地［3］。1986年，秦岭中段的太白山成为国家级自然保护区，太白红杉等21种国家重点保护植物获得可持续保护，同时由于保存着比较完整的第四纪冰川遗迹，秦岭成为科学研究难得的“天然实验室”。1998年，秦岭国家植物园开始筹建，旨在恢复已显脆弱化趋势的秦岭特有的生态系统、保育珍稀物种、保护研究和持续利用秦岭地区的生物多样性。2007年陕西省出台了《陕西省秦岭生态环境保护条例》，从2008年3月1日开始施行，使得对秦岭的保护上升至法律的高度。2009年，以全国人大代表提案的形式提出要把秦岭生态功能保护区建成国家中央公园。2013年，《西安市秦岭生态环境保护条例》颁布实施，为保护秦岭生态环境提供又一有力保障。2015年，陕西省人民政府发布《关于促进旅游业改革发展的实施意见》中，将建设“秦岭中央国家公园”列为重点项目首位。截至目前，秦岭已建立自然保护区28个，其中国家级7个，促使该区珍稀濒危野生动植物得到有效、健康、持续的保护，保证了秦岭生态系统的多样性与持续性（图2）。

图2　陕西省对秦岭保护行动发展历程

2　创建秦岭中央国家公园的发展战略

2.1发展理念提升战略：国家性/公民性统筹与效益兼顾

世界自然保护联盟（IUCN）认为国家公园是保护地的一种类型，强调生物多样性和生态服务、有效管理和公平治理、生态代表性、良好连通、有足够面积、形成完整体系。创建国家公园，一是要有国家性和公民性理念［4］。国家性体现国家义务和担当，国民性体现公益性和公平性。二是要有生态保护第一，合理利用第二的建设理念，兼顾生态、社会、文化和经济效益的和谐兼容。三是实施4个转型。从景观保护向生物多样性保护转型；从消极保护向积极保护转型；从一方参与向多方参与转型；从零星布局向网络化布局转型。四是处理好7大关系。即处理好保护与发展、国家公园与其他遗产地、政出多门与统一管理、生态效益与经济效益、单一资金来源与多元资金筹措、国家与地方积极性、参与主体统筹与社区发展的和谐关系（图3）。

图3　发展理念提升战略图

2.2管理体制改革战略：创建统一规范的管理制度

《建立国家公园体制试点方案》中提出在9省市开展国家公园管理体制试点。内容包括生态保护、规范管理、明晰资源归属、创新经营管理和促进社区发展等五项。要求对现有各类保护地的管理体制机制进行整合，明确管理机构，整合管理资源，实行统一、有效、规范的保护和管理机制。依照此指导意见，我省也应先行先试、不等不靠，寻求破解“条块分割，九龙治水”格局，以“经管分离，政企分开，特许经营，社区发展”为导向，按照 “厘清资源价值—确立保护与发展目标—创设管理机构与职能部门—配置相应人物财力”的逻辑顺序，设立专门的国家公园管理机构，实施国家所有、统一管理、行使国权，对公园管理运营内部事务实施统一管理和运作。构建四大系统：“指挥系统，资源规划、生态保护、特许经营、综合执法、科研交流的职能系统；人员配置、财会审计的保障系统和监督与考核系统”，尝试创建“管理有效、运行高效、责权统一、符合省情”的，具有我省特色的国家公园管理体制（图4）。

图4　管理体制改革战略图

2.3试验区先行战略：先试先得、积累经验

国家发改委等先后印发 《建立国家公园体制试点方案》《发改委国家公园体制试点区试点实施方案大纲》等。2015年政府工作报告中提出建设好秦岭国家公园，在省《关于促进旅游业改革发展的实施意见》中，将“加快推进秦岭国家公园建设”列为重点任务的第一个项目。且我省“秦岭国家植物园”正在积极推进国家公园试点。陕西虽未进入全国9个体制试点省市，但积极行动、先试先得、积累经验，对创建秦岭国家公园至关重要。一是统一提法。称“秦岭中央国家公园”比“秦岭国家中央公园”更好。全球规范提法是“国家公园”，中间不宜再加词，国家公园前的“中央”代指“中部的”，不易产生歧义。二是适度增加试点类型。如可从自然保护区、森林公园、风景名胜区、地质公园等保护地中再遴选出几个试点区，从不同类型试验中可总结积累出更多经验。三是关注示范引领，选择的试点区应具有典型推广价值。四是超越管理体制试点内容，要在开发项目、可进入性、资金筹措、生态教育、周边关系和社区发展等方面，超前开展创新试验，以求取得推广价值。五是充分调动各地市的积极性，可按“申报—建设—评估”的程序，审慎批建几个我省的试验性准国家公园。

2.4尺度创建突破战略：实施“大冠名+实体公园”制

陕南秦巴山地，分为秦岭、汉江盆地和大巴山三大地貌类型。陕西秦岭东西长400～500 km，南北宽120～180 km；大巴山东西长约450 km，南北宽约100 km［3］。秦巴山系山长体大，创建秦岭中央国家公园难点之一是空间尺度选择（图5）。一是根据秦岭空间体量实情，可将国外美加澳俄国家公园大体量模式与韩日精致化经验模式结合［5-6］，采用“大冠名+实体公园”的创建思路，总体称为“秦岭中央国家公园”，旗下由不同类型、大小的次级国家公园构成。二是以秦岭已有的世界地质公园和国家级4A—5A级景区、风景名胜区、自然保护区、森林公园、水利风景区等为核心，采用“整合、集成与优化”思路，分别扩展其空间范围，能构建出秦岭中央国家公园的系统框架。三是特别关注秦巴新开发国家公园的规划与建设，其可作为重要组成部分，积极鼓励具有户外营地、生存体验、猎奇探险、生态教育等功能的新旅游地的开发建设。

图5　尺度创建突破战略图

2.5运行模式创新战略：管经分离，特许经营

国家公园采取“政府主导、管经分离、多方参与、分类管理”的管理模式（图6）。坚持“国家所有、政府授权、特许经营、社会监督”，由管理局实行委托经营和特许经营。

我省秦岭现有保护地主要有自然保护区、风景名胜区、森林公园、文物保护单位、地质公园、湿地公园、水利风景区、A级旅游景区等主要类型，大都采用“门票经济”营运模式［7］。创建秦岭中央国家公园必须实施“管经分离，职能各异”的运营模式。一是坚持公益性管理与盈利性经营的分离，实施管理与经营分开的运营机制。二是坚持国家公园运营的“非营利性经营”思想。国家公园的属性是国家性与公民性的公共资源，对国家公园单位的考核主要以生态保护、科研、教育、游憩和社区发展为主，不能以营利性经营为主要目标。三是“非营利性经营”采用“特许经营”方式进行运作。对国家公园的“行、住、食、购、娱”等服务性项目，可采用市场化形式公开招标，选择旅游公司、当地政府、周边社区的非国家公园单位进行营利性经营。

图6　运行模式创新战略图

2.6利益主体协调战略：利益均衡与和谐共生

从智慧发展的视角，科学处理好不同利益主体之间的关系。从文化资源和人力资源角度，把社区居民和其生产、生活区看成成本型资源。在保护基础上，利用“和谐共生”理念，科学处理好国家、地方、原居民、服务性企业和游客等利益攸关方的关系，重视公众参与、社区居民支持以及当地政府、企业和非营利组织的意见征询，在公众利益与私人利益、国家利益与地方利益以及短期利益与长期利益之间保持均衡［8］。在保护公园的生态系统与促进地方经济发展中实现 “多赢共享”，高度重视并妥善处理好与周边乡村的关系，带动并促进周边实现可持续发展。处理好公益性和生产性的矛盾，强化公益保护性，弱化经济趋利性。从国民休憩角度，在基础设施、公园质量提升等方面，充分兼顾“周边乡村一体化发展”的利益诉求，尝试构建国家公园周边乡村生态补偿机制。应结合陕南生态移民，统筹谋划好国家公园的布局与建设。同时，要充分考虑跨部门的沟通协调、多层面的公众参与，进一步弱化部门权益，争取更多利益相关方的支持。

2.7公园规划先行战略：尽快编制好《国家公园规划纲要》

从形而上的视角，尽快编制《秦岭中央国家公园规划纲要》，解决国家公园的顶层设计问题，此为我省创建国家公园的当务之急。一是当前或在我省“十三五”发展规划中，把编制《秦岭中央国家公园规划纲要》及其试点建设工程列入重点项目。二是采用直接委托或公开招标形式，利用市场化手段科学遴选有实力、有信誉、有资质的规划纲要编制单位。三是建立“秦岭中央国家公园创建专家学者智库”，积极汲取生态环境、地理、文化、文物、旅游、城建规划、林业、水资源、经济、管理、社会学、农业等领域专家的智慧，为创建国家公园提供智力支持。四是根据国家公园涉及行业部门多的具体实际，组建省相关领导任组长，由省发改委牵头、多部门领导参与的“国家公园创建领导小组”。五是充分作好“秦岭中央国家公园规划纲要项目任务书”，从大纲框架方面总体把握我省国家公园的特色和亮点，保证我省在国家公园创建中位处全国先进行列（图7）。

图7　公园规划先行战略图

2.8建设资金筹措战略：拨款、公园收入与捐赠结合

一是实施“所有权、管理权和经营权分离”的制度。所有权为国家所有，集体土地性质的可采用转变或逐步转变为国有性质来改变［9］；管理权采用“条块结合、以条为主”；经营权采用特许经营的方式。二是构建“政府协调、社会捐赠、地方自主、社区主导”的组织框架。合理处理政府、社会、地方和社区的利益关系。三是采用“公共与非营利结合、社区共建与社区参与结合”的运营方法。坚持国家公园公益性的主体性质，不以经济利益为发展导向，但要兼顾公园运营资金与社区发展诉求。四是构建“财政下拨、门票收入、特许经营上缴、公益捐赠”的资金筹措机制。借鉴世界国家公园资金拓展渠道经验，以政府预算为主的财政保障主要用于生态建设和环境保护等，以生态补偿和转移支付等方式实现公园的基础性保障；门票收入采用 “收支两条线分离”，以严格的财务监管、透明的信息公开维持公园日常运转，确保“资金取之于民用之于民”；特许经营除用市场化手段招标外，亦可委托公园所在地的市、县公司或品牌企业经营，由管理机构进行严格监管；广泛吸纳国内外政府、民间组织、企业和个人的资助与捐款，弥补国家公园运行经费的不足（图8）。

图8　建设资金筹措战略图

3　结论

笔者经过对陕西省建立秦岭中央国家公园的合理性进行分析，在此基础上提出创建秦岭中央国家公园的发展战略，主要结论如下：

（1）设立秦岭中央国家公园具有很强的合理性，得益于秦岭作为我国南北分界线这一典型的地理区位，及其对塑造我国典型气候所起的作用。同时，秦岭作为我国南北气候的分界线，使得该区域生物多样性十分显著，是我国重要的生态基因宝库。1978年至今，陕西省政府相继出台一系列政策以保护秦岭典型的生态系统，为创建秦岭中央国家公园打下坚实基础。

（2）针对生态与旅游发展现状，提出创建秦岭中央国家公园的8大发展战略：发展理念提升战略、管理体制改革战略、试验区先行战略、尺度创建突破战略、运行模式创新战略、利益主体协调战略、公园规划先行战略、建设资金筹措战略。通过上述发展战略的实施以期对创建秦岭中央国家公园提供理论参考。

参考文献

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［8］吕小娟.国家公园建设管理中的利益协调机制研究［D］.重庆：重庆师范大学，2011.

［9］郭冬艳，王永生.国家公园建设中集体土地权属处置情况分析［J］.中国国土资源经济，2015，31（5）：21-23.

中图分类号：G07

文献标志码：A

The Research of the Rationality and Development Strategy of Creating Qin Ling Central National Park

MA Yaofeng，LIU Junsheng
（College of Tourism and Environment，Shaanxi Normal University，Xi′an 710119，China）

Abstract：With China＇s economic and social development of structure transformation and upgrading，ecological and environmental protection become an urgent problem.It is important and significant to establish national parks to protect the sustainable development of the ecological environment in our country.Through the rationality analysis of Qin Ling Central National Park in Shaanxi，we put forward eight development strategies，as follows，the upgrading of the concept of development，the management system reform，the establishment of the pilot area，the innovation of the operation mode，the coordination of interest subjects，the park planning first，and the construction financing strategy are proposed.These proposals will be the theoretical references to the establishment of the Central National Park in Qin Ling Mountains.

Key Words：Qin Ling Central National Park；rationality；development strategy